农村小型农田水利设施管护困境及突破策略——基于苏南二镇的实地调查

黄 征(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 问题起源

随着农业综合改革的持续推进，各级财政投入农田水利建设的资金逐步增加，农田水利建设作为农业发展的重要保障被摆到了突出位置。据统计，“十二五”期间中央财政每年用于“三农”的支出均超过1万亿元，其中用于农业农村建设的中央预算内投资均占当年预算内投资总规模的50%以上[1]。随着农村基础设施建设的投入不断加大，农田水利设施建设日趋完善，后期管护问题日益凸显。如何突破农田水利设施建设后期管护的困境，成为当前农业长效发展的关键，这也是我们进行此次苏南农田水利设施建设实地调查的缘由。

对于农田水利设施后期管护问题的研究，理论和实证研究兼有。姜波、黄海霞等(2013年)从管理主体和职责分工、经费筹措与使用管理、工程保护、管理考核这四个维度对小型农田水利设施管护进行了分析[2]。皇甫丰远(2007年)则认为没有明确产权归属、没有明确管护责任、缺少项目运行管护资金是新疆哈巴县农田水利设施不能长久发挥效益的关键[3]。胡晓光、刘天军(2013年)则通过实地调查，分析了影响河南省南阳市农户参与小型农田水利设施管护的因素，并针对问题提出了相应建议[4]。本文将以苏南二镇实地调查为基础，综合考察发达地区农田水利设施后期管护的现状，并通过访谈、问卷调查等方式了解苏南二镇农田水利设施的管护成效以及管护困境，分析其影响因素，进而寻求突破路径，以期为今后其他地区提供可供借鉴的思路。

2 苏南二镇概况及数据来源

2.1 苏南二镇基本情况简介

苏南二镇分别为苏州市吴江区的震泽镇和七都镇，其基本情况如表1所示。震泽镇位于苏州市吴江区的西部，毗邻浙江湖州市南浔镇，交通十分便利。该镇作为中国历史文化名镇，下辖宝塔街、慈云寺、师检堂等多个旅游景点，旅游资源十分丰富。七都镇同样位于苏州市吴江区，地处太湖之滨，生态环境优美，有“吴头越尾”之称。该镇工业产业发达，现已形成电缆光缆、机械电子、有色金属等特色产业，被誉为中国光电缆之都。近年，震泽、七都二镇为配合吴江区高标准农田项目验收，改造、兴建了一批排农田水利设施，其中新增排涝站15座，改造13座；新增水闸11座，改造18座。

表1 苏南二镇基本情况简介Tab.1 Brief introduction to the basic situation of two towns in Southern Jiangsu

注：数据来源于2014年苏南二镇年鉴。

2.2 数据来源说明

此次调查主要采用访谈、资料查阅、问卷调查的方式进行。访谈对象主要为村镇领导以及普通村民，访谈内容主要通过笔录和录音进行记录；相关资料主要来源于各村镇的文件材料以及电子文档；调查问卷在调查地点随机发放，两镇各发放问卷200余份，共450份，两镇最终共回收问卷428份，有效问卷404份，有效率为89.7%。苏南二镇被调查村民的基本情况如图1所示。

图1 苏南二镇被调查村民基本情况Fig.1 The basic situation of investigated villagers of two towns in Southern Jiangsu

3 苏南二镇农田水利设施管护现状

苏南地处长三角核心地带，经济发展较快，因此带动了当地农田水利设施建设的步伐，使得苏南地区农田水利建设事业相当完备。而随着时间的推移以及建设项目的增加，设施管护问题日益凸显。在调查问卷中，针对建设项目是否存在“只顾建设，不顾管理”的现象这一问题，选择非常明显和比较明显的分别占17.8%、47.3%，也就是说有超过65%的村民认为村内农田水利设施管护存在明显问题。针对这一问题，镇村两级积极应对，做出了相应的探索，但现阶段还存在一些不可突破的现实困境。

