古代反贪制度设计的实际效果

洪振快

历史学家吴晗说：“一部二十四史充满了贪污的故事”，贪污现象“无代无之”，“竟是与史实同寿”。的确，打开中国的史书，不绝于书的就是关于贪腐的记载。有贪腐，就需反贪腐。

吴晗总结说：“历朝的政治家用尽了心计，想法子肃清贪污，树立廉洁的吏治，不外两种办法：第一种是厚禄，他们以为官吏之所以不顾廉耻，倒行逆施，主要原因是禄不足以养廉，如国家所给俸禄足够生活，则一般中人之资，受过教育的应该知道自爱。如再违约受赃，便是自暴自弃，可以重法绳之。第二种是严刑，国家制定法令，犯法的立置刑章，和全国共弃之。前者例如宋，后者例如明初。”

厚禄、严刑两种方法，的确是中国古代主要的反贪思想，相应地也曾经落实到制度设计，并进行了实践，但实践的结果是反贪效果并不理想。

“高薪”无法“养廉”

吴晗先生所说的“厚禄”，当代的说法是“高薪”。“高薪养廉”，也是中国当下不断有人提议的。不过，从历史实践来看，“高薪”并不能“养廉”。

中国古代各王朝中，文官待遇最好的是宋代。吴晗先生介绍说：“宋代官俸最厚，京朝官有月俸，有春冬服（绫、绢、绵），有禄粟，有职钱，有元随傔人衣粮、傔人餐钱。此外又有茶酒厨料之给，薪蒿炭盐诸物之给，饲马刍粟之给，米面羊口之给。外官则别有公用钱，有职田。小官无职田者别有茶汤钱。给赐优裕，入仕的人都可得到生活的保障，不必顾念身家，一心一意替国家作事。”

宋代对官员的生活的确很照顾，由此而给国家财政造成很大负担，冗官冗费一直是宋代的大问题。但是，事实是否像吴晗先生所说的官员不贪污、“一心一意替国家作事”呢？

事实并非如此，宋代贪腐大案不少，著名贪官也很多。早在宋太祖时代，据不完全统计，查处的较大的贪污案就有30多起。北宋后期，贪污之风盛行，“士或玩法贪污，遂致小大循习，货赂公行，莫之能禁。外则监司守令，内则公卿大夫，托公循私，诛求百姓，公然窃取，略无畏惮”。

著名贪官有因受徽宗宠信而被时人称为“六贼”的蔡京、王黼、童贯、梁师成、李彦、朱勔，以及杨戬、高俅等人。近年出版的《中国反贪史》详细介绍了宋代贪腐的史实，从中可以看到宋代贪腐相当严重，看起来并没有比其他朝代好多少。由此可知，高薪并没有达到养廉的效果，宋代实行的厚禄制很难说起到多少扼制贪腐的作用。

另一个实践是清代自雍正年间开始实行的“养廉银”制度。

雍正年间实行了养廉银制度，相对于该制度实行之前，养廉银是原有薪俸的几十倍甚至一百多倍，完全可以说是高薪了，但是，官员廉洁了吗？事实是，雍正年间制度实施之初，加上雍正的高压政策，贪腐现象略有收敛；而在雍正之后的乾隆年代，贪腐非但没有减少，反而加剧了。

据档案初步统计，清初顺治、康熙、雍正三朝，总督、巡抚因贪腐被查处的案件不过十余件，而在乾隆一朝，督抚被查处案件即有29件。

有研究统计，清代二品以上大员，因侵贪或因侵贪与另罪并罚而被处斩、处绞、令其自尽的官员共有41人，而乾隆朝则有27人之多，其中因侵贪而被处以极刑的督抚有17人，如闽浙总督陈辉祖、江西巡抚郝硕、浙江巡抚王亶望、山东巡抚国泰等，皆是大贪。

乾隆四十六年（1781）被处斩的王亶望，家产被查抄后估值银达“三百余万（两）之多”。在乾隆后期，甚至出现了中国历史上第一大贪和珅。这就说明，实行养廉银制度，对反腐没有起到多少实际作用。

