社区再造：“铜陵模式”的创新与反思

朱菲菲，包先康

社区再造：“铜陵模式”的创新与反思

朱菲菲，包先康∗

（安徽工程大学人文学院，安徽芜湖241000）

社区再造是再造理论在社区治理中的有益借鉴，为社区再造提供理论支持和实践支撑．铜陵在社区再造的过程中探索创新，形成了具有一定示范意义的“铜陵模式”，但是“铜陵模式”的复制也因其自身的局限性而受到制约．社区再造既要处理好政府与社区的职能界定，对社区结构与职能再造，又要对社区内部流程、居民、文化和制度进行再造．

社区再造；铜陵模式；再造的再造

再造理论又称流程再造理论，是在20世纪80、90年代公司革新浪潮中兴起的公共管理理论．1993年，迈克尔·哈顿与詹斯·钱皮在《改革公司》一书中首次提出再造理论，目的是彻底改变组织业务流程来获得绩效上的最大改善．再造理论的3项基本原则是：以组织流程为中心、坚持以人为本的团队式管理和以顾客需求为中心．戴维·奥斯本［1］认为，再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程．依据再造理论，他和特德·盖布勒在《重塑政府》中提出政府需要重塑，通过对政府进行大规模的再造来提高行政效率．之后，再造理论便迅速被政府借鉴并运用到政府改革当中．政府再造促进了公共管理革命的到来．再造理论运用于政府改革并获得一定成效之后，为城市建设改革提供了有益的经验，对社区治理也具有一定的参考和借鉴价值．

目前，我国社区管理作为基层公共管理，仍然存在着严重的失灵，如行政权力下沉到社区、社区服务流程不科学、公民参与民主管理程度低等问题依然突出．伴随着政府对城市管理的改革，我国社区治理的实践也发生了较大的变革，各地在社区再造的实践中不断探索，形成了各具特色的地方模式，如安徽“铜陵模式”、北京“鲁谷模式”、深圳“盐田模式”等．在对“铜陵模式”分析的基础上得出社区再造需要处理好两个方面的关系，一是政府与社区的关系，科学界定政府与社区的职能，对社区结构和职能进行再造；二是处理好社区内部治理的关系，对社区服务流程、社区居民、社区文化和社区制度进行再造．

1　铜陵社区再造模式的创新与局限

“铜陵模式”作为社区再造的一种范式，对传统的社区实践提出了一定的挑战，不乏创新之处，但社区自身发展过程中的“路径依赖”决定了其创新的有限性，在社区实践中其局限性也将渐渐显露出来．

1．1铜陵社区再造模式的创新

2010～2011年期间，安徽省铜陵市从社区管理层级、管理流程等方面着手进行大规模的城市社区再造，取得了明显成效，被称为城市社区管理的“铜陵模式”，其许多做法都值得借鉴．如撤销街道办事处，成立大社区；创新社区管理方式，实行扁平化管理和网格化管理；引入市场化服务机制，完善社区公共服务体系；强化党的核心功能和居民自治功能，发挥居委会监督功能等．“铜陵模式”是地方政府主导的对社区管理的一次重大改革创新，其实质是对社区的一次再造．铜陵社区再造的创新突出地体现在两个方面，这也是“铜陵模式”的特色和亮点，具有一定的示范意义．

第一，社区管理结构和职能再造．铜陵市社区改革的重点是从简化社区管理结构开始，将全市10个街道办事处撤销，把61个小社区整合成结构更加合理的新社区，实现管理层级由原有市、区、街道办、社区四级改变为市、区、社区三级．社区再造的重点是新社区的结构与职能的再造，铜陵市重构了新社区内部的结构，组建起社区党工委、社区公共服务中心、社区居委会职能机构，并通过采取下放一批权利和收回一批权力，调整优化了新社区职能，实现职能归位．如把原街道办事处部分审核审批职能、相关公共管理服务职能下放到社区，把原街道办事处的经济发展、司法行政、城管执法等职能收归到区直相关部门，将民政、社保、计生等服务职能全部收回社会归口管理，社区的主要职能就是做好协调社区服务工作．