3.1 苏南二镇农田水利设施管护探索

(1)多方筹集管护资金，管护压力得以缓解。访谈中发现，苏南二镇村级农田水利设施管护资金压力巨大。以震泽某村为例，仅村内田间沟渠清淤每年花费就达3万余元。针对管护资金压力问题，震泽和七都两镇多方筹集管护资金，14年筹集的管护资金分别为32.1万元、19.4万元①，这主要来源于三个方面：一是两镇政府从建设资金中预留部分资金作为设施后期管护费用；二是各村每年从实际收入中提取一定比例的资金作为设施后期管护费用；三是村级企业会在农田水利建设过程中根据自身经营状况通过社会捐赠的方式向村集体捐赠数万到数十万不等的项目建设资金，各村会从这部分建设资金中预留部分资金作为农田水利设施后期管护费用。现阶段，三方筹集的管护资金在一定程度上缓解了苏南二镇在农田水利设施后期管护方面的压力。

①注：根据14年震泽、七都二镇各村的实际情况统计汇总。

(2)管护机制日趋完善，民主管理得以推行。在查阅苏南二镇农田水利设施建设情况相关资料时发现，震泽和七都两镇都对农田水利设施管护工作提出了具体意见，制定相应的管护办法，并就管护标准、管护范围、管护方式以及管护主体等做出明确规定，各下辖村社也根据本村社自身实际情况制定出相应的管护办法。此外，在管护机制的完善中，苏南二镇部分村委会会对村中重大事宜决策召开“党群议事会”，让村民代表参与其中。这种民主方式的做法打破原有“党员议事会”的弊端，能够让村民参与到本村农田水利设施管护的决策中。在这个过程中，村委会以有限的投入，实现了民生和民主的有机结合，促进了村民生活和基层治理结构的双重改善，使得村民的民主意识得到较大提升。由此看来，苏南二镇农田水利设施管护机制得到良好保障，村民在设施管护过程中也有更多的机会表达自己的意见，参与基层民主管理。

(3)管护队伍初步建立，管护力量日益壮大。震泽和七都二镇的农田水利设施管护队伍主要由卫生服务队和项目设施看管队构成。卫生服务队一般由8到10人组成，主要负责包括田间渠道、沟道、蓄水池等小型农田水利设施卫生在内的村内日常卫生的管护；项目设施看管队主要由村民自愿组成，轮流看管村内塘坝、蓄水池、灌区抗旱水源工程、田间灌排工程等项目设施，以确保过水断面无坍坡、无淤积、无农作物种植，保持渠道畅通；保证涵、桥、倒虹吸等配套设施完整无损，正常运行。两类队伍在两镇的覆盖率较广，基本能够做到镇村全覆盖。

3.2 苏南二镇农田水利设施管护困境

(1)村民管护意识强烈，参与管护意愿薄弱。从苏南二镇村民管护意识调查中发现，有74.8%的村民最担心建成后的农田水利设施没人管，说明村民有管护意识，而且比较强烈。而在村民管护参与意愿调查中发现，仅有19.6%的村民愿意参与设施后期管护，表明村民参与管护的意愿非常薄弱。究其原因，其一，部分农田水利设施的失修不仅影响村容村貌，与两镇“美丽乡村”建设宗旨相背离，也影响了村民日常的劳动生产，所以村民管护意识较强烈。其二，震泽和七都两镇农村居住人员以老人和外来务工人员为主。对于老人而言，由于长期的田间劳作，大都对村内农田水利设施建设比较关心，能够认识到现阶段村内农田水利设施管护缺失，但出于年龄和身体状况，参与管护的意愿较小；外来务工人员作为外来人口，所住村庄只是临时租住点，不会关心村内事务，参与管护的意愿自然比较薄弱。

(2)管护责任主体单一，难以形成管护合力。现阶段，村民普遍认为村内农田水利设施管护责任在于村级，管护主体是村集体。据震泽和七都两镇的调查数据显示，有91.3%的村民认为农田水利设施管护主要靠政府和村集体，而事实上，部分农田水利设施无管护主体，有管护主体的也只是政府和村集体。而政府和村集体受限于资金、技术、人员等因素，难以完全解决设施后期管护的所有问题。然而，作为农田水利设施重要管护力量的村民参与管护的意愿十分薄弱，只有19.6%的村民愿意参与设施后期管护，这也在某种程度上造成了农田水利设施管护责任主体单一局面的形成，难以整合多支力量协同参与村内农田水利设施的后期管护。

