新型城镇化与支持跨地域劳动力配置税收政策

陈隆近　张铭（西南财经大学，成都611130）



新型城镇化与支持跨地域劳动力配置税收政策

陈隆近张铭
（西南财经大学，成都611130）

内容提要：跨地域劳动力配置对于城镇化至关重要，而我国的户籍管理制度在限制外来务工者的同时也阻碍了城镇化进程。在户籍管理制度改革逐步深化之际，如何支持劳动力跨地域配置从而推进“以人为核心”的城镇化应当引起决策者的重视。结合美国给予工作搬迁的税收政策，本文说明了针对跨区域劳动力配置的税收激励在新型城镇化进程中的作用，并提出了一些原则性构想。

关键词：新型城镇化跨地域劳动力配置税收激励

我国的城镇化伴随着也得益于包括劳动力在内的各种要素资源在城乡间和城镇间的流动配置。以户籍身份限制人口流动不仅不利于优化要素配置、改善分配格局，更是对个人发展和社会融合的漠视。本文探讨了跨区域劳动力流动在我国新型城镇化进程中促进个人发展及实现城乡统一的重要作用，并进一步以美国给予工作搬迁的税收政策为例，展示税收激励的可为之处及其政策意涵，从而为我国推出和完善促进新型城镇化的财税政策提供镜鉴和参考。

一、我国城镇化与跨地域劳动力流动的现实背景

伴随着工业化进程的推进，工业和服务业部门广泛地向城镇聚集，而大量的农村人口也因为加入工业和服务业生产而向城镇集中。城镇化这一席卷全球的恢弘图景在改革开放之后的中国也徐徐展开。《国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年我国的常住人口城镇化率已高达约53%。与此相比，当年的户籍人口城镇化率仅有约35%。这两个城镇化率的数值差异对应着我国户籍管理制度下约1.63亿进城农民工和0.73亿城镇流动人口。作为跨地域配置的劳动力要素，他们在城镇化进程中促进了经济效率、创造了经济价值，但由于户籍身份上差异在城镇常住却不能落户，进而被排斥在本地城镇户籍居民专享的公共和社会服务之外。

1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》即提出了“建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合”的方略。而在随后的20年里，尽管逐渐松动，户籍管理制度始终限制着城乡之间、城镇之间的劳动力流动，极力维系一国以内分割而封闭的劳动力市场①王阳（2013）就我国若干城市中户籍管理制度改革的举措和历程进行了综述。。2012年底，中央经济工作会议提出了“新型城镇化”的表述。在2013年春的“两会”期间，国务院总理李克强明确指出，新型城镇化即是“以人为核心的城镇化”。城镇化要从原来圈地盖楼的简单模式转向不以出身而依据勤劳和专长来决定贡献大小和回报多少，从而提升包括外来务工者在内的所有社会成员的生活质量，就应当允许并且支持劳动力要素在城乡之间、城镇之间有序流动、合理配置。

贯穿“以人为核心”的新型城镇化思路，2014年春发布的《国家新型城镇化规划（2014年-2020年）》提出了在合法稳定就业和居住的前置条件下，按城镇规模放开或放宽落户限制，同时推进基本公共和社会服务的覆盖程度。2014年7月30日，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出将以城乡统一的户口登记制度取代以“农业”和“非农业”划分出身的二元户籍制度，从而为我国城镇化进程中的劳动力跨地域配置清除了制度障碍。

在取消户籍身份限制以允许跨地域劳动力流动已成为社会共识之际，我们也应该意识到，世界范围内约99%的国家都不曾有过或者早已废除了对于人口流动的制度障碍。与限制相反，在很多国家以及欧洲联盟等国际组织内部，还不乏鼓励跨地域劳动力流动，从而创造就业机会、增强城市竞争力的政策激励。

