日本应急救灾体系*

闫恩辉　杨　锐　张晋辉　龙海云※

1) 中国地震台网中心, 北京100045

2) 河北省地震局，石家庄050021



日本应急救灾体系*

闫恩辉1)杨锐2)张晋辉1)龙海云1)※

1) 中国地震台网中心, 北京100045

2) 河北省地震局，石家庄050021

摘要梳理了日本应急救灾体系的创建与发展，介绍了日本应急救灾体系的组织结构、基本计划、灾前投资、应急措施和灾后重建等方面，并总结了日本防灾体系的相关问题和建设经验。

关键词地震; 应急救灾体系; 日本

引言

日本国土面积仅占世界的0.25%，但在日本发生的M6.0以上的地震次数以及由自然灾害造成的经济损失接近全世界的20%[1](图1和图2)，而在各类自然灾害中，由地震和海啸造成的伤亡失踪人数仍然是最多，超过了90%[2](图3)。据统计，日本每年平均有感地震达到1000多次，人口最稠密的东京首都圈地区约发生40次左右[3]，作为地震多发国家，地震已成为日本民众生活中的一部分。因此，日本政府对于地震所造成的灾害极为重视，不断调整完善法律体系，使之对地震灾害更有针对性，并保证各级政府部门依法行事。2011年东日本大地震发生后4 min，日本政府就成立了首相官邸危机控制中心，震后30 min紧急灾害应急总指挥部就召开了第一次会议商讨抗震救灾方案，并及时将各类灾害信息通过政府新闻发言人向外界发布。应急救援工作井然有序，正如每年地震防灾演习一样，按部就班，忙而不乱。分析其原因不难看出，科学、完备、高效的应急救灾体系为震后政府和市民的行动保持统一提供了保障，有效避免了震后极震区社会混乱造成的次生灾害的发生。

1日本地震预测计划搁浅

从历史记录来看，早在1892年明治时期成立的“帝国地震调查委员会”是世界上第一个预测地震的国家机构。1946年二战后，驻日美军总部发布关于地震预测方案的命令。1962年日本明确提出与地震相关的“蓝图”计划。1965年政府投入庞大资金支持该计划进行，研究持续到20世纪90年代，期间也曾发生过多次M7.0以上的破坏性地震，每次地震都造成众多人员伤亡，却从来没有一次成功的短期预测。国家地震预测“蓝图”计划由于没有达到最初的目的，导致该计划搁浅，政府将地震学转向基础性研究[4]。

2日本应急救灾体系创建的背景

地震既是一种自然灾害，又是一件极为复杂的社会事件。地震对策需要结合多学科的研究成果，并应用科学、法律、行政的组合方式建立完善的抗震救灾体系[5]。建立这样一套完善的应急救灾体系需要长时间的经验积累和总结完善的过程。战后的日本仍然处在社会恢复阶段，却每年都发生伤亡数百人以上的自然灾害，这迫使日本政府对各类自然灾害进行全面研究，并着手制定相应的应急救灾保障体系。日本于1961年颁布了《灾害对策基本法》，该法令主要以保护国土安全以及国民的生命财产安全为目的，建立国家、地方公共团体和其他与救灾事业相关的公共机关相互协作的组织构架，并明确各单位必须承担的责任和义务。日本政府根据《灾害对策基本法》的要求，制定了国家的防灾基本规划，从中央到地方建立起了一整套防灾指挥体系，并在随后的几十年间先后制定出多项与自然灾害有关的法律条文，日本的防灾法律体系也逐步建立起来。

图12004～2013年10年间M6.0以上地震次数

图21983～2012年30年间自然灾害造成的经济损失各地区所占比例(单位： 10亿美元)

图31983～2012年30年间各类自然灾害造成的死亡人数与失踪人数的比率

在自然灾害对策体系建设取得巨大成功的同时，日本在预防和抵御各类自然灾害中也积累了宝贵的经验，并取得了明显的效果。自然灾害中民众伤亡的数字逐渐下降，破坏造成的经济损失也逐年减少。在一定程度上，《灾害对策基本法》的颁布以及灾害对策体系的完善都为经济发展提供了重要的保障。但另一方面，由于长时间未有破坏性地震发生，造成一些日本人认为，地震已经被完善的灾害对策体系所驯服，一般民众的防灾意识逐渐淡薄。

