社会组织参与社区矫正制度研究

杨 旭

(中共重庆市沙坪坝区委党校，重庆 400031)



社会组织参与社区矫正制度研究

杨 旭

(中共重庆市沙坪坝区委党校，重庆 400031)

立足于重庆市沙坪坝区在政府主导社会组织参与社区矫正理论与实践探索，查找出其缺乏完善的制度规范体系、舆论氛围不够、欠缺社工数量与专业化程度达不到对矫正对象有效进行精神调适的不足，通过借鉴比较国内外社会组织参与社区矫正的模式，对社区矫正工作提出完善法律法规、加大宣传力度、搭建有效平台、引入购买机制、加强制度建设的对策建议。

社会组织；社区矫正；社会治理

作为非监禁刑的行刑模式，以社区矫正为主要方式的社会化刑罚执行形态已成为世界行刑的发展趋势[1]。从2003年中国社区矫正制度试点到党的十八届三中全会要求“健全社区矫正制度”正是适应这一发展趋势的具体体现。2014年11月14日，司法部等部门联合印发《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》(下文简称《意见》)，进一步鼓励引导包括社会组织在内的社会力量参与社区矫正工作。在《意见》的指导下，2014年，重庆市高级人民法院、检察院、公安局、司法局联合制定《重庆市社区矫正实施细则》，明确提出“司法所应组织动员基层社会力量参与社区矫正工作”,也引发了人们对于社会力量如何参与社区矫正工作的问题和对策的思考。本文立足于重庆市沙坪坝区区情和沙坪坝区社会治理的战略部署，从沙坪坝区社会治理实践以及存在的不足等方面，正视沙坪坝区社会组织参与社区矫正面临的主要难题，有针对性地提出相应的对策措施。

一、社会组织参与社区矫正的理论基础与时代价值

关于社会组织的定义，理论界和实务界至今都没有一个公认的、统一的科学界定。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次使用“社会组织”这一概念；党的十七大报告进一步确认，从而对“非营利组织”“非政府组织”“第三部门组织”等称谓进行了改造，形成了科学概括，明确提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。 按照2014年司法部等部门印发的《意见》，参与社区矫正的社会组织是在司法行政机关领导下进行具体监督管理和教育改造的实际工作主体。因此，社会组织参与社区矫正是时代与政策的要求，既有理论基础，又有时代价值。

(一)法理分析：公共产品理论

传统的公共行政理论并未对公共产品、服务的生产和供应进行区分。1959年，著名公共财政经济学家理查德·A·马斯格雷夫区分了公共需要的生产和供应。1961年，文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂博特和罗伯特·沃伦对这两个概念进行进一步区分，明确指出公共产品和服务的生产和供应需要分开，公共产品的生产既可以由私人企业承担，也可以由公共单位、社会组织来承担。

之所以作出这样的区分，是由于按照经济学理论，公共物品具有不可分割性和非排他性。这就决定了在公共物品的供给过程中无法克服“搭便车”行为[2]278。这有可能造成：无人愿意提供公共物品，造成生活不便；重复建设造成巨大浪费。因此，公共物品无法通过市场体系提供，而只能由政府供给。但在一个多元化和多样性的社会中，人们对公共物品的需求是有偏好的，政府无法满足人们偏好的、多样化的需求。因此，根据公共产品理论，要同时摆脱“市场失灵”和“政府失灵”的困境，必须发展独立于政府的社会组织作为“第三部门”参与社区矫正，这也是社会力量参与社区矫正的最优方式。

(二)时代价值：适应社会治理创新的发展趋势

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，激发社会组织活力要重点加快4个方面的改革：创新社会组织培育扶持机制、加快实施政社分开、提升社会组织服务功能、严格依法监督管理。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担[3]。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理[4]。随着我国依法执政的推行、政府职能转变的推进和公民政治参与意识的日益增强，社会治理主体多元化格局逐渐形成，社会治理创新法治化已被提上议事日程[5]。社区矫正具有刑罚执行和社会工作双重性，其共同目标都是实现社区服刑人员的再社会化。社会工作职能主要是为矫正对象的再社会化创造条件，从心理疏导、帮教服务的层面帮助矫正对象恢复社会功能，而社会组织的工作理念强调以人为本，关注人的平等、尊严、价值、需要，在承担社区矫正的社会工作职能时，能实现惩罚、改造、挽救、感化、服务的有机结合与平衡,适应了社会治理创新的时代要求，同时也体现了法律的人文关怀,彰显了社会主义法治的优越性。