二、跨地域劳动力配置对于新型城镇化的意义

伴随着城镇化和人口流动，我国在经济增长上取得了举世瞩目的成就。World Bank（1997）的研究显示，1980年-1997年间，我国从农业转向工业和服务业的劳动力贡献了16%的经济增长。基于1982年-1997年间的样本，蔡昉和王德文（1999）则发现，劳动力转移对经济增长的贡献达到了20.23%。这些宏观数据都表明，跨地域劳动力配置对中国的经济增长贡献显著。国务院发展研究中心课题组（2010）和胡秋阳（2012）的模拟结果还显示，随着流动人口向城镇居民转变，新的经济增长点还会出现。

下一步的城镇化要“以人为核心”，便不能唯经济增长论，而忽视不同制度安排对于劳动供给者的效应差异。因此，下面将主要从微观机制上厘清为何允许和支持跨地域劳动力配置不仅是新型城镇化的要求，也是新型城镇化的内容。值得一提的是，这里所指的跨地域劳动力配置同时包括城乡之间和城镇之间。

首先，从要素配置上看，跨地域劳动力流动推动了城镇劳动力市场的结构完善、提升了城镇的生产效率和竞争力。钟笑寒（2006）指出，劳动力跨地域配置可以优化劳动分工，进而提高本地城镇居民的工资率。沈坤荣和余吉祥（2011）也认为，跨地域劳动力配置同时有利于本地和外来居民的收入增长。这种本地和外来居民互利双赢的局面也正是新型城镇化的目标追求。

然而，现行的户籍管理制度人为提高了外来务工者的工作搜寻和转换成本，这表现为过快地接受短期工作、不轻易更换长期工作、“蓝领”和“白领”工作在本地和外来居民间的比例失当等劳动力市场上的配置扭曲现象（Meng and Zhang，2001；Knight and Yueh，2004；Zhang，2010），从而无法享有聚集经济的全部收益（Au and Henderson，2006），最终影响了城镇化的进程和效率。

其次，从分配格局上看，跨地域劳动力流动有利于缓解收入不平等、缩小贫富差距。World Bank （2008）批评了就地扶贫的政策思路，而倡导通过跨地域劳动力流动来建立并强化发达城镇和落后乡村间的经济联系。与新型城镇化的思路一致，这样的结果不仅是城镇中经济活动的繁荣，也意味着乡村里生活标准的提高。无论其技能高低，WorldBank（2008）都建议对劳动力取消行政性的流动限制。对于低技能劳动力，应鼓励其以寻求工作机会而非直接享有福利为目的的地域间流动。

作为一个反例，我国现行的户籍管理制度恶化城乡之间的收入分配格局。Cai et al（2002）指出，户籍限制与地方保护主义伴生导致外来务工者无法在本地劳动力市场上获取同等的收入。王美艳（2005）发现，本地城镇居民的工资率比外来务工者高出40.74%，而在控制了教育程度、工作年限之后，仍有43%的工资差异要归因于户籍歧视等隐性因素。谢桂华（2007）则强调，户籍歧视更多地体现在工资之外的医疗保险、养老保险、失业保险等福利待遇上。Liu（2005）则从教育和就业机会两方面提供了户籍限制扩大贫富差距的证据。

最后，从个人发展上看，跨地域劳动力流动为实现自我价值和社会流动创造了开放的机会。新型城镇化要“以人为核心”，自然应当让城镇化进程中的主力军——也就是大量的外来务工者——充分享受经济发展的成果。这样的成果不应限于平等的劳动报酬率、同等的教育和医疗服务等物质层面，还应包括诸如追求事业发展的自主权、参与公共事务的归属感，以及基于社会认同的成就感等。正如Schroeder（1976）发现的，跨地域劳动力流动对于职业选择的机会和事业发展的程度有着显著的正相关关系。

