打赢“98+”式抗洪攻坚战

打赢“98+”式抗洪攻坚战

■ 今年我国入汛提前较多、降雨强度大，雨情汛情超常，安徽、湖北、湖南、江西、江苏等多省份局部地区出现历史罕见的极端汛情，因此被称为“98+”式抗洪。但相比1998年抗洪救灾，长江防洪体系已今非昔比，不仅防洪骨干工程拦洪削峰作用明显，而且现代化信息系统让防汛决策越来越“智慧”，更重要的是理念在变，更加注重人水和谐、科学防控，防汛决策更加理性科学。

★近日，安徽、湖北、江西、云南等多地下发通知或部署防汛抗洪救灾工作要求，对玩忽职守、推诿扯皮、截留挪用救灾资金将从严从重处理。

★为保障居民出行，近日武汉开始在地势较低的城市小区搭建栈桥，做好迎战新一轮大洪水的充分准备。

■本刊首席时政观察员

【本文重要信源】

1.王家卓：从武汉看城市内涝如何解；2.戴慎志：武汉水灾需要反思什么；3.黄志龙：城市内涝频发弊病如何解

洪水是一场灾难,也是一场考验。安澜无虞，不仅要立足当下，把抗击“98+”大洪水作为当前头等大事来抓，打好防汛救灾攻坚战，而且要着眼长远，进行深刻的灾害反思，着力补齐防汛抗洪基础设施建设短板，全方位解决城乡水系统的开发利用、安全保护和长效管理等问题，大力提升防灾减灾能力。

1 城市内涝凸显防洪体系历史欠账较多

昔日的大汛重在江防，而今天，随着三峡大坝的建成和长江大堤的强力加固，灾害更多来自堤内，受灾地区受的是“内伤”。武汉、广州、杭州、北京等城市频繁遭遇强暴雨袭击，引发严重内涝，可以说是“逢雨必涝，遇涝则瘫”。年年治涝年年涝，暴露了城市防洪体系建设存在的弊端，普遍存在“重开发、轻安全，重地上、轻低下”现象。正如李克强总理在最近视察抗洪救灾工作时所说，“当前不少城市出现内涝，这既有降雨集中的因素，也反映出城市建设历史欠账较多。”

填湖造地蔓延，城市“肾脏萎缩”。“98+”洪灾是湖北省委书记李鸿忠对今年武汉遭遇的大洪水的一个比喻。武汉除降雨量达到历史极值的“天灾”因素外，城镇化快速发展过程中“城进湖退”也成为重要因素。湖泊是“城市之肾”，它的萎缩被公认是导致城市内涝的重要原因之一。上世纪50年代初，武汉市主要城区内，共有大小湖泊127个。现在，中心城区仅剩下40个湖泊。湖泊变少，主要集中在上世纪六七十年代和90年代两个时期。特别是上世纪90年代，城市化进程加快，城建迅猛扩张，填湖造地增多，城内湖区填上后，大批商品房在其上拔地而起，河湖、坑塘、湿地、沟渠、低洼地已经变成了城市建设用地，对雨水径流的调节、蓄滞作用丧失。汲取武汉的教训，城市发展不能一味强调经济建设而随意改变城市原有生态环境，要在护湖与经济发展之间找到平衡点，城市防洪排涝规划和建设要做全面、做到位、做实在、做精确，避免水和土分离、水和城市分离、排水和给水分离、防洪和抗旱分离，从流域、城市、社区不同层次进行规划，构建完整的城市内涝防治体系。

管廊建设欠账，导致城市“静脉曲张”。城市排水系统的短板是老问题，李克强总理在近日召开的部分省份防汛工作会议提出的“两大短板”，其中之一就是城市地下综合管廊工程。但“先地上，后地下”的发展模式，造成许多城市排水系统不达标，再加上管理不善、老化失修等问题，从而造成雨水排除不畅，形成严重的“肠梗阻”。今年武汉最受瞩目，是因为武汉先是启动“排水设施建设攻坚行动计划”，计划用3年时间，总投资超过130亿元；接着又出台“排涝、治污、供水两年决战行动计划”，要求全面提高全市排水防涝能力。2015年，武汉入选首批“海绵城市”试点，中央直接投资15亿元，武汉市配套投入102亿元，雄心勃勃地要探索治理渍水新模式。但3年已过，新系统运行第一年，在暴雨中转眼武汉又成汪洋。针对这样的问题，构建完善的城市内涝防治体系要从多层次进行规划，包括流域规划、城市规划、社区规划等，要以立法的形式推进“先地下，后地上”的开发模式，加快海绵城市建设步伐，大力提升城市防涝排涝能力，突出抓好城市地下综合管廊规划建设，提升城市防洪管网设计标准，加快城市雨污分流管网改造。

【决策看点】

●日前，合肥市纪委专门印发了《关于严明纪律加强防汛抗洪抢险救灾督查的实施方案》，并将派出8个督察组，开展防汛抗洪抢险救灾工作督查。对在防汛抗洪抢险救灾中违反各项纪律规定，尤其是拒不执行上级命令，擅离岗位、玩忽职守、失职渎职等行为的，一律先停职后处理；对挤占挪用、截留私分防汛抗洪抢险救灾物资，以及虚报冒领、优亲厚友、挥霍浪费救灾款物的，一律快查快办、从严惩处，对典型案例一律通报曝光。

11省市（局部地区）洪涝灾害情况

2 水利设施投入短板暴露安全隐患

防大汛、抢大险、救大灾，是对防汛水利设施的考验。今年溃坝主要发生在中小河流和小型水库，这也是防洪能力较为薄弱的地方。这提示我们要反思长期以来注重城市建设投资，忽略水利建设投入，建设资金重点用于建筑、广场、道路等建设，水利建设资金不足，实施措施不力，形成水安全隐患等问题。