二、社会组织参与社区矫正模式的选择

(一)国外主要的社会组织参与社区矫正制度模式评介

1.以美国为代表的“公众保护模式”。在美国，参与社区矫正的社会组织众多，如出狱人保护协会、埃尔米拉教养院、重返社会训练所等[6]，它们为矫正对象提供职业训练和就业指导，提供接触社会的机会、条件和环境。政府机关通过签订合同，以购买服务的形式，让社会组织参与对社区矫正的管理，政府有关部门对社会组织的工作进行指导检查。

2.以英国为代表的“刑罚模式”。在英国，社区矫正工作也有多个社会组织的积极参与，如布恩信托机构、志愿者协会、全国关心与罪犯再安置协会、新桥、安配克斯基金等[7]36，它们为矫正对象提供物质、资讯、就业、住房帮助和技术培训。针对未成年人矫正对象，还有专门的全国未成年人司法委员会这样的社会组织参与社区矫正工作。

3.以日本为代表的“更生保护模式”。在日本，承担更生保护职责的有大量的社会组织，如保护司、更生保护法人团体、兄弟姐妹会、更生保护妇女保护地区会、协助雇佣业主会等[8]，它们为矫正对象提供住宿及必要的保护，提供生活咨询等临时性帮助，还同时开展预防犯罪的宣传，定期实施培训研修活动等。这些社会组织的经费主要来源于政府资助、社会捐赠和自身经营收入。

从国外实践来看，社会组织一般会在相关国家机关的监督下参与到社区矫正工作中来。社会组织参与管理的形式主要有两种：一种是对社区服刑人员的全程管理，另一种则是承担部分社区矫正工作，提供部分矫正项目(如戒毒、控制酿酒等)，为服刑人员提供一定的训练和服务[9]。

(二)国内主要的社会组织参与社区矫正制度模式评介

1.香港模式。参与社区矫正的社会组织，如香港善导会、香港善导知友组织等[7]39，它们向矫正对象提供包括经济、住房及工作等方面的短期性援助，并对其进行职业培训和公民教育等。政府通过购买服务的方式，向社会公开招标，对中标的社会组织，社会福利署负责划拨资金购买服务和对项目的实施情况履行跟踪考核检查的职责，以保证社区矫正工作的质量和效果。

2.上海“新航”模式。借助社团力量，实行社会化管理，是上海社区矫正试点工作的一大特色。这个民办非企业性质的社会组织，实行董事会负责制，按照政府的委托和授权从事社区矫正工作。社会组织在各区设立社工工作站，建立一支专业化、职业化的社会工作者队伍，负责协助社区矫正管理机构对社区服刑人员和刑释解教人员开展跟踪帮教、生活关心、就业指导等服务。

3.北京“惠泽人机构”模式。北京东城区跟“惠泽人机构”的合作是政府向社会组织购买服务的模式。其合作的依据是“东城区社区矫正试验项目”合作协议书，协议书规定惠泽人社工机构可以协助参与由政府主导的社区矫正工作过程，负责该社区服刑人员的心理矫正服务，东城区司法局每年向惠泽人机构提供设施、设备或相应资金购买其专业服务[10]。

(三)参与模式评介

不管是国外还是国内，主要的社会组织参与社区矫正模式，究其实质，可以分为两种模式：一种是政府主导、社会组织参与的模式，即政府制定本地区社区矫正的基本计划，通过政府采购的方式，委托或招标社会组织来具体承担社区矫正的任务；另一种是社会主导的模式，由社会组织、志愿者、社会人士根据矫正对象的特殊矫正需求，提供项目化及个性化服务[2]284。

