文武关系与民主转型——印度尼西亚个案研究(1998—2014)

陈　波

(清华大学社会科学学院　北京 100084)



文武关系与民主转型
——印度尼西亚个案研究(1998—2014)

陈波

(清华大学社会科学学院北京 100084)

文武关系；民主转型；印尼；民主控制

在20世纪末的金融危机中，印尼结束了苏哈托统治的“新秩序”时代，开启了“后苏哈托”时代的民主转型。1998至2014年，先后上台的哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和苏西洛相继对印尼进行了民主化改革。“后苏哈托”时代的印尼民主转型面临的重大问题之一就是如何进行文武关系改革，让这一支“政治的军队”变成“制度的军队”。本文以文武关系的变革为切入点，探寻“后苏哈托”时代的印尼民主转型历程，认为文武关系的变革不仅影响民主转型，民主转型也将影响对军队的民主控制。在实现对军队的文官控制的过程中，还必须加强文官控制的民主化程度。如果文官政府能够提供有效的民主治理，民主的规则和程序能够被广泛接受，暴力活动和政治斗争的程度较低，军队将很难返回政治领域对政治施加有效的影响。

前言

民主转型是一个国家由非民主政体向民主政体转变的动态过程，从非民主政体的崩溃到民主转型过程的完成，其中包含着一系列具有民主特征的制度安排[1]。要描述好这样一个过程，有必要探讨以下三个基本问题：

第一，发生民主转型的初始非民主政体。初始非民主政体所具有的特征对转型路径以及开启民主转型之后所面临的任务具有重要的影响。其次，民主转型的情境，即非民主政体是在什么样的情况下开启民主转型的。也就是说民主转型是由公民社会的起义、非民主政体的突然崩溃、武装革命，还是由中下级军官或者高级军官领导的军事政变开启的？不同的转型条件决定了不同政治力量的对比情况，与民主转型之后民主巩固密切相关的五个场域的情况也会因此有较大差异*胡安·林茨提出在具备国家性条件的情况下，具备以下五个要素才能使得一个民主政体得到巩固：自由活跃的公民社会、相对自主且受人尊敬的政治社会、有法律保障的结社生活、可资利用的国家官僚系统、制度化的经济社会。参见〈美〉胡安·林茨、〈美〉阿尔弗莱德·斯泰潘著，孙龙等译《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》, 浙江人民出版社, 2008年。。第三，民主转型是由谁主导，谁控制的。这主要是从行动者逻辑上考察民转型过程中精英之间的斗争策略与选择。民主转型由高级军官、中下级军官，还是文官集团主导，会产生不一样的路径特征和效果。

基于以上三个方面的探讨，我们可以对印尼民主转型的初始非民主政体、民主转型的情境以及民主转型的主要参与者进行界定。

第一，1965年苏哈托(Suharto)通过军事政变的方式执掌印尼政权，建立起以军队为主要依托的威权主义政权 。威权主义体制被认为是20世纪70年代新一波民主转型开启之前分布最广的非民主政体，而军人官僚威权政体是其最重要的组成部分，也被称为“官僚威权政体”[2]。胡安·林茨将威权主义政体归结为介于极权体制与民主体制之间的较为温和的专制政体[3]，这种政体多存在军人干政甚至军人执掌政权的现象。

其次，亚洲金融危机从1997年开始冲击亚洲，印尼作为其中受影响最为严重的国家之一，也在此次危机当中结束了长达32年的苏哈托统治下的“新秩序”时代(the New Order Era)[4]。在政权更迭的过程中没有新的政治力量迅速建立起过渡政府，最终是由苏哈托政权的代表性人物——副总统哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibe)接任总统职务，开启民主转型。

第三，由于印尼特殊的历史和现实因素，军队在印尼不仅是一支军事力量，更是一支具备“双重职能”的政治经济力量。在政权更迭的过程中，哈比比任命维兰多将军(General Wiranto)为印尼武装部队总司令(Commander of ABRI)*1999 年4 月之前印尼军队被称为“印度尼西亚共和国武装部队”(Angkatan Bersenjata Republik Indonesia， ABRI), 之后改名为“印度尼西亚国防军”(Tentara Nasiona Indonesia， TNI)。为了论述方便，本文统一称之为印尼军队。，全权负责对军队的改革。这是危机驱动下快速稳定局面的无奈之举，也为印尼的民主转型及军队的去政治化改革奠定了基调。

因此，我们可以将印尼的民主转型概括为：以军队为主要依托的威权主义政权在经济危机、腐败等综合因素的冲击下崩溃，在危机驱动下由政权当局者和高级军官合作开启了仓促的民主转型过程。这样一个过程具有两面性的特征：同时呈现出改革与保守的倾向，既表现出与旧政权的决裂，又表现出与旧政权千丝万缕的联系。这种两面性特征的一个重要方面就是军队作为旧政权的重要依托不愿意让出其在“新秩序”时代的既得经济利益，退出政治舞台。有些转型国家也发生过类似的过程，虽然开启了民主转型，也进行了选举，但是没有完成完整的民主转型过程，民主政府没有执行任何实质上的执政举措，军队仍然保持着巨大的影响力(比如20世纪80年代的危地马拉)。同时从军队特别是高级军官的组织特征上来说，除非已经在军事上被打垮并且被新的民主政权当局解散，否则，作为国家机器的永恒组成部分，军队可以作为一个单位退回到国家机器当中，因为在国家机器中它仍有着广泛的政府使命和政府分配的资源[5]。

上述的探讨为以下问题的提出和解决提供了必要性和可能性：文武关系发生什么样的变化才能有助于民主转型的推进？在印尼的民主转型过程中，如何让军队从一支“政治的军队”退出政坛，返回军营，变成一支“制度的军队”？