我国大江大河的整治，历来以中央财政为投入主体，近年来下了很大力气，问题已不大。而中小河流是以地方财政为投资主体的，投入情况则千差万别。在一些经济欠发达地区，大多数中小河流，近年基本没有投入，还是在吃上世纪50—80年代的老本。实际上，中小河流防洪能力的削弱，与经济社会的变化有关。因为国家是分级来管理水利工程的，中小河流一般都归市县镇村管，越是局部的支流，涉及范围越小，守护任务也更多地落到了涉及的镇村身上。按照历史传统，农村中小河流都由农民义务投工投劳，冬修春修来维护的。以前农村出多少工、多少力，都有自治制度，但随着城镇化进程加快，大量的农村劳动力进城务工了，以前的制度就很难执行了。为此，要超前谋划水利项目，进一步提升农村小型水利工程保障能力，推进小水库、小泵站、小水闸等工程建设，切实解决农村水利“最后一公里”问题。同时，大力提升中小河流防洪能力，提高重点流域支流防控标准，形成干支流整体防洪减灾能力。尤其是对于中小河流整治，政府要把职责分解明确，谁的孩子谁抱走，明确自己的家园自己保，有钱出钱，无钱出力。

3 长江经济带生态保护修复缺乏约束机制

长江流域洪灾历来是中华民族的心腹之患。气候异常、雨水过多，这是导致洪灾的客观原因，带有一定的不可抗拒性和偶然性，但长江流域生态环境遭到破坏也是重要推手。上游森林的过度开发、毁林开荒、陡坡开荒造成水土流失，增加了中下游河湖的泥沙淤积，中下游地区盲目围湖造田，占用行洪洲滩，湿地生态环境遭到破坏，造成水域调蓄面积减少，这些都使得长江流域的生态环境危机四伏。正因如此，习近平总书记在今年年初中央财经领导小组会议上研究长江经济带发展规划时强调，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发，给各地正跃跃欲试、摩拳擦掌的经济大开发泼了一盆冷水。

推动长江经济带发展，必须把修复长江生态环境摆在压倒性位置。长江流域的水土流失面积，上世纪50年代为36万平方公里，现在已增加到56万平方公里，占全国水土流失面积的36%，年土壤侵蚀量达2.24万亿千克，使长江干流泥沙剧增。因此，今后凡是有利于保护、修复生态环境的事要多做、快做，比如长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复工程等；凡是以牺牲生态环境为代价、换取一时经济增长的事要少做甚至不做，比如修建小水电、毁林开垦、过度放牧、围湖造田等。要按照全国主体功能区规划要求，建立生态环境硬约束机制，列出负面清单，设定禁止开发的岸线、河段、区域、产业，强化日常监测和问责。

【决策看点】

●近日，保险公司向武汉市武昌区交付首笔100万元的涉水受灾赔付金。据介绍，凡在本次强降雨中受灾的武昌区居民，均可向社区申报，经核实即可得到赔付。去年，武昌区投入243万元，按照1元/人年、4元/户年保费标准，为全区家庭与户籍居民购买因自然灾害、火灾爆炸事故和见义勇为行为造成的人身意外伤害和财产损失保险。据悉，该保险不负责赔偿居民财产损失，只对受灾居民转移安置期间的住宿和生活予以补贴。

【链 接】

香港预防洪水灾害，排水标准能防200年一遇洪水

香港城市发展迅速，高楼大厦密集、街道狭窄，大量土地被水泥覆盖，地势复杂加上临海，是一个极易发生水浸的城市。为全面解决雨水排放问题，特区政府在1996年展开了“雨水排放系统整体计划”，市区干渠系统排水标准为防200年一遇洪水。在整体布局上，采取了三种方式缓解水浸问题：第一，通过更换、扩充地上和地下排水管道，提升抗洪能力；第二，建设雨水隧道，将高地集水区的雨水直接引流入大海，减轻下游市区排水系统负荷；第三，设立蓄水及水泵系统。在水浸严重的“黑点”地区设立蓄水池，暂存部分雨水，待高峰期过后，利用水泵排出储存雨水。

资料来源：新华网2016年7月8日

4 洪水巨灾保险制度长期缺失

目前，对于洪水所造成的财产损失，我国靠居民自救，国家救灾及社会捐助解决。而国际上的方法是利用保险机制转移灾害风险。如美国在上世纪六七十年代通过《全国洪水保险法》《洪水灾害防御法》两部涉及洪水保险的立法。另外，英国、澳大利亚、新西兰、印度等国也已开始普及洪水保险。在英国，90%的家庭有包含洪水风险在内的住宅保险，75%的家庭有室内财产保险，洪水保险份额约占财产保险的10%。近日，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品正式全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地。

与地震保险相比较，目前我国还没有专门针对洪水灾害的保险。洪水保险之所以陷入尴尬，是因为洪水风险较集中，损失巨大，保险公司面临着巨大的赔付金额。同时，与该制度本身的缺陷有很大关系，法律缺乏对洪水保险制度设计的详细规定，政府缺乏对洪水保险从政策到资金的有力支持，洪水保险产品创新也严重滞后。

积极推进巨灾保险，既为受灾群众挽回更多经济损失，也可利用这一经济杠杆，实行差异化的保费标准，遏制洪泛区大量无序开发、与水争地的乱象。要借鉴国际先进经验，扩大包括洪水保险在内的巨灾保险范围，同时政府也应不断加大在保险责任分担中的比重，更好地履行第一责任人的义务。

★7月11日，长江防总新闻发布会披露，入汛以来，长江流域多地发生严重洪涝灾害，截至目前已造成4900多万人受灾，222人因灾死亡失踪。