当然，这两种模式只是在社区矫正过程中的不同方式选择，离开了具体的制度环境也很难分清优劣。一方面，社会化的社区矫正的优势在于扩大社会参与面，让社会承担起更多的社会工作职责，可以长远地预防犯罪；另一方面，社区矫正是一种刑罚执行活动，执行的规范化是其特征之一，服刑人员不同程度地存在一定的社会危险性，如果完全把社区矫正交给社会，缺乏强大的国家机器的监管，社区矫正能否顺利进行也是一个问题[11]。

三、实践探索：以重庆市沙坪坝区社会组织参与社区矫正制度为例

重庆市沙坪坝区社区矫正工作于2005年启动，截止2015年上半年，沙坪坝区累计接收社区矫正人员2 142名，在开展社区矫正工作时，严格遵循“党委政府统一领导，司法行政机关具体实施，人民法院、人民检察院、公安机关密切配合、社会力量广泛参与”的原则，政府通过采购的方式，委托或招标相关社会组织来帮助完成社区矫正对象的就业培训和心理咨询，而具体从事安置帮教工作的社会组织不仅数目有限，且大多不是非营利性的，而是社会中介服务组织或高等教育研发机构、专业团队。社会组织参与程度不高影响了教育矫治的效果，不利于社区矫正对象的再社会化和社会和谐稳定目标的实现。动员组织更多的社会组织有效参与社区矫正成为当下亟须解决的问题。

(一)社会组织有效参与社区矫正缺乏完善的制度规范体系

根据《意见》，“社会力量的参与是健全社区矫正制度、落实社区矫正任务的内在要求”，但这仅是对社区矫正工作起思想指导意义，不具有法律规范作用。2012年颁发的《社区矫正实施办法》提到，“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作”。作为聘用专职社会工作者开展社区矫正工作的社会组织而言，这也是我国目前社会组织参与社区矫正唯一能够依据的法律条文。但它并没有明确规定社会组织参与社区矫正的准入条件、社会工作者的资格要求以及相应的法律责任等一系列问题。虽然重庆市沙坪坝区司法局严格依照《重庆市社区矫正社会工作者管理办法(试行)》的要求，对参与社区矫正的社会工作者的招聘方式、薪酬标准、考核监督等方面有所涉及，但在专业社工准入机制、激励奖惩机制、风险防范机制、监督管理机制等方面不够完善。这也导致拥有专业社会工作者的社会组织不能有效参与社区矫正工作，其专业工作开展也难以推进。

(二)营造社会组织从事社区矫正工作的社会舆论氛围不够

由于中国社区矫正制度起步较晚，数百年来在民众心中形成了报应刑的朴素正义，民众普遍认为监禁刑比在社区服刑对罪犯更具有威慑力。重庆市渝北区社区管理法治化研究课题组的调查发现，民众对于社区矫正知之甚少，61.7%的居民表示没有听说过；30.1%的居民选择了“听说过，但不太了解”；选择“听说过、且比较了解”的只有8.1%。社会的认知度和接纳度不够，一方面导致社会组织愿意参与社区矫正的意愿不强；另一方面招募专业社工的难度也在增强。据不完全统计，全国拥有社工证，又愿意从事社区矫正的人不到社工总人数的10%。

(三)利用社会组织来解决现有社工数量欠缺和专业化程度不高问题的力度不够

按照司法部2015年《关于刑满释放人员和社区矫正人员安置帮教工作的意见》要求，社工与安置帮教对象比例为1∶15，主要通过社会购买解决。同时，根据国家有关政策，对刑满释放的社区矫正人员还要求延续性帮扶5年，这样，沙坪坝区就需要300名左右的专业社工。截至2015年上半年，沙坪坝区在册的从事安置帮教工作的社会工作者有184名，其中专业社工7名，其余由镇街社区的综治员和流管员兼任，他们主要承担安全、稳定和人民调解工作，社区矫正只是其工作内容的一小部分。面对分散居住在地域面积为396 km2、147个社区、86个村的矫正对象，这样的人员配备很难有效承担起社区矫正安置帮教工作。而由于社会组织有效参与社区矫正的程度不高，政府并未积极尝试通过采购的方式来选拔、招收适合的社会组织提供相应的专业社工，更多的情况是借助于一些民办企业单位以公益性质提供诸如就业培训等安置帮教服务，不能满足现有社工数量欠缺和专业化程度不高的现实需求。