危险往往会在人们认为安全的时候发生。1995年1月17日凌晨在日本第二大城市所在地阪神地区发生了7.3级地震，这是20世纪日本最大也是最惨重的破坏性地震，极震区人口稠密，由于地震发生在凌晨，大多数民众还在睡梦之中，这时的防范意识及避难能力也最低。由于事先未被列入地震重点监控区域，导致发震后基础数据和受灾信息大量缺失，无法为灾害应急总指挥部提供准确可靠的信息，以致在救援黄金时间内无法展开有效的救援活动。最终这次地震造成6400多人死亡，44000多人受伤，房屋受损65万余间，直接经济损失1000亿美元，约占当年日本GDP的2.0%[6-7]。

3日本应急救灾体系的发展与完善

3.1中央防灾会议

图4内阁府、防灾大臣和政府各部门之间的组织关系

阪神大地震后，日本政府深刻反省总结了此次地震中防灾体系出现的问题，对《大地震对策特别措施法》进行修改，对重点地震区域实施24小时监测，出现异常时由气象厅发布地震警戒信息。2001年日本建立了从中央到地方的防震减灾信息系统及应急反应系统[3]，并增设了和防灾相关的特命全权大臣，负责制定防灾相关法案以及各类灾害的应急预案，从政府全局的角度出发统一协调政府各部门之间的关系[8]，明确各部门的职责(图4)。平时在由全部内阁成员参加的中央防灾会议上决定政府的防灾决策以及推进各部门的协作关系。一旦发生重大灾害事件，灾害应急总指挥部随即成立，内阁总理大臣将担任总指挥，各级政府、警察、消防、自卫队、医疗部门等各负其责，迅速收集受灾信息，开展救援活动，并随时将准确可靠的信息向灾害应急总指挥部报告，由总指挥部制定全面的应急救灾方案，并完成综合协调的指挥工作。

其中中央防灾会议是根据《灾害对策基本法》的要求设立的，并作为政府内阁重要决策的一项会议，由内阁总理大臣主持召开，全体内阁成员参加，并邀请主要公共机关的负责人以及相关方面的专家一同参加。在会上，编写和修改国家层面的防灾基本计划书，制定防灾基本大纲，同时对防灾相关重大事项进行研究审议，最终实现灾害综合对策方针制定的目标。

3.2防灾计划体系

日本政府的应急救灾体系包括4级，分为国家政府、各行政区政府、地方政府以及居民(图5)。不同级别的相关部门及单位负责制定相应的防灾计划[9]。防灾计划体系包括防灾基本计划(中央政府)、防灾业务计划(指定业务部门和公共机关)、地方防灾计划(区政府以及地方政府)、单位团体防灾计划(民间团体单位等)。防灾基本计划是中央防灾会议决定的灾害基本对策大纲，在防灾计划体系中占据最高的位置，作为其他级别防灾计划的参考依据。防灾基本计划是一项长期的、综合性的国家主干计划，它决定了防灾体制的建立，防灾事业的促进，灾害重建的规划，防灾科学技术的发展等多方面内容(图6)[10]。

图5日本应急救灾体系概要

防灾基本计划也通过总结实际地震灾害中的经验教训，不断完善并修改。1995年阪神大地震后，对基本计划做出了全面的修改，在明确了国家、地方公共团体、部门机关职责的前提下，并根据不同灾害分别制定了预防、应急、灾害重建各个阶段应该完成的任务和具体的行动方针。尽管基本计划不断完善提高，但是仍旧无法尽善尽美，2011年东日本大地震再次验证了这一点。在分析论证此次地震的经验得失后，中央防灾会议又在2011年12月、2012年9月、2014年1月、2014年11月和2015年3月5次对防灾基本计划做出了修订和补充，其中包括对灾害基本法的修改、海啸灾害应急措施的完善，原子能管理法规的强化和灾害时保证救灾主干道路畅通法规的修改等多方面[11]。基本计划制定初期只是针对过往的经验教训进行完善修改，我们可以看到，最近几次的修改和补充的内容，已经着眼于未来的地震灾害，预想将来在灾害发生时出现未曾考虑到的问题，并在问题发生前制定出应对方法，而避免遇到新问题才匆忙应对的情况出现。