一　文献回顾

自20世纪50年代学术界开始关注民主转型理论后，对于民主转型的探讨就一直不曾间断，也形成了较为成熟的体系。对民主转型过程中文武关系变革的研究以亨廷顿(Samuel P. Huntington)的经典文武关系理论和科蒂(Andrew Cottey)等人提出的文武关系的“第二代范式”最具代表性。

“文武关系主要指军队(主要是军官阶层)与文官政府之间的关系，反映的是国家政治领导和武装力量指挥者之间、组织化暴力与政治目标和利益之间的关系。”[6]亨廷顿在《军人与国家：文武关系的理论与政治》中开创了经典的文武关系理论，他把军官阶层定义为一种充分发展的专业，而文武关系的实质就是军人集团与社会其它团体之间的力量对比关系。他的核心观点就是通过提高军事专业程度和扩大文官权力来实现文官集团对军队的控制，即通过主观文官控制和客观文官控制的结合来使军队权力减小到最低程度，从而防止武装力量干预民主政治运作和人民的自由生活[7]。近年来以李月军为代表的中国青年学者在文武关系理论方面取得了一些研究成果，起到了很好的理论引介和补充作用。李月军在比较分析“均衡文武关系理论”“动态文武关系理论”“文武共担责任理论”“文武协调理论”“基于民主转型国家经验的文武关系理论”等新一代文武关系理论的基础上，提出“新一代文武关系理论只是对经典文武关系理论的补充，只有把两者结合起来才能得出完整的分析和有说服力的结论”*李月军：《新文武关系理论：范式替代抑或理论补充》，《军事历史研究》2010年第2期。。杨英从“军事专业主义”“文武分离”“制度路径”三个方面梳理了诺维兹(Morris Janowitz)、芬纳(Samuel E. Finer)等学者对亨廷顿文武关系理论的挑战，认为“无论在案例优势与案例经验传统的捕捉、对复杂文武关系悖论的解决，还是在理论所兼顾到的各种功能指标、理论的自稳性方面均未超越亨氏理论，挑战是失败的”*杨英：《亨廷顿的文武关系理论及其挑战者》，《国外理论动态》2013年第5期。。

对于转型国家的文武关系演变，科蒂等人提出了文武关系“第二代范式”*Andrew Cottey, Timothy Edmunds, and Anthony Forster，“The Second Generation Problematic: Rethinking Democracy and Civil-Military Relations”，Armed Forces & Society,Vol.29, No.1, Fall 2002, pp.31- 56.。其中最重要的观点是对“文官控制”和“民主控制”的概念区分，指出从事实经验上讲，有些国家的文官集团对军队实施了有效的控制，但是文官集团的性质却与民主无关，比如苏联。科蒂等人认为对武装力量的民主控制是威权政体向民主政体成功转型的关键。这样的解释框架摆脱了以亨廷顿为代表的经典文武关系理论者单纯强调文官集团(侧重于国家行政部门)对于军队控制的局限，进一步对文官控制的民主性质做出了限定，这种强调民主控制的文武关系需要“建立有效的国防决策结构，以及国会对国防和安全部门的监督，必须动员更广大的市民社会参与国防和安全讨论，应对这些挑战一般取决于国家和社会能力”[8]。转型国家中文武关系变革的“第二代范式”将文武关系的变化更好地带入到民主转型的情境当中，扩充了亨廷顿的主观文官控制和客观文官控制的内涵，将对军队的控制的性质和质量纳入考察范围，将民主和管理的精髓加入对民主转型的考察，有利于全面了解民主转型作为一个宏观环境的变化与文武关系变革之间的相互影响。

随着印尼民主转型的开启，关于印尼文武关系的研究逐渐成为学界研究的热点问题，较早的研究有乌尔夫·松德豪森(Sundhaussen U.)对于1945—1967这一时间段内印尼军人政治的关注，乌氏将印尼军人插手政治的原因归结于军人集团对于自身利益的维护以及文人集团治理国家的失败*Sundhaussen U.，The Road to Power: Indonesian Military Politics, 1945-1967，Kuala Lumpur: Oxford University Press, 1982.。之后对于印尼文武关系的研究大多集中于1998年印尼启动民主转型后，将文武关系改革作为民主转型改革中的一个重要领域。米纳兹(Marcus Mietzner)和克罗齐(Crouch H. A.)的研究详细描述了印尼民主转型以来文武关系的变革历程。米纳兹认为民主治理的质量、宗教民族分裂运动以及文官集团的聚合程度是影响文武关系的重要因素，如果印尼能够保持2004年后期的政治状态，那么文武关系的改革将会很乐观*Marcus Mietzner，Military Politics, Islam, and the State in Indonesia, ISEAS Publications，2009.。而克罗齐把军人参与政治的原因归结于军人在印尼独立中奠定的重要地位以及文官集团治理的低效，着重分析了“后苏哈托”时代哈比比、瓦希德(Abdurrahman Wahid)、梅加瓦蒂(Megawati Sukarnoputri)以及苏西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)四位总统对于文武关系改革的成败及其原因*Crouch H.A.，Political Reform in Indonesia after Soeharto, Institute of Southeast Asian Studies, 2010.。还有一些学者将印尼与其他东亚民主转型国家进行比较研究，比如马克·比森(Beeson M.)认为印尼的文武关系变革之所以较菲律宾和泰国成功，是因为印尼军队良好的经济现状*Beeson M.，“Civil-military relations in Indonesia and the Philippines: Will the Thai coup prove contagious?”，Armed Forces & Society, Vol.34，No.3，2007.；克鲁瓦桑(Croissant A.)和库恩(Kuehn D.)则将菲律宾、印尼、泰国、台湾和韩国做比较分析，认为只有韩国和台湾真正实现了对军队的民主控制，而造成成败差异的原因主要在于四个方面，即军人统治的历史遗产、民主转型的路径选择、军队在国内安全中的角色以及发展与民主巩固的影响*Croissant A., Kuehn D.，“Patterns of civilian control of the military in East Asia’s new democracies”，Journal of East Asian Studies, 2009, 9(2): 187-217.。以温北炎*详见温北炎、郑一省：《后苏哈托时代的印度尼西亚》，世界知识出版社, 2006年。、张锡镇*详见张锡镇：《当代东南亚政治》，广西人民出版社, 1995年；约翰·芬斯顿著，张锡镇等译《东南亚政府与政治》，北京大学出版社, 2007年。为代表的国内印尼问题专家对于印尼民主转型的研究也有一定的积累，对印尼的民主转型做了整体性的分析。梁孙逸*详见梁孙逸：《后苏哈托时代文武关系：印尼民主化与转型》，中国人民大学博士论文，2010年。、刘相骏与皮军*详见刘相骏、皮军：《后苏哈托时代印尼军队的改革》,《南洋问题研究》2008年第1期。等人从民主转型中的行动者视角对军人的作用进行了探讨，但是缺乏更为深入的理论分析。