(四)利用心理咨询事务所进行营利性质的心理矫治达不到对矫正对象精神调适的深层次需求

针对矫正对象开展心理咨询和心理矫治是提高矫正实效的重要方式，也是社区矫正社会组织的重要职责。当前沙坪坝区的此项工作，无论是硬件还是软件，均存缺失。硬件方面，缺乏专业的社区矫正心理咨询室。目前社区矫正心理咨询主要是在社区会议室或矫正对象家里进行，不利于双方充分沟通，达不到良好的矫治效果。软件方面，缺乏专业的心理学人才。由于目前拥有心理咨询师资格的7名人员完全不能满足当下需求，只能借助于营利性质的心理咨询事务所。而这类事务所由于以营利为目的，对矫正对象的心理矫治只是一种手段。在心理咨询时，不是以矫正对象的实际困难和心理焦虑作为出发点，而是以尽量延长心理咨询时间作为营利手段，自然达不到对矫正对象精神调适和心理矫治的深层次需求。

四、对策建议

(一)完善法律法规，明确社会组织法律地位

法律应当赋予社会组织独立的法律地位来参与社区矫正，进一步规范政府部门与社会组织之间的政府购买服务协议，通过契约方式明确双方的权责范围。重庆市沙坪坝区可以首要建立健全社区矫正社会工作者规范制度体系，制定专门的《重庆市沙坪坝区社区矫正社会组织管理办法》，使社会组织有效参与社区矫正工作有章可循。一是建立统一的社区矫正社会组织准入机制。严格设立社会组织的准入门槛，用统一的规则要求使参与社区矫正的社会组织规范化、专业化、制度化。二是制定合理的奖励与惩戒制度。在《管理办法》中，应专门规定社区矫正社会组织绩效考核办法，结合司法所、派出所及矫正对象等方面因素，对累计服务时间、服务效果、突出个案等进行考核。三是完善风险防范机制。政府应引导和监督社会组织建立风险评估机制，做好风险防范预案。对于社会组织公开招聘的社区矫正社会工作者，除统一购买五险等基本险种，增加购买人身意外伤害保险，以充分保障其合法权益。

(二)加大宣传力度以营造社会组织参与社区矫正的良好社会氛围

借助沙坪坝区科教文卫高地的优势，进行广泛而深入的宣传。一是宣传社区矫正帮扶理念。让社会公众明确社区矫正帮扶是国际刑罚人道化、人性化的发展趋势。二是宣传社会力量参与社区矫正的重要性。使社会公众认识到投身于社区矫正人员帮扶中的作用，增强他们的主动性与责任感。三是与开设社会学专业的高校合作，进行社区矫正的专场宣传，吸引更多的社会工作专业学生参加社区矫正工作。四是充分利用电视、广播、报纸、网络、短信、社区宣传橱窗等媒介加强对社会力量参与社区矫正工作成就的宣传。

(三)搭建社会组织有效参与社区矫正平台

社区矫正心理评估是对矫正对象过去和现在的智能状况、个性特征、心理健康和行为倾向性等进行测试和评价的过程。从事这些专业性的工作一方面可以依托大学和专业研究机构，诸如有心理矫治资质的医院：急控中心、精神卫生中心等购买专业心理矫治服务，按专家团队工作时效支付报酬；与专业医院和有条件的院校联合建立社区矫正心理测试中心。另外一方面也可以委托专业的社会组织。一些专业性社会组织本身依托社区开展活动，对矫正对象的情况有较好的了解，和国际上的组织也有良好的合作关系，可以把国际经验引入我国的矫正活动中来。而且这些社会组织一般有全天候的服务，也方便与矫正人员的联系，使矫正对象逐渐适应社会，并健康渡过人生的转折期[12]。

