关于芜湖市城乡建设战略研究中心组织模式的若干思考

王万荣（中铁城市规划设计研究院有限公司，安徽　芜湖　241000）



关于芜湖市城乡建设战略研究中心组织模式的若干思考

王万荣（中铁城市规划设计研究院有限公司，安徽芜湖241000）

规划机构所产生的组织形式与其内部管理机制有着必然的联系，对于其在规划业务领域所扮演的角色具有重大影响，芜湖市城乡建设战略与规划研究中心的出现有其历史原因，其模式不同于一般地方性的编研中心，近两年运行来看，在解决当前面临的规划问题中确实发挥了其特有的职能，开创了被誉为“芜湖新模式”的探索。

编研中心；规划编制；机构改革

1　芜湖市规划管理中存在的问题

近年芜湖市的城市建设取得了巨大成就，城乡规划管理体系不断完善，无论是管理的内容还是深度都不断加强，规划管理的水平不断提高，规划管理工作取得了许多新的突破。随着行政区划的调整，芜湖的市域面积扩大了近一倍，当前的芜湖市正处于跨越式发展的重要阶段，我们对芜湖近年来规划管理工作进行了认真反思和梳理，也发现其中存在的一些问题，这些问题有的是历史原因造成的，有的还处于萌芽状态，但如果在今后不加以妥善合理的解决，必将影响到芜湖城市建设质量，甚至造成难以弥补的遗憾。

1.1规划体系不够健全，缺少管理信息平台

因缺乏各类规划编制之间的中间衔接层级，芜湖市编制的专项规划、控规之间相互难以衔接，很多专项规划确定的公共设施用地难以落实和控制。

与此同时，法定规划与非法定规划未能共同构成规划编制体系，非法定规划如雨后春笋般发展，城市群规划、都市圈规划、城市发展战略、城乡统筹规划，各类概念规划、城市设计、专项规划、专题规划、更新规划等等政府其他部门的规划也日渐增多。在方式上也从过去直接委托本地规划院转向招标、咨询竞赛及竞争性谈判，同时多头编制主体与多种委托形式导致最终造成规划区相互重叠，各自形成的成果很难衔接到一起，很多编制成果未能在法定意义的规划中得到体现。

综上所述，资料搜集、信息反馈、成果归档、信息更新较为无序，全市缺乏一个统一的规划信息平台。同时，也是缺少一个将各类非法定规划转换成管理文件的公共平台。

1.2城市道路体系建设落后，需全面优化升级

城市缺少真正意义上的骨架型快速干道，各大组团之间联系通行时间较长。城市局部地段交通拥堵现象开始显现。芜湖西濒长江，中跨青弋江，中心区即老城区居于城市中部，特殊的地理环境给城市交通架构带来了诸多前提性制约。芜湖市区各类机动车近年增长速度高达27%，随着老城区开发容量的日益增加，机动车数量快速增长，交通拥堵状况逐步加剧。城市快速路网体系尚未形成，部分城市主次干道仍承担着过境交通、组团联系交通等交通功能，功能的交叉重合降低了主次干道的通行能力。

区划调整后，随着主城区向江北的延伸，芜湖城市道路体系需将江北区域纳入统筹考虑，芜湖未来作为一个大城市，其城市骨架如何的构建，这也是城市建设面临的一个重大课题。

因此，针对芜湖市城市交通发展的总体目标、战略任务和重大政策，交通基础设施的总体布局、投资导向、交通体制改革、法制建设、综合管理、行动纲领等一系列指导方针和政策策略的研究，便显得迫在眉睫。

1.3规划预计不足，修改调整仍然有需求性

近几十年来芜湖取得了快速发展，小城市迅速成长为一个超百万人口的大城市，多轮城市规划目标都在短时间里被奇迹般的超越。除了主观上的预计不足因素，省域计划经济思维主导下的规划管理制度性的约束，对芜湖市城市规模的限制，也使得芜湖市城市总体规划很难满足城市较快的增长要求。在具体城市建设过程中，已编的部分规划与现状发展已不能适应，修改调整需求迫切，各专项规划和控规也不断需要做出频繁的适应性调整。