“严刑重典”治贪不可持续

清代历史学家赵翼认为：“宋以忠厚开国，凡罪罚悉从轻减，独于治赃吏最严。”（《廿二史札记》卷24）北宋开国皇帝赵匡胤曾有政治遗嘱，要求他的后代善待读书人，不要杀知识分子。

但在对待贪腐问题上，赵匡胤却没有松口，严惩不贷，杀了不少贪官污吏。如建隆二年（961）四月，“商河县令李瑶坐赃杖死”，五月，“供奉官李继昭坐盗卖官船弃市”，八月，“大名府永济主簿郭顗坐赃弃市”；建隆三年（962）八月，“蔡河务纲官王训等四人坐以糠土杂军粮，磔于市”；乾德三年（965）四月，“职方员外郎李岳坐赃弃市”，八月，“殿直成德钧坐赃弃市”，十月，“太子中舍王治坐受赃杀人，弃市”，等等。

中国历代皇帝，尤其是开国皇帝，看到前朝因为贪腐横行导致民不聊生、社会动荡而导致王朝更替的事实，为了王朝基业的长久稳固，都会总结经验教训，重视反腐，大多主张要严刑峻法，力刹贪腐之风。如上述宋太祖外，明朝开国皇帝朱元璋的反腐力度尤其惊人，其严酷做法，导致政治气氛紧张甚至恐怖，甚至已到“官不聊生”，让人不敢做官（“人不愿仕”）的地步。其做法包括：

降低贪腐被处死刑标准。朱元璋制定和颁布《大明律》，对官吏贪赃枉法犯罪的处罚规定比前代更具体、更严厉，如在贪腐被处死刑方面，规定官吏贪赃枉法至80贯者，或监守自盗至40贯者，都要判处绞刑。以洪武年间宝钞40贯不到现在2万元钱。贪污2万元就会被判死刑，这是相当重的刑罚。

采用酷刑。朱元璋对贪官采用诸如凌迟、枭首、墨面文身、挑筋、去膝盖、剁指、断手、刖足、阉割等30余种酷刑。此法残忍无比，朱元璋以后未再采用。

大开杀戒，甚至牵连无辜。在洪武十八年（1385）的“郭恒案”中，“自六部左、右侍郎以下皆处死”，从中央到地方，几万人死于非命，其中既有郭恒之类的贪官，也有一些无辜者。曾受朱元璋表彰的循吏（清官）——曾任山东济宁知府的方克勤（方孝孺的父亲），就受洪武年间的另一大案——“空印案”牵连致死。朱元璋搞的两个大案——“空印案”和“郭恒案”，杀人据说达到8万多人。

朱元璋用“严刑重典”来反贪，其效果到底怎么样？历史上有肯定意见，如《明史》评论说，朱元璋的肃贪使得官吏“一时守令畏法”，“吏治焕然丕变矣”，其效果很好——“吏治澄清者百余年”。

不过，这种说法也让人怀疑，中国历代王朝，建国初期七八十年一般比较清明，贪腐不像中晚期那么严重，这是普遍现象，朱元璋时代腐败受到扼制固然无疑问，但朱元璋死后很多严刑酷法已废弃不用，“吏治澄清者百余年”即使为真，也未必就是朱元璋“严刑重典”的效果。另外，朱元璋自己都说：“我欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯！”这就说明，实际效果可能也有限。

再者，“严刑重典”的可行性是很成疑问的。

朱元璋去世后，孙子建文帝继位，曾谕刑官曰：“《大明律》，皇祖所亲定，命朕细阅，较前代往往加重。盖刑乱国之典非百世通行之道也。”朱元璋和建文帝的话，实际承认了“严刑重典”是不可持续的。即便是《大明律》，有些规定如贪腐被处死刑标准过低，实际上也是无法实施的。清承明制，《大清律例》继承了《大明律》的相关规定，对官吏“受财”即贪污80两银子就要判绞（监候）。

在乾隆四十六年（1781）案发的甘肃全省官员集体贪污案中，几乎全省官员都涉案，如果执行贪污80两就要判绞刑的标准，则可能全省官员要被杀光，乾隆无奈将判处死刑的标准提高到2万两，是80两的250倍，最后被处死的官员还有56人，包括总督、巡抚、布政使各1人，道员、知府5人，同知、知州8人，通判2人，知县35人，县丞3人，这些都是县级以上官员。