学界对于军人干政原因的分析集中于军队在印尼独立中的重要作用、军队在苏哈托时期留下的历史传统、军队对于文官集团治理国家的不满等几个方面。而关于文武关系变革的历程，不仅关注文武关系本身的改革，也关注民主转型整个过程的其他方面对于文武关系改革的影响。特伦斯·李(Lee T.)在分析瓦希德时期的文武关系变革时就总结道，军队重新成为政治的核心角色已无可能，但是文官集团的聚合以及国内秩序等不确定因素也使得对于军队的民主控制存在不确定性*Lee T.,“The nature and future of civil-military relations in Indonesia”，Asian Survey, 2000: 692-706.。

本文将经典文武关系理论与文武关系的“第二代范式”相结合，集中关注1998—2014年，即“后苏哈托”时代前四位总统任内的文武关系变革，探寻印尼“政治的军队”向“制度的军队”的艰难转变的历程，在此基础上对印尼文武关系变革的成败进行总结，并进一步探讨文武关系与民主转型的关系。

二　“新秩序”时代军队的“双重职能”

1965年苏哈托通过武装政变掌握了印尼政权，开启了“新秩序”时代。此时的军队不仅占据着防务和安全领域，而且在政治和社会等领域发挥作用，这就是印尼军队“双重职能”(Dwifungsi)的功能定位。“双重职能”既作为一种意识形态为军队直接干政提供了合法性，也作为一种理论指导，为军队在政治、经济、社会及文化领域的扩张提供了现实的操作方案。军队通过参与并主导政府体系、建立地方指挥系统(Territorial Command Structure)、垄断资源控制经济等三种途径成为印尼社会的主导性力量。

首先，参与并主导政府体系。军队在支持专业集团党(Partai Golongan Karya)成为实际上的第一大党的同时，也在中央与地方政府部门的高级职位上都安插了自己的军官，保持了政治上的绝对垄断地位[9]。

其次，建立地方指挥系统。从军区划分和设置上，军队建立起其干预政治经济的机构基础——地方指挥系统。地方指挥系统遍布整个群岛，军队借此基本上实现了与地方行政政权的平行化*自2002年起，印尼陆军总共建立起12个大区指挥机构(Komando Daerab Milit-er:Kodam)，每个军区配置一名少将，下辖一个单独的大省或者几个小省，即包括亚齐和日惹两个特区和首都雅加达在内的28个一级行政区。每个军区下面设置若干军分区(Komando Resor Militer:Korem),配置一名陆军上校，下辖几个大城市或城镇。以此类推，军队依据行政区划分上的省、县、区、村的顺序，依次设置了军区/卫戍区(Komando Daerab Militer:Kodam)、军分区(Komando Resor Militer:Korem)、军小区(Komando Distrik Militer:Kodim)和军村大队(Bintara Pembina Desa:Babinsa)等军队机构。。

第三，垄断资源，控制经济。军队利用军政特权垄断资源，控制国民经济命脉。通过非法走私攫取国家财产，军队建立起独立的财政系统，成为其立足政治舞台强有力的工具[10]。

秉持发展主义政策，印尼在20世纪70年代之后连续保持着年均7%的经济发展速度，人均国民收入超过1000美元，到20世纪90年代中期以后逐渐步入新兴工业化国家(NIC)行列[11]。但是随着军队势力在社会各个领域内蔓延和渗透，贪污腐败、社会不公正现象在印尼极其盛行，苏哈托与军队的利益交换虽然暂时巩固了政权，但也导致了民众不满情绪的慢慢积蓄。在金融危机的冲击下，统治印尼32年之久的苏哈托让出总统职位，结束了他的“新秩序”时代。

三　民主转型中的文武关系改革

在“后苏哈托”时代的民主转型过程中，哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和苏西洛分别对文武关系进行了改革，民主转型作为大势所趋推动了文武关系的变革。同时，文武关系的变革作为民主转型的重要领域，也对民主转型的展开起到了重要作用。

(一)哈比比时期：对军队的有限改革

由于没有其他政治势力能够利用突然变化的政局掌握政权，按照法定程序，副总统哈比比和平地接过了总统职位。如前所述，印尼民主转型开启的仓促性以及主导者的保守性决定了1998年的制度变革同时呈现出改革和保守的倾向，既表现出与旧政权的决裂，又表现出与之千丝万缕的联系。与此相联系，“后苏哈托”时代的文武关系呈现出鲜明的两面性特征。