就上述问题而言，城市规划编制是一个“连续、动态的过程”，不可能完全通过阶段性的、分散的规划项目来实现。因此，需要有相对固定的技术队伍对城市规划、发展建设中的问题进行长期、持续、系统的研究，对规划实施进行跟踪、反馈和对绩效评价进行定期的动态反馈。建设发展的日新月异，也使得规划编制更需要准确、及时的基础信息。然而，目前规划行政部门的职责被日常大量的行政事务（如规划审批、管理与监督检查工作）所累，无力抽出更多的精力去完成以上工作，因此需要一个中间层级机构来协调编制与实施间的矛盾。

1.4小结

一段时间以来，芜湖的城市规划研究编制与设计是混在一起的。确切地说，研究编制与设计之间是有较明显区别的。城市规划研究编制是面向于政府的法制业务的技术行为，城市规划设计则是面向于社会服务业务的技术行为。但是，两者又有着内在的本质联系，城市规划研究编制与设计是城市规划工作中的不同环节，两者通过一条主线相互联系，前者是后者的制定基础与编制依据，后者是对前者的深化落实。伴随着芜湖城镇化高速发展，城市规划行政主管部门面临着越来越大的压力，随着原芜湖规划院的改企后，需要有一个专门的机构承担基础研究职能，以促成规划的编制与实施间的良性循环。

2　编研中心职能定位

城市规划关注的不应仅仅限于房子怎么布置及图纸上画什么色块，随着社会经济的发展，越来越多的人认为，城市规划应涉及政府对空间资源的分配与调控，属于公共政策范畴，更体现了一种抽象的行政权力，不可能完全通过市场来完成。因此，对城市规划的组织编制机构必须进行科学定位，编研中心不仅仅要组织规划编制，为规划局提供规划技术支撑和管理保障，服务于城市规划管理；还要积极开展规划课题研究，是政府实现公共管理及在城市建设领域落实施政纲领的重要部门。

2.1职能模式

根据对各地编研中心创建发展实践经验的总结，编研中心的职能模式主要有单一式和复合式两种：

2.1.1单一式

该职能模式主要负责规划编制组织及技术协调，可充分保证城市规划的连续性和综合性，实现城市规划的全过程管理。其前提是政府每年都要有稳定的、较高的规划经费投入。这种模式参照了香港规划署的设置经验，在此基础上又衍生为两类：①作为规划局机关职能的延伸，专业人员全部实行公务员管理，一般不具体承接规划编制工作，以编制组织及技术协调为主。此类型需要的专业人员相对较少，带有一定的行政职能，规划的技术管理相对集中和统一，有利于履行政府规划师的职责，使编研中心成为城市规划行政管理的直接助手和参谋，如广州的编研中心。②结合城市自身情况，承接一定的规划编制和研究工作，与政府主管部门之间是长期固定的合作关系，为政府提供垄断性规划服务，此类型专业化分工较细，带有一定的市场职能，机制较为灵活，能为技术人员提供具有市场竞争力的薪酬，可吸引到较有水平的研究和设计人才。

2.1.2复合式

部分编研中心采取复合模式，比较有代表性的是“规划编制（研究）十规划信息建设”的模式，如南京和苏州的编研中心，结合城市基础信息建设，促进城市规划编制、研究与管理的发展。这种模式一般是以规划局现有下辖的信息中心和规划设计院为基础，对它们进行优化和整合。这是种“1+1＞2”的“双赢”模式，有利于提高城市规划编制与管理的质量和城市信息化建设水平，应该说是一种较理想的做法。例如，在短时间里南京的编研中心城市规划信息系统建设方面取得了瞩目的成绩（如“数字城市”、“地理信息服务系统（GIS）”的开发与应用），在国内处于领先的地位。此类型模式的编研中心人员的构成较为多样化，包括计算机、GIS、测量等其他学科专业，有利于跨专业的交流和规划工作的融合。

2.2实践评价

从目前全国已有的编研中心的运行情况和规划技术服务方式的发展趋势来看。编研中心在通常政府需要的城市研究、信息化管理和实施跟踪评估的基础上，甚至还要拓展如国外常见的中小城市政府委托企业提供长期规划顾问服务并为企业做规划顾问，为银行做信贷评估等，此外还有社区规划师、乡村规划师等公益或准公益工作等等。因此，就芜湖目前快速发展的状况及已具备的未来大城市格局来看，编研中心的成立应高起点设置，除具有完成政府专项职能外，同时也应预留市场化、公益化走向的弹性，其职能应具备复合式模式。