(3)管护制度缺乏效力，管护质量难以保障。虽然震泽和七都两镇都在设施管护机制上有所探索，但实际效果不佳，管护制度流于形式。在对农田水利相关制度的执行力调查中显示，有66.8%的村民认为村内农田水利设施管护制度缺乏效力。走访中也发现，部分村虽明确了管护要求以及管护责任人，但几乎无人按照管护要求进行日常维护，设施老化严重。只有出现损坏，村委会才会找专人进行维修，甚至将有些损坏严重的设施直接更换，这对资源造成极大浪费，严重损害了设施的使用寿命。设施管护制度知晓度低、知晓方式单一，且制度执行力弱等因素成为两镇保障管护质量的重要阻碍。

(4)专业管护队伍短缺，部分项目管护真空。震泽和七都两镇的农田水利设施管护队伍仅有卫生服务队和项目设施看管队两支。由于缺乏对管护的正确认识，并受限于资金等因素的影响，目前震泽和七都两镇的设施管护还停留在层次低、范围窄的层面。只能对田间渠、蓄水池、U型排水槽等项目的卫生及相关设施进行日常看管。调查中发现，如中小型泵站等专业性较强或平时很少使用的设施则缺乏相应的管护队伍，也没有日常管护措施，管护基本处于真空状态。部分项目管护的真空，直接导致这些项目使用年限缩短，使用效益低下。

4 苏南二镇农田水利设施管护困境的根源探析

4.1 重建轻管意识诱导

在震泽、七都两镇的农田水利设施建设推进过程中，部分基层领导干部的政绩观出现了偏差。两镇政府在第二批(2010-2012年)中央财政小型农田水利重点县项目建设完成并通过省级验收之后，极力争取第五批(2013-2015年)的项目申请。与之相反，面对第二批建成项目的后期管护问题，部分领导干部则态度冷淡，存在严重的“等、靠、要”思想[5]。受这种重建轻管意识诱导，两镇农田水利设施后期管护难以长效开展。一方面，在设施建设过程中，易忽视村民需求，盲目建设村民需求性不高的项目设施。这不仅造成财政资金的浪费，变相缩减后期管护资金，而且也会削弱村民的管护意识和管护意愿。另一方面，政府、村集体把更多的重心放在了设施的建设中，难以顾及原先制定的管护办法、管护制度以及相应的管护监管机制，使得管护机制流于形式，不能起到实际的管护作用。

4.2 项目设施产权模糊

农田水利设施管护是以明确产权为前提的。现阶段，农田水利设施产权作为明确管护责任主体的唯一依据，其产权模糊已经成为管护体制不顺的主要原因[6]，严重影响部分项目的后续管护。目前，震泽、七都两镇的农田水利设施产权归属主要有上级政府、镇政府、村集体等。但事实上，部分项目设施产权归属不明晰，还有一部分项目设施没有产权归属。究其原因，有两点：其一，原先两镇政府和村集体在征用村民土地进行农田水利设施建设过程中，出现过补偿手续不完善、村民土地仅被租用，甚至被无故占用等问题，这些问题都会导致产权难以确定。其二，对于国家建成的农田水利设施，产权一般会层层下放，在下放过程中，震泽、七都两镇出现过产权下放不彻底的现象，使得产权被多级政府共同所有。产权的共同所有易导致“无人所有”的现象产生，集体产权虚置的尴尬局面也会随之而来。

4.3 管护资金难以保障

制约农田水利设施管护的主要根源是缺乏后续管护资金的长效保障。首先，震泽、七都两镇受“农业现代化建设”、“美丽乡村建设”等政策导向，积极开展农田水利设施项目建设，使得项目数量庞大，两镇政府和村集体的财政资金压力也随之而来，部分村甚至出现举债建设的情况，难以安排足额的后期管护资金。其次，企业捐助、社会捐助作为两镇管护资金的另一种来源，具有自愿性质，并受企业自身经营状况等各种不确定因素的影响，不能作为一种稳定的管护资金来源。最后，在农村税费改革后，农村集体经济组织的收费项目全部取消，农民负担得到切实减轻，但根据国家政策要求，乡镇、村不得通过集资摊派、举债融资方式去发展农村公益事业[7]，村集体便很难向村民统一筹集管护资金。

5 突破策略

苏南二镇的实地调查表明，农田水利建设在设施管护中存在的问题，亟须各地政府及相关责任主体根据本地实际情况，不断进行管护机制的改进和调整，在权责利相统一的基础上建立农田水利设施管护的长效机制。据此，我们提出以下建议。