总体来说，哈比比政府在开放政党限制、开放舆论、修改选举法并许诺民主选举等方面做出了转型努力，在危机驱动下开启了印尼的民主转型。但哈比比执政的首要目的是稳控局面，为此他不得不与军队达成妥协，一方面对军队做出改革抚慰民意，另一方面又将改革全权交给军队进行，默许军队维护自身根本利益。1998年9月在万隆举行的军队研讨会，发布了军队改革的纲领性文件——《武装部队在21世纪的作用：重新定义、定位和执行武装部队在国家中的作用》(Peran ABRI Abad XXI: Redefinisi,Reposisi dan，Reaktualisasi Peran ABRI dalam Kehidepan Bangsa)，于是所谓的“新范式”(the New Paradigm)改革就在这个文件的指导下展开了[12]。

所谓“新范式”改革主要有四项意涵：“首先，军队从参与国家事务的‘前线’中退出；第二，干政方式从之前的‘占领’向‘影响’转变；第三，施加影响的方式由‘直接’向‘间接’转变；第四，军队承认与其他国家力量分享权力的必要性。”这份文件代表了哈比比时期军队的基本立场——没有放弃参与政治的权力[13]。

“新范式”改革的目的在于将军队从政治和社会事务中剥离出来，所采取的改革措施主要有以下几个方面：首先，通过分解军队的社会和政治事务部门来降低军队对于社会政治的介入*军队的社会和政治事务部门(military’s social and political affairs branch)是地方指挥系统(territorial command structure)的重要组成部分，从而能够使军队在全国各层级的政治事务中发挥重要影响力。将“社会和政治事务”(Social and Political Affairs)降格为“地方事务”(territorial affairs)是对军队进行去政治化改革的重要步骤。具体参见Crouch H.A.,Political reform in Indonesia after Soeharto，Institute of Southeast Asian Studies, 2010,p.133.；第二，调整军队的组成结构，将警察从军队中分离出去，成为国防部下属的独立机构[14]；第三，军队开始断绝同专业集团党之间联系，维兰多将军宣布不再支持专业集团党，在1999年的大选中保持政治中立[15]；第四，通过减少现役军官在政府官僚系统内的任职人数来降低军队对政治的干预。1999年印尼第4号法令第三章第十二条规定逐步减少直至清除军队在议会中的议席，1999年则实现了从75席降至38席，使军队在地方立法机构中的席位大大降低[16]。

此次变革中军队开始有意识地退出正式的政治制度安排，但是军队作为威权制度的支柱所赖以生存的权力基础——军队的地方指挥系统、独立的财政系统以及调停各种势力斗争的能力——没有受到根本威胁。在“后苏哈托”时代民主转型的前18个月中(1998年5月-1999年10月)，文官集团并没有能够就如何改造军队的系统、信条以及政治心态对军队精英发出任何行政命令。很显然，维兰多领导的军队自我改革主要关注军人退出政治，认为简单地将高级军官逐渐从政治制度中剥离出去就能够实现军队的去政治化，宏观的军队组织结构却没有受到任何影响。

哈比比在执政的早期还能够勉强控制军队，原因在于其对军队的“说服”与“妥协”，但哈比比做出在东帝汶进行公投的决定及其在选举中的失势促使军队转而支持瓦希德[17]。作为交换，维兰多和苏西洛等人在瓦希德时期都担任了重要职务。这表明在制度转型阶段的印尼，军队虽然被剥夺了正式的政治权力，但是却拥有了更多的战略弹性，内部自主权以及非正式的政治影响力依然强大。

(二)瓦希德时期：对军队的激进改革

瓦希德能够击败稳操胜券的梅加瓦蒂，是文官集团之间、文官与军队之间斗争与妥协的产物。瓦希德与维兰多达成协议，甚至以维兰多当选副总统和保证军队的利益为交换条件，换得军队的支持。对军队支持的依赖以及在议会中的弱势地位决定了瓦希德对军队的激进改革必然会以失败收场。

瓦希德上任之后对军队的改革主要有以下几个方面:首先，任命维兰多为政治与安全事务协调部长(Coordinating Minister for Political and Security Affairs)，剥夺其对印尼武装力量的直接指挥权[18]；其次，任命印尼历史上首位海军出身的三军总司令——维多多·苏吉布托(Widodo Adi Sucipto)，任命苏达索诺教授(Juwono Sudarsono)为20世纪50年代以来印尼的首位文职国防部长[19]；第三，提拔激进派军官安格斯(Angus Wirahadikusumah)，让其对军队的地方指挥系统进行改革[20]；第四，解散军队干预政治的两个重要机构——负责协调国家稳定的巩固国家安全支援协调机构(Komando pemulihan keamanan dan ketertiban)和社会政治事务理事会(Suruhanjaya Pengangkutan Awam Darat)，这一改革导致了约500名军官丢掉职务[21]；第五，进一步规范军队与警察的职责范围，警察负责国内事务，军队专司国家对外防务，同时增加警察数量[22]。

瓦希德对军队的激进改革，特别是对被军队视为安身立命之本的地方指挥系统的改革，触及了军队的核心利益，加上其在用人方面的恣意妄为，引起了军队的不满。瓦希德2000年对人民代表会议(DPR)中最大的两个政党——斗争民主党(PDI-P)和专业集团党两名官员的解职也使得他的政治前途愈加险峻[23]。瓦希德不得不寻求军队的支持，2001年1月和5月瓦希德两次要求军队宣布进入紧急状态，但都遭到了拒绝。最终，2001年7月，人民协商会议(MPR)对瓦希德进行弹劾，副总统梅加瓦蒂上台执政。