对于上述“高薪养廉”（厚禄）和“重典治贪”（严刑）反腐的实际效果，吴晗先生总结说：“宋代厚禄，明初严刑，暂时都有相当效果，却都不能维持久远。原因是这两个办法只能治标，对贪污的根本原因不能发生作用。”

监察、巡视制度效果有限

中国古代很早就有比较完善的监察制度。监察百官的机构，从秦汉到宋元叫御史台，官员称御史。隋唐时期，出现监察御史的职衔。

到明代，朱元璋将御史台改名为都察院。都察院设左、右都御史（正二品），左、右副都御史（正三品），左、右佥都御史（正四品），以上为坐院官，有时并不全设。另有总督军务、漕运、粮储、巡抚地方等项事务官员，因事添设，无定员。

为了监督地方官员，明代设十三道监察御史（清代为十五道），十三道是按省来划分的——明代政区有两京（南京、北京）十三省（浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、云南、贵州），每省7～11员，总共110员。十三道监察御史官秩不高（仅为正七品），但负有纠察之权，还被派遣分巡天下，即巡按御史。巡按御史是“代天子巡狩”，对巡按地方的官吏“大事奏裁，小事立断”，所以地方官员闻风丧胆。对御史也有监督，如果他们贪污受贿，比其他官吏罪加二等。

为了监督吏、户、礼、兵、刑、工六部等中央官员，朱元璋又设六科，官员叫给事中。刚开始时各科给事中2人，后来各科设都给事中1人、左右给事中2人、给事中4～10人。六科给事中后来事实上拥有了纠察百官之权。

这样，在理论上就形成了对中央、地方官员的严密的监察制度。各部和各省之内，上级官员对下级也负有监督之权。上下级监督，加科道官员的专门监察，理论上每个官员都处在监督之下，不留死角。应该说，这种官员监督制度的设计是相当完善的。

现代以来，人们对古代监察制度的评价不一。有些人（如孙中山、钱穆等）认为，御史制度是运作良好的监察机制；另一些人（如著名历史学者何炳棣）却认为，御史制度所起监察职能有限，更经常的是沦为官僚政争的工具。

在明代中后期，负责反腐的巡按御史，本身就贪赃腐败，已起不了反贪的作用。如御史陈志先按察江西，途中丢失4件行李，为地方官查获，发现“其中皆金宝”，还有受贿簿，记载受贿“不下数万”。殷正茂以右佥都御史巡抚广西，“岁受属吏金万计”。沈汝梁巡视下江，“赃贿数万”。祝大舟巡按江西，“临行票取多赃”。由此可见，御史的设想和设计虽不乏合理之处，然而实际运作的结果却不甚理想。

如同前文所述，明清时代各个时期都很腐败，表面完善的监察、巡视制度，实际效果有限，并没有扼制住贪腐。

中国古代起到预防腐败作用的制度设计还包括任期制和回避制。

中国古代在反腐实践中，除了反腐制度设计之外，也有对官员进行反腐倡廉教育以扼制腐败的经验。比如朱元璋的反腐策略中就包含这方面的内容。朱元璋曾颁布反腐倡廉材料，试图从正反两方面影响官员心理。

朱元璋在反腐倡廉上实行的正、反两方面的教育，应该说一时会有一定作用，但高压态势不可持续，官员也有另外不得不贪的理由，对官员廉洁的心理塑造恐怕也难有长效。

纵观中国古代反腐思想和制度设计，可谓穷尽古人的智慧，各项设计都很合理。现代西方经济学家认为，扼制贪腐，需从贪腐的动机、机会、收益及风险等方面综合设计。古代反贪设计，厚禄（高薪）意图减少腐败的动机，回避减少腐败的机会，监察、巡视及严刑都提高了腐败的风险，因此，它们都是合理的设计。按照这些设计，按理应该能够扼制腐败，但实际效果却不理想，历代王朝反贪最终都以失败告终，王朝也因官吏贪腐虐民而被更替，其中原因，恐怕是因厚禄、严刑、监察、回避等等设计，都是治标之术，并非治本之法。

（摘自《共识网》）