社区管理结构和管理职能的再造，是调整政府与社区关系，实现社区从政府管理向社区治理的关键环节．原街道办属区政府的派出机构，经常充当“二传手”的角色，其行政色彩浓厚，公共服务职能不足．撤销街道办，通过权力下放一批和回收一批，由社区自身进行自治，减少了一级渠道，方便民众与政府的沟通，大大地提高了公共服务的效率，政府也能更好地完善社区自治功能．职能的下放和回收，实现职能归位，使职责更加明晰，效率更高．如社区党工委是社区的领导和管理核心，对社区内负有全面领导职责，对社区外负有协调各方职责．社区居委会对各种事项进行自我管理、自我服务和自我教育，并承担监督功能．社区服务中心对社区居民事项实行“一站式”集中办理及“一厅式”审批模式管理，从而大大方便居民办事，提高办事效率．如改革前社区不能替居民办理一些证件，而只能代收材料，累积到一定数量后再到街道统一办理，至少需要5天时间；改革后，办理此类证件只需15分钟．

第二，社区流程再造．社区流程是指社区工作的基本程序，也即社区以顾客（居民）需求为起点，整合人力与物资资本而供给各类社区公共产品的系统性过程［2］．社区结构和功能的整合，是以社区流程再造作为基础来实现的，如果不对社区流程进行有效再造，社区结构和功能就发挥不了应有的作用．铜陵社区流程再造是对人、财、物的再造和服务创新来实现的．一是以合理分流、人事相宜为原则，确保人员平稳过渡．配置新社区相关职能部门人员力量，配齐配强社区工作队伍，进一步充实基层力量．二是采取“统一核算，集中管理”“财随事走，费随事转”原则，建立健全社区财务、资产管理新机制，设立社区独立账户，经费由区财政直接核拨［3］．三是整合社区公共财产，扩大居民公共活动空间，将原街道、社区办公用房改为社区居民活动用房．四是创新服务管理，社区公共服务中心实行一站式的社区公共事务受理和审批；创建协作式的工作团队，采取网格化管理方式，实行一岗多责和AB岗制，A岗人员负责专门事务，B岗人员专门负责网格内各项事务［4］；实行社区居委会直选，成立社区居民代表大会和议事委员会，依托居民小组、楼栋等载体健全各类群众性组织，实行公共事务由居民民主协商讨论［5］．

社区流程再造，将人、财、物有效整合，有利于提高资源的利用率．例如，改革前的街道办实际是一个政府派出机构，占用了大量的人财物资源．政府用于社区管理的财政经费大多被街道办占用，导致社区工作缺少经费支持．改革后的社区工作经费由区级财政直接下拨，减少了中间环节，直接用于社区管理，社区经费得到了有力保障，并且经费支持的力度也逐渐增大．改革前的社区工作、服务用房占地面积小，改革后社区居民活动用房总面积翻了一番，居民公共娱乐活动场所有了保障［4］．对服务流程的再造，提高了服务水平，促进了民主管理，增强了社区凝聚力．整体来看，再造后的铜陵社区由原来小社区、弱社区，向职能完整、人财物保障到位、行动能力强的大社区、强社区转变．

1．2铜陵社区再造模式的局限

第一，社区仍然带有较强的行政化倾向．首先，铜陵在撤销街道办再造新社区时，虽从形式上减少了管理的层级，但依据“身份不变、职级不变、待遇不变”原则，将原来的公务员、事业编制人员，全部下沉到社区，其角色和权限带有明显的行政化倾向．新社区的党工委书记、居委会主任、公共服务中心主任的任职高度重合，绝大数社区仍然采取一肩挑方式来进行任职，很容易形成越位、错位和缺位的现象．职位高度重合将会带来权力的高度集中，甚至导致把权不放，影响到社区自治进程；其次，服务方式准行政化、机关化．由于没有解决好原有公务人员身份转变问题，致使下沉到社区服务中心的工作人员对外服务作息时间与国家机关的作息时间相同，居民上班服务人员也上班，居民下班服务人员也下班，缺少及时、个性化的服务；最后，社区财政缺乏独立性，容易导致行政化行为．社区财政收入比以前虽有较大的改善，但主要靠政府拨款，而其他收入，如社区自治和居民筹款以及公益组织的自发筹款比例偏少．社区经济不能独立，在一定程度上只能依靠政府，经济依赖容易造成权力的依赖，处理事务容易只按政府意图来办．