瓦希德推行的较为激进的政治改革最终在精英阶层的强烈反对声中结束，这些改革对民主转型以及文武关系变革的影响毁誉参半。一方面，瓦希德时期推行了历任文官政府都不曾实行的一些创新举措，比如不顾军方的反对与亚齐和巴布亚地区的民族分离势力进行和平谈判，开展大范围的军队改革，促进民众的社会参与，鼓励民众参与新的国家防务法案的制定等；但是另一方面，瓦希德仍然没有摆脱军队的束缚，其对形势的错误预估以及恣意妄为的作风导致了精英阶层的一致反对，最终还是没有摆脱寻求军队支持的循环。瓦希德的下台，标志着“后苏哈托”时代的印尼度过了民主转型中最纷乱的一个时期。

(三)梅加瓦蒂时期：对军队改革的停滞

哈比比采取了一定的措施对军队进行去政治化改革，但并没有完全触动军队的根本利益；瓦希德对军队地方指挥系统的改革遭到了军队的一致反对，他本人也遭到人民协商会议的弹劾而下台。种种迹象都表明，相对于军队在内阁与议会中的影响力，传统的安全防卫职能还是其安身立命的根本，改革的环境并没有动摇他们保护自身核心利益的实力(例如内部自治与财政自主权)。同时，政治精英的斗争也消解了对军队进行去政治化改革的势头，因为他们都需要寻求军方的支持，而军队正可从中获益。

在梅加瓦蒂执政期间，印尼国内局势发生了有利于军队的变化。其中最重要的是马鲁古省的宗教暴力斗争形势恶化，2000年瓦希德政府依据军事法律宣布马鲁古地区进入全民紧急状态，给予军队和警察相当大的实施行动的权力[24]。军队于2002年开始从警察手中完全接手维护国内安全的职能，这一变化无疑逆转了人民协商会议剥夺军队处理国内安全职能的权力而造成的对军队不利的局面，军方对于处理民族分离势力以及恐怖主义的强硬立场也得到了文官集团的支持。梅加瓦蒂在用人上极大地向军队倾斜，重新任命强硬的保守派军队领导人，减轻国防部门对于军队的管控。新任命的国防部长马托利·阿卜杜尔·贾利尔(Matori Abdul Djalil)由于中风只在其任期的前两年发挥作用，2003年8月至2004年10月期间，国防部长的职位实际上一直处于空缺的状态[25]。

另一方面，2002年8月通过的一系列宪法修正案及2003年7月国会通过的新的选举法和政党法规定了正副总统的选举方式、立法机构的组成结构，要求军队不得参加竞选立法机构成员和总统候选人[26]。军队迅速适应民主化改革在制度上对其造成的不利影响，改变参与政治的方式。大量退役军官参加了2002年和2003年地方行政职位的竞选，以及2004年的总统大选*包括斗争民主党、国民使命党(PAN)、民族觉醒党(PKB)在内的各政党竞相推选具有军人背景的候选人。具体参见：Marcus Mietzner，Military Politics, Islam, and the State in Indonesia, ISEAS Publications 2009,p.233.。这表明无论是作为一个整体的军队还是作为个体的军官，都对新的民主政体具有极强的适应能力，通过参与新制度以抵消改革对其既得利益造成的损失，从而继续保持其影响力。

对于为什么各大政党倾向于支持有军队背景的人参加地方和总统选举，克罗齐曾总结道：“再次认同一个军官总比冒着让竞争对手赢得选举的风险要强。”[27]这一方面显示出结构性民主与程序性民主愈加契合*民主作为一种政权类型，具有程序性和结构性两个特点：结构性根植于宪法安排或普通法的保证；程序性即对游戏规则的遵守。参见〈英〉安东尼·吉登斯著，周红云译《失控的世界》，江西人民出版社，2001年。，曾经不可一世的军人也不得不走下神坛，加入选举的行列，通过民主的程序来继续保持其政治影响力。各大政党之间的竞争愈发激烈，政治力量越来越平衡，梅加瓦蒂的斗争民主党之所以推举退役军人参与选举，也是出于加强政党影响力的考虑。但从另一方面看，正如米纳兹所说的：“军队的政治影响力随着文官集团内部斗争的程度上升或者下降。”[28]印尼的多元民主竞争已经初具规模，但还是需要军人的参与，这说明此阶段民主的缺陷——依然需要以强力为依托的军队的支持。同时文官集团竞争的分化为军队参与政治提供了机会，阻碍了民主转型进程和文武关系的变革。

(四)苏西洛时期：对军队改革的稳步推进

随着2004年印尼历史上首次总统直接选举的进行，苏西洛这位军队渐进改革派的代表人物，终于走上了总统的职位，凭借其强大的合法性基础以及在军队内部的权威有效推进了文武关系变革，印尼的民主转型迎来了新局面。

苏西洛对军队改革的推进主要集中在两个方面：第一，和平处理亚齐问题，减少强制力在国内的使用，进一步强化军队作为一支国防力量的政治中立性[29]；第二，新任命的国防部长制定了较为详尽的改革计划，对军队的商业活动进行限制，加强对军队的司法监控。这进一步规范了文武关系，促进了民主转型。

亚齐问题一直以来都是印尼重要的国家性问题，它不仅涉及国家统一，也聚集着军队的污点和利益，涉及军队触犯人权、贪污腐败、预算外财政来源、非法走私等问题。西班牙前首相苏亚雷斯(Adolfo Suárez González)在西班牙的民主转型过程中大胆地承认共产党合法化，使得民主作为“镇上的唯一规则”得到了进一步的运转。苏西洛同样拥有民主的宽容，他对亚齐独立运动组织(GAM)的领袖伊尔宛迪·优素福(Irwandi Yusuf)通过直接选举赢得亚齐省长职位表达了支持的态度，这样的政治包容性提高了苏西洛政府民主转型努力的可信性。“明确的民主化承诺与全国范围内的选举强化了中央政府的合法性资格，有助于政治社会与民间社会之间的联系”[30]，促使印尼外围民族主义与中央政府之间建立起新的、为宪法所承认的联系。以和平的方式解决亚齐问题，在提升苏西洛政府合法性的同时进一步挤压了军队的政治空间，为军队回归军营，朝着职业化、专业化方向发展奠定了重要基础。