令人遗憾的是，我国的户籍管理制度对于劳动力跨地域配置的种种限制同时制造了经济歧视和社会排斥，而后者才是城镇化深化发展中的持久隐患。正如姚洋（2001）的观察，进城农民工往往简陋聚居、生活闭塞，没有参与本地事务的权利，又往往因为“乡下人”或“外地人”身份而无法与本地居民平等交流。Jiang et al（2012）则发现，与户籍身份相关的收入不平等对幸福感具有显著的负面影响。不难想见，安居不能、乐业有限的后果便可能是心理疾困、犯罪动机的滋生。对于由此而生的社会治安事件，应诉诸更严或稍宽的人口管制值得反思。更值得忧虑的是，农民工的后代即使生长于城镇也仍然缺乏实现自我价值和社会流动的途径，从而难于摆脱束缚于户籍身份的经济地位、社会权利和心理状态（王春光，2001；Wu and Treiman，2007）。

总之，允许跨地域劳动力配置的城镇化才是“以人为核心”的理念体现。现行户籍管理制度对于跨地域劳动力流动的身份限制扭曲了要素配置、加剧了收入差距，也阻碍了个人发展，从而背离于城镇化的本质和趋势。因此，取消无谓的身份限制并支持劳动力跨地域配置既是新型城镇化的要求，也是新型城镇化的内容。

三、美国对于搬迁费用的税收扣除政策

在允许跨地域劳动力流动成为世界共识的今天，许多国家不仅将其作为公民权利加以保障，而且还通过诸如税收政策给予激励。在美国，作为一项支持劳动力跨地域配置的税收政策，前往异地就业时的搬迁费用可以进行所得税扣除。在联邦层面，隶属于美国财政部的国家税务局（Internal Revenue Service）规定，对于满足条件的搬迁费用可以在个人进行年度收入和纳税申报时通过额外填写编号为3903的统一表格（Form 3903）提出税收扣除（Tax Deduction）申请①搬迁费用若由雇主承担，则雇主有资格提出税收扣除申请。。适用于税收扣除的搬迁费用必须是因前往异地就业而发生的。即使是初次就业，也不受限制。除此以外，还必须满足距离要求（Distance Test）和时间要求（Time Test）。

按照美国国税局的规定，前往的工作地点与搬迁前的居住地点之间的距离至少应比搬迁前的上班路程至少多出50英里。计算距离时，还必须采用两个地点之间最常用的最短路线。举例而言，如果搬迁前的上班路程为10英里，那么搬迁后的工作地点至少要与搬迁前的居住地点相距60英里，所得税纳税人才有资格申请税收扣除。对于诸如初次就业的情形，则要求前往的工作地点与搬家前的居住地点有至少50英里的距离。这一规定的目的是防止通过在本地（频繁）变换工作或住址来套取税收优惠。

美国国税局还规定，在搬迁后的12个月内，所得税纳税人一般必须在新工作地点所在区域内从事全职工作的累积时间至少达到39周。对于自己是雇主的纳税人，一般必须在搬迁后的24个月内累积工作至少78周。这些规定的目的在于避免纳税人频繁搬迁而滥用这一税收政策。在实际操作中，只要所得税纳税人预期能够满足时间要求即可在搬迁当年申请税收扣除。如果事后未能满足的，则需要来年进行收入和纳税申报时加以调整。

在距离要求和时间要求之外，美国国税局对搬迁费用中哪些款项可予税收扣除也有详细的规定。编号为3903的搬迁费用表上明确写有，可予税收扣除的包括运输和存放家居用品及个人财物的花费（含转运车辆或宠物的费用及运输保险），以及从旧居搬迁到新居的旅途花费（含住宿费、停车费、路桥费，但不含餐饮费及顺道参观游览的开支）。对于自驾搬迁的，既可以据实申请燃油费扣除，也可以按2013年的最新标准以每英里24美分的费率进行估算。最终填表时，还需要将雇主承担的部分搬迁费从申请税收扣除的费用总额中剔除出来。