5.1 摒弃重建轻管观念，提升村民管护意愿

各级政府应该强化对设施管护的认知，需在不同群体中改变以往重建轻管的观念，强化管建并重意识，切实提高村民的管护意愿。一方面，需要把设施管护绩效纳入到干部或部门的绩效考核机制中来，从源头上改变领导干部原有重建设、轻管护的思想。通过这一考核新机制，把农田水利设施建设和管护放到同等重要的位置，对于管护效率低的干部或部门给予一定的惩罚，以强化管护思想。另一方面，要加大管护宣传力度。通过多种途径、多种方式的宣传使村民意识到自己既是农田水利设施建设的受益者，也理应是设施的管护者，进而引导村民主动参与到农田水利设施的管护当中。

5.2 明晰产权责任主体，创新多元管护机制

产权问题是造成农田水利设施无人管护，出现“公地悲剧”的根源[8]。只有明晰农田水利设施的所有权，落实设施管护责任主体，才能实现农田水利设施权益和管护责任的统一，才能使村民切实感受到农田水利建设带来的长期效益。针对部分项目设施主体不明确的问题，应尽快依照相关法律法规厘清产权纠纷，完善相关手续，妥善解决历史遗留问题。此外，在明晰产权责任主体的同时，应根据项目设施的种类，按照因地制宜的原则，引入专业化、社会化、群众化的多元管护机制，以扩大设施管护的责任主体，使农田水利设施呈现多中心管护的局面。

5.3 壮大农村集体经济，保障管护资金来源

保障管护资金来源是确保农田水利设施持续发挥作用的关键[9]，而壮大农村集体经济则是保障管护资金来源的重要途径。为此，发展农村集体经济应结合自身优势，通过多渠道、多途径的方式来促进村集体经济的快速发展。首先，整合、盘活村集体的固定资产，并通过租赁、承包等方式充分吸纳社会资金，增加村集体收入，以加强村集体的经济实力。其次，鼓励并引导村民自主创业，提高本村村民的劳动就业率，扩大村民的收入来源。最后，村集体应充分利用自身优势和上级优惠政策，成立农村经济合作组织，积极开展招商引资。通过引导、培育涉农企业、小微企业，发展特色产业和支柱产业，以此带动村集体经济的整体发展。

5.4 实施有效资源整合，创建专业管护队伍

专业管护队伍短缺一直是困扰农田水利设施管护的一大现实难题。面对这一困境，村集体应整合村内、村外相关资源，实现专业管护队伍的常态化。第一，针对管护频率较低的项目设施，成立村民志愿管护组织。组织人员应从村内选拔有管护意愿和相关经验的村民，对其统一进行定期的专业管护培训，使其能够在突发的管护事件中迅速解决问题。第二，针对管护频率较高的项目设施，可以整合村与村之间的资源，实现村村联合，通过雇佣的方式共同组建专业管护队伍。这种村村联合组建专业管护队伍的模式既能够减轻单个村集体的资金压力，也能够使每个村集体都能享受到专业管护的服务，是一种高效率的管护模式。

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[1] 国家发展和改革委员会.农村基础设施建设发展报告[R].2013:7-8.

[2] 姜 波,黄海霞.田间沟渠及小型农田水利设施管护分析[J].城市建筑,2013,(2):114.

[3] 皇甫丰远.对加强农田水利设施项目竣工建后管护的建议[J].甘肃农业,2007,(12):86.

[4] 胡晓光,刘天军.农户参与小型农田水利设施管护意愿的影响因素——基于河南省南阳市的实证研究[J].江苏农业科学，2013,(41):377-380.

[5] 勉县农村综合改革领导小组办公室.勉县“一事一议”财政奖补项目工程后期管护情况调查[J].西部财会,2013,(1):54-55.

[6] 刘成玉,孙小燕.产权改革:理顺农田水利设施管护体制的突破口[J].农村经济, 2006,(11):3-5.

[7] 曹海林.村级公益事业投入机制创新的社会动因及实践策略[J].农村经济,2011,(12):20-23.

[8] 戴旭红,唐 新.财政支农视角下的农业基础设施管护模式创新——基于四川省的实证分析[J].财经科学,2012,(11):117-124.

[9] 梁 昊.一事一议财政奖补项目后续管护机制研究[J].财政研究,2013,(6):31-34.