在和平处理亚齐问题的基础上，苏西洛任命苏达索诺为国防部长，制定具体的改革计划，进行军队的制度化改革，进一步提升了文官集团对军队控制的质量。改革措施主要包括以下几个方面：首先，颁布了2002年第二号法令[31]，贯彻文官至上的原则，加强军队的职业化程度，进一步厘清国防部和军队之间的关系，对于国防部在国防政策的制定、国防物质的调配、国防预算的使用、议会的监督等方面做了更为规范和明确的规定。与之相联系，印尼国防部分别就“国防信条”(Defense Doctrine)、“国防战略”(Defense Strategy)、“国防形式”(Defense Posture)发布了官方文件，明确军队抵御外敌入侵和保卫领土完整的军事防卫职责[32]。其次，2004年第34号法令对军队的角色进行了严格定义，规定印尼国防军是维护国家领土完整、防御外敌入侵、维护国家安全的“核心防务力量”(Core Defense Component)，要求军事力量的安排遵循印尼安全形势和军事战略，在不稳定地区、边境地区优先部署[33]。同时政府开始接管军队商业财产。2009年10月11日苏西洛签署总统令，要求所有军队直接和间接拥有的商业财产都由政府接管[34]。第三，加强海军与空军的建设，增加其在国防与防震抗灾中的作用[35]；第四，增加军队预算，减少军队商业活动。从2004年到2013年，印尼的国防预算从21万亿印尼盾提高到81.9万亿印尼盾，增加幅度高达290%*数据来源于斯德哥尔摩国际和平研究所网站https://www.sipri.org/databases/milex，2014年12月。。

苏西洛上台之后凭借其前所未有的强大的总统合法性对军队实施了很好的控制，清除军内保守派，安插改革派，军队进一步被总统“驯服”，在政治、经济和文化领域的影响力进一步下降。国防部长苏达索诺对军队进行的制度化改革，在接管军队的商业财产、加强对军队的法律监督、加强海军空军的建设、增加军队的财政预算等多个方面采取了措施，进一步推动了军队退出政治、回归军营的进程，促使军队向职业化、现代化发展。

四　文武关系变革的成就与问题

印尼文武关系的变革随着领导人的更迭、国内外形势的变化呈现出波浪前进的趋势，经历哈比比的有限改革、瓦希德的激进改革、梅加瓦蒂的改革停滞以及苏西洛的有效改革，文武关系总体上呈现出“军队非政治化与政治过程非军队化”的特征[36]。但是作为一支从建国起就深度参与内政的传统政治力量，16年的改革还不足以彻底清除军队“双重职能”的影响，文武关系改革还存在一些遗留问题。

具体来说文武关系改革的成就主要体现在两个方面的“提升”：首先是文官政府对军队掌控力的提升，其次是军队自身建设的职业化程度的提升。

第一，军队的指导性意识形态和职能定位发生了实质性变化，“文官至上”原则被广泛接受。纵观“后苏哈托”时代的文武关系变革，军队从立法机构和行政机构中逐渐退出，以及文官政府对军队的逐渐掌控是一个明显的趋势。1998年9月开始现役军官不能再在政府部门任职，并且要断绝与专业集团党的关系[37]。1999年印尼第4号法令规定军队在人民代表会议中的席位由75席减少到38席[38]。2000 年8 月印尼人民协商会议决定，武装部队到2009年将只保留象征性的(议会)代表权[39]。从瓦希德任命首位文职国防部长开始，国防部长的文职化就成为了常态*到2014年为止，印尼的四任文职国防部长为：苏达索诺教授(Pro.Juwono Sudarsono)，1999年10月-2000年8月和2004年10月-2009年10月在任；马托利·阿卜杜尔·贾利尔(Matori Abdul Djalil)，2001年8月-2004年10月在任，实际上2003年8月之后马托利由于中风退隐，梅加瓦蒂也没有任命新的人选；普尔诺莫·吉安托罗教授(Prof. Ir. Purnomo Yusgiantoro)，2009年10月-2014年10月在任。。随着2002年第2号法令、2004年第34号法令以及国防部相关文件的出台，军队角色更加清晰。这些文件明确规定了军队义务的四个方面：执行民事任务、维护人权、联合国维和行动、协助警察维护安全和公共秩序，军队进一步被规训到文官政府的控制之下[40]。对军队角色的重新定位去除了军队实施“双重职能”的基础，对军队机构的改革限制了军队发挥“双重职能”的机制，以立法形式明确规定军队的职能使得对军队的改革有法可依，这些措施进一步减少了军队合法干预政治经济的制度路径，加快了军队回归军营的步伐。军队从政府部门、议会和政党中退出以及“文官至上”原则的广泛应用，使得军队很难再以维护国家统一的借口介入政治领域，从政治领域的完全退出只是时间问题[41]。