对于搬迁费用进行所得税扣除的要点和更多细节在美国国税局编号为521的出版物（Publication 521）上有详细的介绍。正是得益于此，即使是缺乏税务知识的普通大众也可以通过其中平实的讲解和简明的案例获得必要的帮助。此外，国税局还提供了互联网址、电话号码、办公地点等信息以便公众咨询，同时也推荐了可能给予免费帮助的志愿组织。

四、对我国新型城镇化进程中跨地域劳动力配置的启示借鉴

美国对于搬迁费用的所得税扣除政策为我国的新型城镇化提供了如下的启示和借鉴。

第一，这一税收政策的规定和执行都体现了“以人为核心”，与我国的新型城镇化思路并无差异。通过税收扣除，是将基于异地就业的搬迁开支计为投资成本而不是即期消费，从而为个人的职业发展创造“中性”的选择环境，以避免税收扭曲。该政策有利于个人更大范围地寻找发展机会、更好地实现专长和岗位的匹配，从而在地域流动之上为个人的社会流动创造条件。对于失业或贫困者，这样的税收政策将鼓励他们自主就业和脱贫，而不是坐等政府的救济。这一基于个人发展的税收激励，也终将有助于提升城镇化质量和缩小城乡间差距。

第二，在清除户籍上的制度障碍之后，支持跨地域劳动力配置的税收政策在我国已成为可能。“建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合”是1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的愿景，而基于出身的户籍限制与之背道而驰。Cai et al（2002）的研究发现，我国无论城乡间还是城镇间的人口流动都以省（自治区、直辖市）内为主，而跨省（自治区、直辖市）流动也多限于本省（自治区、直辖市）所在的地理区域。有鉴于此，支持跨地域劳动力配置的税收政策将有助于促成适应于成熟市场经济的、全国统一开放的劳动力市场。

第三，劳动力跨地域配置是“有序”流动的体现，其税收激励也非助长“盲流”。美国对于搬迁费用的税收扣除以就业及其规定时长为明确前提。事后未满足前提的，应补纳税款，否则视为违法。我国的《国家新型城镇化规划（2014年-2020年）》提出，城镇落户应“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件”，而这也正与美国对搬迁费用实行税收扣除的前提条件不谋而合。另外，研究表明，乡村向城镇的人口流动可能是为获取更高的工资收入（Todaro，1969），也可能是为享有更好的公共服务（Lall et al，2009）。因此，防止城镇过度拥挤的办法不是制造城乡壁垒，而是改善乡村的公共服务。

第四，对于跨地域劳动力配置的税收激励可以基于城镇规模分级制定标准。《国家新型城镇化规划（2014年-2020年）》提出了“差别化落户”的政策思路：对于特大城市，严格控制。根据城镇规模，逐级放松落户限制。对于建制镇和小城市，予以全面放开。以此为背景，对于规模较小、城镇化程度不足的落户目的地，可以基于就业机会给予较大的税收激励。而对于规模过大、交通拥堵、环境恶化的落户目的地，则不享有对于搬迁的税收扣除。总之，城镇化进程中的税收政策可以引导劳动力的流动去向，实现合理的跨地域配置。

最后，毋庸置疑，我国的税制仍以间接税为主，且没有基于全民的所得税申报制度，因此决定了照搬别国的所得税扣除政策并不能达到服务于我国现实的最佳效果。对此，我们应该一方面完善我国的税制，另一方面合理吸收和利用别国实践中的可行之处。对于搬迁费用的税收扣除在本质上是一项“基于流动的政策（Mobility-Based Policy）”，其思路不仅可以尝试于解决城镇化中常见的“城中村”和“棚户区”问题，也可以更广泛地应用于其他鼓励人口流动的财税政策当中。

参考文献：

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【责任编辑孟宪民】

中图分类号：F812.42

文献标识码：A

文章编号：1672- 9544（2016）03- 0085- 05

〔收稿日期〕2015-08-18

〔作者简介〕陈隆近，财政税务学院副教授，博士，研究方向为公共经济学与财税政策；张铭，财政税务学院本科生，研究方向为税收学。