图6日本防灾基本计划的构成

3.3灾害前防灾投资

日本政府在不断完善防灾体系的同时，也开始着手在地震发生前对地震破坏规模预评估的研究，主要针对大地震对城市造成的破坏程度进行了细致深入的研究，建立了全国性的灾害情报网络，构建灾害信息传输、评估、整合及社会化机制[12]。将应急救灾的工作在震前做好充分准备，其中包括各个地震危险区储备物资数量以及存放地的选址，由当地政府部门负责监管、保存、并定期检查，及时更换过期物资。每次破坏性地震发生后，根据防震减灾信息系统受灾状况的分析和应急反应系统的评估结果，及时启用储备物资，调配救灾人员到受灾最严重的区域，使整个救援活动有计划、有秩序地进行。

在政府支持下，由气象厅(Japan Meteorological Agency，JMA)，防灾科学技术研究所(National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention，NIED)以及各地方政府构建起多个密度非常高的地震监测网络(图7)[13]，其中强震观测网(k-net)、高精度地震观测网(Hi-net)发挥了巨大作用。在全国范围内，平均每15～20 km就设置一处观测台站[14]，每个台站都可以独立运行，一台地震仪，一台数据传输装置，一部GPS和供电保障电源就可以完成监测任务。地震观测网的信息经过权威机构的整合，与全社会的信息网络相对接，使每个单位和公民可以在第一时间收到预警信息，在最短时间内选择相应的避难方法，使灾难破坏程度尽可能降到最低。

3.4灾害发生时应急措施

一旦破坏性地震灾害发生，首先以震源地附近的机关团体为主体，开展应急救援活动，而所在的地方行政机关进行统一指挥。当地震灾害超过了地方行政机关的应对处理能力时，内阁府将迅速成立相应的灾害应动、医疗援助活动、救援物资启用、调配、运输等的应急措施中。急总指挥部，各个政府机关部门和地方政府立即投入到受灾情况调查、抗震救助救援活

图7日本地震烈度观测台站分布

内阁府灾害应急总指挥部一旦建立，将维持24小时的联络机制，随时与各相关部门开展协调，统一指挥部署，确保救援活动顺利展开。由各政府机关部门的主要负责人组成的团队负责将收集的信息进行分类汇总，将磋商结果向内阁总理大臣报告，必要时需要召开相关部门的灾害对策会议。为了准确了解受灾地的被害状况，将向受灾地派遣由防灾大臣为团长的政府调查团，并根据震情需要，受灾地成立现地救灾指挥部，迅速建立和灾害应急总指挥部的联络机制，及时向总指挥部反馈受灾状况，受灾者的需求以及救援支援邀请的信息，形成国家援助和地方政府间的援助相互协作的救援体制。

在必要的情况下，内阁府可以调派警察厅灾害派遣队，消防厅紧急消防援助队，海上保安厅等政府专业救援单位参与到救灾活动中。由地方政府部门长官向自卫队发出灾害派遣邀请，灾害派遣医疗队(Disaster Medical Assistance Team，DMAT)利用自卫队的飞机将重症伤员运往受灾地区以外的医疗机构进行及时有效的救治[15]。国家和地方政府充分利用各类相关资源，在救灾黄金时间内展开及时有效的救援活动，力争将人员伤亡损失降到最低。

3.5灾害后重建

破坏性地震发生后，并不简简单单地通过国家援助恢复到地震发生前的样子，而更应考虑到提高建筑的抗震标准，并结合受灾地的实际情况，规划实施有利于未来发展的重建计划。计划中包括受灾者自立工作生活条件的再建，受灾者居住环境的确保以及地域经济重建方案，包括法律、税制、重建预算等方面，国家将给予全面的支援[16]。

日本政府为了推进受灾地的重建工作，专门设置了重建对策指挥部和复兴厅等专门政府机构，将重建计划作为国家的一项重要课题，政府各部门团结在一起，确保受灾地重建工作迅速顺利进行。