第二，军队的结构性改革取得了初步的进展，军队的职业化建设初见成效。“后苏哈托”时代对军队结构的改革主要体现在三个方面：(1)解散军队发挥政治社会职能的部门，比如巩固国家安全支援协调机构(Baden Koordinasi Stabilitas Nasional)和社会政治事务理事会(Suruhanjaya Pengangkutan Awam Darat)；(2)警察部队从军队中分离出去。警察部队是军队插手国内政治事务的重要代理人，哈比比时期对军队的改革就提出将警察从军队中分离出去，警察负责国内事务，而军队专司国家对外防务。从2000年6月开始，警察部门归为总统直接管理。(3)平衡军种力量对比，重视海军和空军的建设。瓦希德时期任命首位海军出身的三军总司令是这一趋势的开端。苏西洛时期，对陆军主导的军队传统结构进行改革，实行各种兵种联合，成立五个“地区防务指挥部”，削弱陆军在军队中的主导地位，降低地方部队的独立性[42]。

文武关系改革的遗留问题主要体现在军队的地方指挥系统以及军队的财政独立性这两个方面。

第一，军队的地方指挥系统是一套完整的自上而下、遍及群岛的军事网络，从控制省一级的军区到控制村镇的军村大队，地方指挥系统实现了与行政机构的平行化。军队往往凭借这套系统插手地方行政事务，从事各种商业经济活动，镇压学生运动和民族分离主义运动。这一系统，集中了军队最核心的利益，也包含着军队犯下的践踏人权、贪污腐败等污点，一直是军队捍卫的改革禁区。瓦希德时期试图改革这一系统，但是遭到了军队的强烈反抗，即便在苏西洛时期，也对这一系统的存在束手无策。如何改革这一系统，对于改革文武关系，加快军队回归军营的步伐具有重要意义。

第二，军队独立的财政系统。印尼作为后发国家，中央政府一直没有能力为军队提供足够的预算支持，军队财政的独立使得建立文官集团对军队有效控制的努力愈加艰难；资金的缺乏使得军队倚重地方指挥系统，而从事商业活动就要求军队掌握垄断性的政治经济权力，这是一个在无限循环中相互加强的过程，导致军队的去政治化遥遥无期。 因此，要使军队摆脱对于从事商业活动的依赖，就需要中央政府提供足够多的财政支持，提高国防预算。随着印尼经济的恢复与发展，国防预算也在稳步提高，2004年到2008年期间，印尼国防预算提升高达73%[43]。但是如何完全杜绝军队从事商业活动，还需要加强对军队的监督，这方面的建设还任重而道远。

苏西洛时期的军队制度化改革虽然对上述问题都有所涉及，但在此过程中，总统与国防部长之间缺乏协调沟通，导致改革力量在改革的深水区缺乏一致前进的动力，在上述两个军队安身立命的重要领域中的改革收效甚微。

五　总结与讨论

2014年7月，佐科维作为平民政治家赢得大选，成为继苏西洛之后印尼第二位通过直接选举上台的民选总统，这也成为印尼民主巩固的重要标志。从1998年苏哈托下台印尼开启民主转型到现在的短短16年间，印尼在民主立法、规范选举制度、保证公民权利、维护领土完整、解决民族问题、促进经济发展、维护社会公平等方面取得了重要进展。而在苏哈托时期作为印尼重要的军事力量和社会政治力量的军队都曾深度参与到上述取得成就的政治、经济、社会文化等领域中，因此，文武关系的变革就成为印尼民主转型中的重要组成部分。在军队深度干预政治的情况下，转变军队在“新秩序”时代履行“双重职能”的全能角色，让军队从“政治的军队”转变为“制度的军队”，使军队回归军营，是印尼民主转型的应有之义。

首先，军队必须从主导政府的政治角色中撤回，专注于军队的专业职能；其次，文官政府必须对军队实施有效控制，并且确保其能遵守法律，忠实履行政府的决策。国家全局性的民主改革与军队的职业化和政治中立化紧密联系、相互影响，军队的改革在很大程度上决定着印尼民主化进程的成败。

经过对印尼民主化转型的详细梳理，本文认为后苏哈托时代的民主转型是伴随着对军队民主控制的增强而实现的，其中的关键在于军队从直接参与政治、具备“双重职能”的军事与社会政治力量转变成为忠诚于民主选举产生的国家机关的高度职业化的军事力量。军队的去政治化不仅影响民主转型，民主转型也将影响对军队的民主控制。在实现对军队的文官控制的过程中，还必须加强文官控制的民主化程度。如果文官政府能够提供有效的民主治理，民主的规则和程序能够被广泛接受，暴力活动和政治斗争的程度较低，军队就很难重返政治领域施加有效的政治影响。苏西洛上台之后，印尼国内政治经济形势渐趋稳定，其强大的执政合法性保证了政府对军队的有效控制。但是正如米纳兹提醒的：“如果这个国家能够保持和巩固2004年之后相对稳定的政治系统，印尼就可以逐渐解决军队改革的其他遗留问题，但是如果印尼因其他原因重返政治不稳定时期的话，完成改革目标的机会就会变小。”[44]

本文在写作过程中聚焦于民主转型这个大背景下的文武关系的变革，主要关注结构条件下政治行为者的战略选择。但是，如果完成了民主转型，进入了民主巩固阶段，军人干政的现象就大大减少，而各种行为者的战略和策略选择相对于构成民主巩固的经济、政治等结构因素而言，重要性也大大降低，因此，对于完整描述印尼民主化过程而言，文章选题本身就限制了完成这一任务的可能性，还需进行进一步的探讨。

【注释】

[1][3][5][30] 〈美〉胡安·林茨、〈美〉阿尔弗莱德·斯泰潘著，孙龙等译《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》，浙江人民出版社，2008年，第38页、第38页、第72页、第106页。

[2] 〈美〉吉列尔莫·奥唐奈、〈意〉菲利普·施密特著，景威、柴绍锦译《威权统治的转型：关于不确定民主的试探性结论》，新星出版社，2012年，第76页。

[4] 〈澳〉约翰·芬斯顿著，张锡镇等译《东南亚政府与政治》, 北京大学出版社, 2007年，第71-72页。

[6] Samuel P. Huntington，TheSoldierandtheState:TheTheoryandPoliticalofCivil-MilitaryRelations，Harvard University Press, 1957，p.10.