(四)引入司法行政部门购买机制以提升社区矫正服务质量

政府购买服务与社区矫正的结合，是社区矫正工作形式的创新性探索。由司法局负责购买服务，根据社区矫正项目委托、招标有资质的社会组织作为项目承接方来运作。由专业社会工作者到司法局和有关街道、社区调查了解情况，制定项目的具体实施方案，就服务内容、矫正方式、评估方式等做出相应规定。社区矫正社会工作者运用专业知识，采取“风险评估—量化考核—调查摸底—个案排查—确定个案服务对象—开展针对性服务”的具体工作方法开展社区矫正工作。要完善政府购买机制，前提是要规范政府向专业性社会组织购买社会工作服务协议，建立严格的评估监督办法。通过规范购买服务协议，明确专业性社会组织与政府在社区矫正工作中的责任关系。同时，政府应加强对社区矫正社会工作服务项目实施的动态管理与监督；还要加强购买服务资金管理，以指导督促承接社会组织履行合同义务，保证社区矫正的数量、质量和效果。

(五)加强制度建设，构建科学的社区矫正社会工作体系

一是改变现有的按照行政区域划分的社会组织力量分布格局，以社会工作需求为导向建立社会组织的基层工作站。二是以专业化项目建设为抓手，提升社会工作的层次，增强社会工作的针对性。三是以提高社区矫正社会工作服务能力为重点，针对社工队伍不同特点和需求开展培训，增强社会组织整体素质。四是加大资金投入，多渠道拓展参与社区矫正工作的专业性社会组织外界的资金支持系统。政府也要对承担专业性社会工作的社会组织进行财政支持，同时支持这种专业性社会组织开展合法的服务和经营，提高其服务性、营业性收入，以实现资金来源的多元化。

[1] 余萍.论我国未成年人社区矫正制度的独立建构[J].重庆理工大学学报(社会科学)， 2016(2):98-103.

[2] 荣容，肖君拥.社区矫正的理论与制度[M].北京:中国民主法制出版社，2007.

[3] 贾霄锋，许营.政府与社会组织合作参与公共服务的发展探析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2014(1):98-102.

[4] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.

[5] 胡琦.论社会组织对政治参与制度化的作用[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2014(12):103-108.

[6] 李明.国外主要社区矫正模式考察及其借鉴[J].中国司法，2008(1)：99-105.

[7] 李金众.社区矫正中的社区参与问题研究[D].北京:国防科技大学，2006.

[8] 袁登明.行刑社会化研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2005.

[9] 赵刚.论社会组织在我国社区矫正制度构建中的地位与作用[D].上海:复旦大学，2008.

[10]翟雁.北京惠泽人公益发展中心：给志愿者一次社会创新的机会[J].中国社会组织,2015(6):54-55.

[11]张健一.理念重塑与制度实践：社区矫正的性质之反思[J].武汉理工大学学报(社会科学版)，2014(3)：465-468.

[12]王平.社区矫正制度研究[M].北京:中国政法大学出版社，2014.

(责任编辑 冯 军)

On Social Organizations’ Participation in Community Corrections

YANG Xu

(Party School of the CPC Shapingba District Committee, Chongqing 400031, China)

The paper is based on the exploration of theoretical and practical experience of organizations’ participation community correction government-led by Shapingba district of Chongqing. It finds out the deficiencies of systems and regulations: inadequacy of good social atmosphere for public opinion, lack of social workers, and low specialization of social workers. All these deficiencies lead to the inefficacy of community corrections.By comparing the modes of social organization’s participation in community correction at home and abroad, it propose some suggestions including to improve laws and regulations, to enlarge the propaganda dynamics, to put up the efficient platform, to introduce purchasing mechanism, and to concentrate on institutional improvement

social organization;community correction; social governance

2016-07-01 基金项目：中共重庆市委党校课题“社会组织参与社区矫正制度研究”(CQDX2015B-035)

杨旭(1976—)，女，四川达州人，讲师，硕士，研究方向:民商法学、行政法学。

杨旭.社会组织参与社区矫正制度研究[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(11):106-111.

format：YANG Xu.On Social Organizations’ Participation in Community Corrections [J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(11):106-111.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.11.013

D922.1

A

1674-8425(2016)11-0106-06