图82011东日本大地震受灾地高速路恢复

对于未来有可能发生的首都直下型地震和南海海沟巨大地震，预先为震后重建做准备，包括政府预算以及土地利用等方面，并为确保受灾者的震后生活保障制定相关的法律条文。《受灾者生活再建支援法》是以阪神大地震为契机所制定的。该法律规定为了保障受灾地居民的正常生活以及及时重建家园，国家政府应向破坏严重地区的受灾者支付受灾生活援助金，从而帮助受灾者重建家园。根据受灾估摸，对于住宅破坏严重的家庭，每户最多可以得到300万日元的补偿金[17]。

4日本应急救灾体系中严格的建筑抗震标准

作为完善的应急救灾体系，各类重要设施和民用建筑都需要严格规范的建筑标准。在这方面日本政府也制定了相应的法律条文和规范标准。在20世纪50年代以后已对建筑物的抗震标准进行了3次重大修改(表1)[18]，而每次修改都在发生破坏性地震后，政府相关部门吸取了每次地震灾害的教训，不断改进和提高建筑物的设计标准。在具体实施方面，各类建筑都采用了科学的设计理念，提高房屋结构的抗震能力，在设计上十分强调建筑的整体性，使建筑物在地震中倒塌的危险性大大降低，从而减少人员的伤亡。通过多年的不懈努力，建筑物的抗震标准不断提高，日本民众已经不再惧怕地震的发生，他们会在地震发生后耐心地等待地震动逐渐平息，他们相信建筑物可以保证自己的人身安全。即使2011年东日本大地震中，由建筑物倒塌和损毁造成直接死亡人数也非常少，据不完全统计，死者数为90人，只占死亡和失踪人数(官方公布的数字为18460人)的0.5%[19]，这正是长期以来从地震中总结经验吸取教训的有效成果。

5防灾意识的启发与地震知识的普及

日本政府对于应急救灾体系的建立，除了以法律形式落实之外，还以行政为主体，配合广泛的教育手段推进防灾教育的普及。尤其是在可能发生破坏性地震的危险区域开展全民教育，传授给人们行之有效的“生存能力”。以小学为中心，对小学生进行有关地震知识的教育，将提高“生存能力”纳入教科书，并以简明易懂的形式教授地震避害方法，并定期进行防灾演习。通过这样的教育，使学校、家庭、社会统一规划，一致行动。对于各级学校的教师，在遇到地震灾害时，不仅掌握自我保护的能力，还要具备指挥学生正确躲避危险的能力。由消防厅编写的《挑战！ 防灾48条》[20]用于作为教师们的防灾教材，由文部科学省编写的《学校防灾手册(地震、海啸)编写指南》[21]、《提高生存能力，推进防灾教育》[22]等作为防灾教育、防灾管理的指导性教材，充实了学校防灾教育的内容。

表1　日本主要地震和建筑基准法修改

政府和教育部门为了推进防灾教育的开展，联合向各类志愿者团体、学校以及个人征集防灾教育题材的宣传内容，从中选取优良事例，并将各类防灾教育内容汇集到一起，编制出切实可行的教育方法和教材，通过网页的形式向社会公开，并广泛提供给幼儿园学校使用[23]。地方教育部门联手地震学专家，设置了“防灾教育援助热线”，随时接受有关防灾教育的咨询[24]。

政府规定每年的9月1日为防灾日。这一天在日本各地都会进行地震知识的宣传活动和各种防灾演习，提高民众对地震的了解，增强每个人的防险意识，从而降低地震发生后社会恐慌的可能性以及次生灾害的发生。在2011年随着海啸相关法律的制定，将每年的11月5日制定为海啸防灾日，特别以海啸为主题，在各地进行演习活动和专题演讲会。

作为最基层的防灾计划，地区防灾计划与居民以及地区内的单位团体的利益密切相关。当地居民从策划阶段开始积极参与计划的制定实施，并向上一级计划的制定主体县乡村防灾会议提交本地区的防灾计划。通过居民自主策划的方式制定的防灾计划充分体现了居民的团结互助精神，更能反映出本地区的防灾任务特点，推进居民自发的防灾意识，从真正意义上提高本地区的抗震减灾能力[25]。