第二，社区居民主体作用不突出．再造社区就是要鼓励和引导社区居民做现代公民，提高民主意识与参与意识，发挥社区居民在社区治理中的主体作用，实现社区治理由政府主导向社区居民主导转变．居民主体作用的体现是通过居民参与实现的，而且参与必须是自发、自觉、自愿形成的，参与才能具有真实的行动意义．而铜陵社区再造过程中，虽然在各社区建立了协商议事的听证会制度，社区换届实行居委会直选选举产生，社区居民一定程度地参与了社区治理，但总体来看，居民参与的程度不高，主体作用发挥不明显．这主要表现在3个方面，一是居民自身参与的热情不高、动力不足．一些居民对涉及社区的一些重大决策、重要事项关心不够，对民主权利的行使持消极态度．二是参与群体的广泛性不够．社区群体参与比较高的人群是老年群体和家庭妇女，而对社区治理能够提供社会资源和智力支持的一些社区精英很少参与其中．三是参与的深度不够．从铜陵社区居民参与的实践来看，居民参与大多是行使选举权利和一些公益的社区服务，如整理社区环境卫生、治安联防等，而对社区的规划发展、社区居民的自我教育、社区文化的建设、社区民主管理和监督等一些关系到社区可持续发展、需要更多居民参与的深层次问题，没有受到足够的重视．居民参与不够的原因，一是城市的快速发展，大规模的人口流动到城市社区，带来了城市社区居民彼此的陌生感，对社区的一些事务漠然对待，没有归属感，导致居民参与社区治理的积极性不高．二是人们习惯于单位人的管理，对城市基层社会管理体制从政府管理转向社区自治还一时难以适应，社区现代居民的自觉意识、民主参与的权利还需要一定的学习和适应过程．

第三，保障居民的民主权利机制不完善．目前居民权利可以参照的是《中华人民共和国城市公民委员会组织法》，该法规定的居民参与权利主要是选举权，而其他权利如社区居民参与权利的范围、大小、是否应承担一定责任等却很少涉及．铜陵在社区再造过程中，对有关社区治理的规章制度没能与社区再造同步建设，以至于社区居民权利范围界定不清，无权无责、有权无责等现象比较多，居民民主权利行使得不到保证．如社区事务听证会，是居民行使社区治理的一个重要民主权利，但是，社区居民行使听证会权利由于缺少具有可操作性的规约保障机制，不仅举办的次数较少，居民参与率不高，而且出现被动性、动员性参与，甚至出现操纵性参与，难免有假性参与情形的出现，流于形式［6］．

2　铜陵社区再造的反思

铜陵社区再造虽然取得了一定的成功，但其本身的局限性也制约着“铜陵模式”的复制．从“铜陵模式”中可以看到，社区再造要解决好两个方面的关系，一是科学界定政府与社区的职能，对社区的结构和职能再造．二是解决好社区内部治理的关系，对社区的流程、居民、文化和制度再造．而这两个关系恰恰是目前社区再造过程中不易处理好的问题，要么政府主导的社区再造，把着重点放在理顺政府与社区的关系上，而忽视了社区内部的再造；要么社区在没有理顺政府与社区关系的基础上实施再造，社区自治效果不明显，社区再造也无法成功．铜陵社区必须在原有的再造基础上，在以下几个方面进行深度再造．