[7][8] 李月军：《新文武关系理论：范式替代抑或理论补充》，《军事历史研究》2010年第2期。

[9] 温北炎：《印度尼西亚经济与社会》，暨南大学出版社，1997年，第87页。

[10] 梁孙逸：《后苏哈托时代文武关系：印尼民主化与转型》，中国人民大学博士论文，2010年，第87页。

[11][18][19][21][23] Crouch H.A.,PoliticalReforminIndonesiaafterSoeharto, Institute of Southeast Asian Studies, 2010, p.1, p.137, p.137, pp.136-140, pp.136-140.

[12][14] Indonesia ABRI，PeranABRIAbadXXI:Redefinisi，ReposisidanReaktualisasiPeranABRIdalamKehidepanBangsa(武装部队在21世纪的作用：重新定义、定位和执行武装部队在国家中的作用)，Makalah Awal SeminarABRI, Bandung:Sesko ABRI， September 1998.

[13] Harymurti B.，“Challenges of change in Indonesia”，JournalofDemocracy,Vol.10,No.4, 1999, pp.69-83.

[15] “Military Chiefs Told to Stay Distant from Parties”，JakartaPost, 17 October 1998.

[16][38]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.4Tahun1999(1999年印尼第四号法令).

[17] 温北炎：《印尼大选透视》，《东南亚研究》1999年第5期。

[20][25][28][37][44] Marcus Mietzner,MilitaryPolitics,Islam,andtheStateinIndonesia, ISEAS Publications 2009, p.240, pp.226-227，p.382, p. 202，p.383.

[22]MPRNo.VI2000TentangPemisahanTentaraNasionalIndonesiadanKepolisianNegaraRepublikIndonesia(2000年印尼人民协商会议关于分离印尼军队与警察部队的第6号法令).

[24] 陈金：《印尼马鲁古和巴布亚地区民族分离主义运动研究》，厦门大学硕士学位论文, 2008年,第14页。

[26] 张锡镇：《印尼民主转型和民主化软着陆》，《东南亚研究》2004年第5期。

[27] Crouch H.A.，“Professionalism in Southeast Asian Militaries: Indonesia”，unpublished paper, 2003，see Marcus Mietzner，MilitaryPolitics,Islam,andtheStateinIndonesia, ISEAS Publications 2009,p.233.

[29] 张洁：《印尼亚齐问题政治和解的原因探析》，《当代亚太》2007年第1期。

[31]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.2Tahun2002(印尼2002年第2号法令).

[32] Indonesia, Desect1emen Pertahanan Republik，“Doktrin Pertahanan Negara”,“Strategi Pertahanan Negara”,“Postur Pertahanan Negara”(印尼国防部：《国家防御原则》、《国家防御策略》、《国家防御形式》)，2007.

[33]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.34Tahun2004(2004年第34号法令).

[34]PeraturanPresidenRepublikIndonesiaNo.43Tahun2009,TentangPengambilalihanAktivitasBisnisTentaraNasionalIndonesia(印尼2009年第43号总统令：接管有关印尼国民军的商业活动).

[35] Manea M. G., Born H.,ThePoliticsofMilitaryReform:ExperiencesfromIndonesiaandNigeria, Springer Berlin Heidelberg, 2012, p.34.

[36][41][42] 刘相骏、皮军：《后苏哈托时代印尼军队的改革》,《南洋问题研究》2008年第1期。

[39] 〈英〉迈克尔·利弗著，薛学了等译，薛学了、庄国土审校《当代东南亚政治研究指南》，厦门大学东南亚研究中心、香港城市大学东南亚研究中心, 2003年，第65页。

[40]Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.2Tahun2002(印尼2002年第2号法令)；Indonesia, Desect1emen Pertahanan Republik，“Doktrin Pertahanan Negara”,“Strategi Pertahanan Negara”,“Postur Pertahanan Negara”(印尼国防部：《国家防御原则》，《国家防御策略》，《国家防御形式》)，2007；Undang-UndangRepublikIndonesiaNo.34Tahun2004(印尼2004年第34号法令).

[43] 袁野：《苏西洛时期印尼国家发展战略论析》，东北师范大学硕士学位论文, 2014年,第26-28页。

【责任编辑：吴宏娟】

The Civil-Military Relations and Democratic Transition—A Case Study of Indonesia(1998-2014)

Chen Bo

(School of Social Sciences, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Civil-Military Relations; Democratic Transition; Indonesia; Democratic Control

In the multiple effects of the Asian financial crisis in the late 1990s, Suharto ended his “New Order” era, thus opening up the process of democratization in post-Suharto era. During 1998-2004, Habibie, Wahid, Megawati and Susilo have tried to make democratic reform in Indonesia successively. The significant barrier of the democratic transition in the post-Suharto era is how to carry out the civil-military reform, making the political army depoliticized and back into the barracks, and then transform into the institutional army. The paper will take the civil-military reform as a starting point to explore the process of Indonesian democratization. The conclusion is that the civil-military reform affects democratization, simultaneously democratization has an effect on the democratic control of military. During the process of strengthening civilian control, we have to concern about the degree of democratization of civilian control. If the civilian government can provide effective democratic governance, achieve a lower degree of violence and political struggle, and make democratic rules and procedures to be widely accepted, it’s difficult for the army to return to the political arena and to exert effective political influence.

2015-08-27

陈波，清华大学社会科学学院政治学系中外政治制度专业2014级博士研究生。

D734.21A

1008-6099(2016)04-0024-10