3　芜湖市城乡战略规划研究中心模式选择

为增强城市规划建设管理的科学性、前瞻性和战略性，为政府城市规划建设宏观决策提供技术依据，关注城市建设中的难点、热点问题研究，全面提升芜湖城市规划建设管理水平。芜湖市有关部门在多次讨论后，决定成立芜湖市城乡建设战略与规划研究中心，运行近两年来取得了良好的效果。

3.1组建模式

芜湖市城乡建设战略与规划研究中心（下称“研究中心”）属芜湖市规划委员会下设机构，市规委会负责中心组织协调工作，中铁城市规划设计研究院设置常设机构，负责承担中心具体工作。承担芜湖市城乡建设发展政策研究，如承担全市城镇化和新农村建设方面的政策研究工作；为芜湖市政府有关城乡建设决策提供技术支持；承担相关职能部门交办的有关市重大规划项目的编制，论证和其他工作等，如有关建设项目的规划选址等；承担市规划局交办的其他工作。

不同于传统编研中心，“研究中心”将工作主体设置于设计院，同时政府以购买服务的方式委托各项事务，成功实现了政府与央企“联姻”，既整合了中铁城市规划院自身的资源与力量，又引入了一批国内规划领域具有一定影响力的专家和科研队伍服务芜湖，将超前研究目光聚焦地方发展实际，以独立服务芜湖的行动路径，为城市决策和规划建设管理提供了技术支持，开创了被誉为“芜湖新模式”的探索。

3.2运行评估

笔者对近两年以来的运行效果进行认真比较和调研后认为，“研究中心”的组织模式，以较少的投入获得较大的回报，是一种有益的尝试。

3.2.1创新了研究模式，为城市精明增长提供了技术支持

成立后，开展了一批地域性强的城市规划理论研究工作，超前的对城市建设发展加以理论研判，对认识城市发展规律，规避城市建设中可能出现的问题和矛盾，提供了很好的理论参考依据。如已开展的《基于“双核”城市职能定位框架下的功能布局研究》、《电动汽车使用空间需求及规划策略研究》等，都是战略具有一定理论高度的应用于本地的研究项目，为政府调控城市建设，提供了技术支撑。

3.2.2创新了引智模式，节约了研究费用

通过“研究中心”平台，为芜湖引入了一批在国内规划领域具有一定影响的专家和科研学术队伍，通过中铁规划院自身力量的整合，形成了专家领衔，中铁城市规划院团队具体承担工作的特色模式。专家具有专业的视野和理论研究能力，中铁团队则立足芜湖，了解地方实际，这种组合方式，充分的做到了理论与实际、研究与实施的有力结合。同时，引入的大多数是与专家个人直接合作，与传统的直接引入一个知名外地设计团队相比，大大节省了研究费用。

3.2.3创新了合作模式，稳定了地方高层次编制队伍

“研究中心”（编研中心）往往都是事业单位，在职工收入分配上受到限制，不利于高层次人才队伍的稳定与发展，这在全国的编研中心体系已成最大制约瓶颈。而芜湖的这种模式，恰恰是将编研中心的人员工资及运行费用直接纳入到具体规划编制费用当中，以中铁规划院作为平台，直接整合于地方企业的运营当中，实现了地方资源的优势组合。同时，中铁规划院作为实力央企，在吸纳人才、稳定高层次队伍上，更是具备得天独厚的优势，从而有条件为地方打造一支长期稳定的高层次规划编研团队。

3.2.4未来与展望

“研究中心”的发展还处于初期阶段，在创新的模式下，虽取得了一定的成绩，但还有很多不足，未来需迫切改进。在缩短编制周期、应继续扩大合作网络、提升本地专业力量、促进各类规划衔接、完善信息系统建设等方面还应努力改善，从而成为综合性，切实贴近政府智库的智能方向发展。

［1］施红平.从规划编制研究中心的设立谈城市规划编制工作改革的思考.规划＋实践，2005（1）.

［2］石 楠.关于城市规划编研中心的若干思考，城市规划，2006（10）.

王万荣（1971-），男，本科，主要从事城市规划设计工作。

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2095-2066（2016）13-0146-02

2016-4-10