2．1社区结构与职能的深度再造

首先，要理清政府自身与社区权力的界限，实现社区职能的本质回归．社区职能的本质是自治．社区再造应着重提高社区自治能力，这不仅要从形式上减少管理层级，而且更应从实质上弱化管理的行政功能．社区结构与职能的深度再造，其实质是从集权走向分权，从行政管理走向为社区服务，由外源性再造向内源性再造转变．目前，我国城市社区的再造主要是在政府主导下的外生型再造，政府在社区再造当中承担着大社区建设的推进者、社区组织建设的指导者、社区管理职能的协调者、社区基础设施的供给者和社区资源的重要支持者的角色［7］．这种“自上而下”的政府主导的外源性社区再造，在政府传统的管理理念和习惯没有发生根本转变的情况下，不可避免地会打上行政化的烙印．当前，社区依法自治难以实现，与政府在社区再造过程中承担的角色有关，其根源还在于政府职能转变不到位；当然，也与社区自治理念和能力不强密切相关．因此，政府还权社会，弱化社区行政功能，一方面要加快政府职能转变；另一方面需要强化社区自治理念，提高社区治理能力；其次，要科学合理界定社区内部结构和职能．社区结构和职能要按照社区的自治要求组建决策部、执行部和评估监督部等职能部门，形成内在的组织制衡与改进机制．目前，各地形成的社区内部结构虽然不完全一样，但内部职能必须要求明晰．如“掌舵而非划桨”的组织有的是社区党委，有的是社区居委会，但不管是哪种形式，其主要职能是决策与管理，而社区服务产品的生产与供给只能通过执行部门如社区服务中心来完成．社区内部职能的再造实现了机构之间的工作条块关系更加明晰、顺畅，避免了推诿扯皮，从而提高了工作效能．

2．2社区居民再造

社区居民是社区的主体，作为现代公民的社区居民，是以关心和参与公共事务、承担公共责任为基本表征的［8］．社区居民再造重点在于培养公民重视个人权利、民主意识以及承担意识等，以激发他们积极参与社区建设的意识和行动．社区居民参与是居民对社区管理拥有参与权、知情权、表达权和监督权等民主权利的实现形式，它不仅仅要求居民有投票选举权，更要求社区居民参与社区重大事项的民主决策、社区日常的民主管理和民主监督．

首先，要重建社区居民互信机制，增强对社区的认同感．铜陵社区可结合自身的特点开设社区学校，通过学习、培训、开展丰富多彩的活动引导居民走出家门，相互交流，增进感情，促进信任，增强社区认同感，形成一个守望相助、尊老爱幼、知礼立德的社区精神风尚，营造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的美好生活环境的新型社区，以帮助居民从单位人向社区人的转变；其次，居民要切实转变参与观念，行使民主权利．民主权利是公民的基本权利，公民对基层公共事务自我管理，是基层民主的重要实践形式．公民参与是公民实现民主权利的重要途径，只有公民自我参与，民主才有可能实现．铜陵社区居民通过教育、学习及社区活动等形式，帮助居民提高认识，行使民主权利；最后，在利益共同体中激励居民参与．现代社区是在特定的地域范围内，居民基于自身物质文化生活需要的基础上形成的共同体，社区共同体具有相同的价值理念、利益需求和行动准则．共同利益是维系社区居民关心社区建设、参与社区管理的桥梁纽带，只有在居民参与和自身利益紧密链接且能够切实提升共同体生活质量的前提下，居民参与社区治理的情形才能发生．因此，社区组织要创新管理方式，把社区真正缔结成为满足居民生活和精神需要的利益共同体，以此激励居民参与社区管理，让居民在参与中获得实实在在的好处，在参与中共享社区发展成果．

2．3社区文化再造

社区文化再造是以塑造社区新形象、凝聚社区人文精神、缔结社区居民生活与精神共同体为目的．社区文化既包含社区管理过程中形成的精神文化，也包含社区外在的环境文化和社区的行为文化．社区文化是社区再造的DNA，积极向上的社区居民精神面貌、规范有序的制度保障、整洁优美的社区环境体现了社区人文精神，对促进和谐社区建设起着重要的作用．铜陵市应根据地理区域小、历史文化底蕴深厚等特点大力构建美好社区，以美好社区的示范作用推动社区注重文化建设；以全面建成美好社区为目标，对社区文化进行重点再造．

首先，要打造铜陵社区精神文化．社区精神文化是社区在管理实践中形成的自治理念、灵魂和价值取向．社区自治的理念、以人为本的价值取向、亲密的人际关系、邻里互助的精神是社区精神文化建设的核心内容；其次，要根据铜陵社区自然和历史因素，打造个性化的社区环境文化．社区环境文化包含社区建筑风格、生态环境，是社区外在形象的重要标志，也是居民认同社区的重要因素．社区环境文化建设要以社区自治理念为指导，构建社区美丽、宜居、和谐的外在形象，为居民提供愉悦的审美环境．同时，通过硬件设施的建设为居民提供文体、娱乐、休闲活动场所，提高居民的生活品味和生活质量；最后，要建设好社区行为文化．社区行为文化是社区居民价值观念、思想行为的外在表现，反映了社区居民的行为规范和行为秩序．社区行为文化重在社区制度建设，用制度规范社区居民行为，同时还要用制度规范整合社区组织与居民之间的行为，化解社区组织与居民之间的张力，营造社区组织与居民和谐融洽的关系．