6结束语

日本作为一个常年受自然灾害威胁，特别是，受地震、海啸等灾害破坏严重的国家，无论是国家政府，还是平民百姓，在面对重大灾害时从未退缩过。他们通过不断的总结，积累了宝贵的经验，并结合先进的科学技术，建立发展起应急救灾体系。从国家机关到地区居民，每一级都制定了相应的防灾计划，并明确了各级政府责任的所在。一旦遇到重大灾害发生时，各级政府部门及相关单位组织按照预定方案开展应急救灾活动。正是有了这样一套完整的应急救灾体系和完善的应急对策方案，我们才能看到遇到重大灾害后日本政府灾害紧急处置的高效化，看到国民的冷静与镇定，也充分证明了日本应急救灾体系在减少人员伤亡数量、降低灾害经济损失，防止次生灾害的发生等方面是有效的，也为其他国家的灾害应急体系的建立提供了宝贵的经验。

参 考 文 献

[1] 内閣府. 世界の災害に比較する日本の災害被害. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_01_00.html

[2] 内閣府. 自然災害による死者、行方不明者内訳. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_03_00.html

[3] 梁凯利，王峰. 日本东海大地震预测预报百年沉浮. 国际地震动态，2011(6)： 9-11

[4] 上田诚也. 日本的地震预测. 国际地震动态，2014(2)： 1-10

[5] 刘文义. 始终在实践中开创思想之路----陈鑫连学术思想评述. 地震，2012，32(2)： 1-7

[6] 内閣府. 震災の経済への影響. 2011. http:∥www5.cao.go.jp/j-j/cr/cr11/chr11020201.html

[7] 内閣府. 国民経済計算GDP統計. 1995. http:∥www5.cao.go.jp/j-j/wp/wp-je08/08b09010.html

[8] 内閣府. 内閣府組織図. 2015. http:∥www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf

[9] 内閣府. 平成26年版防災白書. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/index.html

[10] 内閣府. 防災計画の構成と体系. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_18_00.html

[11] 内閣府. 防災基本計画の作成·修正の履歴. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/taisaku/keikaku/kihon.html

[12] 张吕，徐昕. 破坏性地震应急信息处置研究现状简述. 国际地震动态，2013(12)： 17-22

[13] 気象庁. 震度観測点(全国). 2015. http:∥www.data.jma.go.jp/svd/eqev/data/intens-st/

[14] Yamasaki E. What we can learn from Japan′s early earthquake warning system. Momentum. 2012. http:∥repository.upenn.edu/momentum/vol1/iss1/2/

[15] 内閣府. 災害発生時の対応及びそれへの備え. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_02.html

[16] 内閣府. 復旧·復興対策. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_04.html

[17] 内閣府. 被災者支援対策. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_03.html

[18] 内閣府. 戦後の防災法制度·体制の歩み. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_15_00.html

[19] 警察庁. 死者の内訳と死因. 2015. https:∥ja.wikipedia.org/wiki/東日本大震災

[20] 内閣府. 指導者用防災教材「チャレンジ！ 防災48」. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/oukyu/taisaku/hinannoarikata/pdf/4/shiryou2-2.pdf#page=1

[21] 内閣府. 多様な主体の連携による防災活動の推進. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h25/honbun/1b_3s_02_05.htm

[22] 内閣府. 多様な主体の連携による防災活動の推進. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_05.html

[23] 内閣府. 防災教育チャレンジプラン. 2015. http:∥www.bosai-study.net/

[24] 林能成. 静岡県における防災教育: 地震·津波連続複合災害への対応に向けて.地震本部ニュース，2010，11： 6-7

[25] 内閣府. 災害対策基本法改正と地区防災計画制度. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/0b_3s_01_00.html

Emergency rescue system in Japan

Yan Enhui1), Yang Rui2), Zhang Jinhui1), Long Haiyun1)

1) China Earthquake Networks Center，Beijing 100045，China2) Earthquake Administration of Hebei Province，Shijiazhuang 050021，China

AbstractThis article reviews the creation and development of emergency rescue system in Japan，introduces the organizational structure, basic plan, pre-disaster investment, emergency measures and post-disaster reconstruction，and summarizes the relevant issues and construction experience of earthquake emergency rescue system in Japan.

Keywordsearthquake; emergency rescue system; Japan

中图分类号：P315.9；

文献标识码：A；

doi:10.3969/j.issn.0235-4975.2016.01.005

通讯作者：※龙海云，e-mail: longhaiyun@seis.ac.cn。

* 收稿日期：2015-11-12； 采用日期： 2015-12-23。