2．4社区制度再造

目前，社区制度还单纯依靠政府的外源式供给，以社区制度内源式自我生成的制度再造机制还没有形成．目前，在政府制度供给不足的情况下，铜陵社区制度再造应从社区居民需要出发，加快建设和完善社区法律制度是重中之重．首先，要加快政府对社区法律法规的建设和完善．目前适用于社区的法律是1989年人大常委会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，虽然对居民委员会的地位界定为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”［8］，但随着社区管理模式的改变，原法律已明显不能适用新社区的需要．政府要从法律上确定新社区组织的地位，厘清政府和社区的职责权限，赋予社区相应的权利和义务，使社区组织依法在社区开展活动；其次，要把社区制度再造作为重点，构建社区服务管理、服务执行、服务监督和居民权利义务的制度体系．社区制度再造的关键在于赋予社区更多的自治权，并在其权限范围内调动社区社会组织、居民的广泛参与，在平等合作、充分议论、协商的基础上形成符合社区实际的“共意”的规则，即社区“微制度”．这样的社区制度由于是“共意”的产物，对社区成员而言更具有亲和力及约束力，是化解社区冲突、促进社区和谐的重要保障．因此，铜陵社区制度再造既包括“宏制度”的再造，也包括“微制度”的再造．“宏制度”的再造是一种顶层设计，要体现权责法定、公开公正、高效透明的原则，社区工作人员能够有章办事、按章办事，减少越位、错位、缺位现象发生，同时规范居民的权利和义务，用法律和制度来维护个人的权利，履行个人的义务；“微制度”的再造是社区“内源式自我生成的制度”，要体现实用性、灵活性、针对性的原则，其功能在于协调社区内的“微行动”，增进社区“微公益”．

［1］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克．摈弃官僚制：政府再造的五项战略［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

［2］谈志林．台湾的社造运动与我国社区再造的路径选择［J］．中国行政管理，2006（10）：83-86．

［3］王世平，毕茂东．创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告［J］．中国民政，2011（6）：33-35．

［4］陈群祥．安徽省城市社区管理创新研究——基于马鞍山市与铜陵市的社区改革实践分析［J］．管理观察，2014（4）：122-127．

［5］谢宝富．铜陵模式：我国城市社区管理的有益探索［J］．中国党政干部论坛，2013（1）：74-76．

［6］王永香，李景平．中国城市社区管理体制改革的未来走向——以“安徽铜陵模式”为例［J］．华东经济管理，2013，27（3）：152-160．

［7］许婷．“大社区”建设中政府角色转换的研究——以北京鲁谷模式和安徽铜陵模式为例［J］．黑河学刊，2013（7）：67-69．

［8］方军．公众参与、社区治理与基层党政关系——以“铜陵模式”为例［J］．学术论坛，2012（6）：14-19．

To Reconstruct Community：The Innovation and Reflection of Tongling Mode

ZHU Fei-fei，BAO Xian-kang∗
（College of Humanities，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China）

Community re-engineering is a good example for the theory of reconstruction in community governance，which provides theoretical and practical support．Tongling has made an exemlpary model called Tongling Mode with creation in the process of community re-engineering．But Tongling Mode can not be copied due to its limits．Community re-engineering does not only need to solve the limits of government and community＇s function，and deal with the reconstruction of the community＇s structure and function，but also to recreate community＇s internal process，citizens，culture and system．

community re-engineering；Tongling Mode；reconstruction of re-engineering

C916

A

1672-2477（2016）03-0086-05

2015-11-10

安徽省高校人文社科重点研究基金资助项目（SK2015ZD05）

朱菲菲（1990-），女，安徽安庆人，硕士研究生．

包先康（1964-），男，安徽六安人，教授，博士．