深圳城市总体规划与发展战略变迁研究（下）

（广东）黄 玲



深圳城市总体规划与发展战略变迁研究（下）

（广东）黄 玲

（上接2016年第3期）

三、率先科学发展阶段的城市总体规划与发展战略（2003年至今）

2003年是深圳发展历史上极不平凡的一年。此时的深圳，经过20多年的高速发展，在取得巨大成就的同时，开始面对土地、能源资源、人口、生态环境“四个难以为继”和社会矛盾凸显以及国际金融危机的冲击等严峻现实，珠三角区域竞争格局的变化对深圳也构成了新的挑战。新世纪之初，一篇网络文章《深圳，你将被谁抛弃？》引起了深圳全市人民的广泛讨论，对深圳城市未来发展的思考成为了全体深圳人的话题。而在当时，《香港2030：远景规划与策略》也已经全面展开。在这一系列的背景之下，深圳市委、市政府对深圳未来发展问题的系统性和前瞻性进行了认真的思考并开始实施新的策略。深圳市委作出坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的重大决策，深圳开始进入科学发展时期。

2003年，中共深圳市委作出了建设国际化城市的重大战略决策。1月，中共深圳市委三届六次全会提出要围绕建设国际化城市的定位要求，努力“建设高科技城市，现代物流枢纽城市，区域性金融中心城市，美丽的海滨旅游城市，高品位的文化—生态城市”。同年12月，中共深圳市委三届八次全会召开，提出深圳建设国际化城市的目标是：用20年左右的时间，在率先基本实现社会主义现代化的基础上，把深圳建设成为重要的区域性国际化城市。

在新的形势和发展目标下，深圳市委、市政府加大城市规划力度，开始制定第二个“城市发展策略”，并开展新一轮城市总体规划和土地利用总体规划编制，将全市近一半的土地划入基本生态控制线，城市规划的战略性和前瞻性不断增强。从2003年至2005年，由深圳市规划局和中国城市规划设计研究院编制完成了《深圳2030城市发展策略》（后称《深圳2030》），这是在国家和深圳都处于战略转型时期的一个纲领性文件，具有很强的前瞻性和指导性，它确定未来深圳城市发展的功能定位是国家级高新技术产业基地和自主创新的示范城市、区域性物流中心城市、与香港共同发展的国际都会。提出未来25年深圳将基本遵循“从高速成长期、逐步进入高效成熟期，进而走向精明增长”的渐进式转型三部曲。提出以人为本的七大城市发展策略：区域发展策略、产业发展策略、空间发展策略、生态发展策略、社会发展策略、基础设施发展策略和节约型城市发展策略。在空间布局上把全市划分为城市核心区、西部滨海区、中部地区、东部地区和东部滨海地区等五个城市功能区。城市核心区（福田、罗湖和华侨城）在承担全市行政中心、文化中心功能的基础上，重点发展金融中心、商贸中心和服务中心的功能；西部滨海区（宝安滨海区和除华侨城以外的南山）结合港口、机场、高速公路、口岸等大型交通基础设施密集的优势，发展现代物流业，建设高端制造业园区，发展信息产业与通讯产业等高端制造业；中部地区（公明、光明、石岩、龙华、观澜）依托良好的生态环境，形成高科技产业集群，建设客运铁路枢纽，构筑城市中心区的功能拓展新城区；东部地区（盐田及大鹏半岛外的龙岗区）发展成为向粤北地区辐射的服务中心，建设职业培训和高等教育基地，发展自主创新的新型产业基地，发展国际性的港口物流业和与之配套的商贸业和仓储业；东部滨海地区（大鹏半岛地区），发展以国际会议、休闲度假为主的旅游业，建设滨海旅游度假区。2006年7月，深圳市四届人大常委会第七次会议审议通过《深圳2030》，这标志着《深圳2030》成为了全国第一项法定化的城市发展策略。与1990年制定的第一个《深圳城市发展策略》相比，《深圳2030》把“以人为本”和“科学发展观”等新的理念融入到城市发展策略中。

《深圳2030》出台后，深圳市在一系列的规划编制中，贯彻了其主要思路和策略。2006年10月，深圳启动新的城市总体规划修编工作，这是深圳建市以来第六次制定调整城市总体规划，这次制定了《深圳市城市总体规划（2007——2020）纲要》（下称《总规纲要》）。在这个《总规纲要》的基础上，2006年还制定了《深圳近期建设规划（2006—2010》之新城规划》，2007年5月正式通过该规划，规划在五年内建设光明新城、龙华新城、体育新城和东部新城。

在不断变化调整的城市发展战略和总体规划指导下，深圳的城市建设在这个时期与时俱进，又有了新的变化。以深圳市中心区规划为标志，深圳市中心区规划与建设可分为四个阶段：规划构思酝酿阶段在1980年至1988年，市政道路建设阶段则是1989年至1995年，公共建设集中建设阶段是1996年至2004年，金融产业集聚阶段则是2004年至2014年。深圳经济特区在成立的1980年，就首次规划皇岗区，并在1981年与港商协商开发福田新市区。1990年，福田区开始大规模征地，为建设中心区做土地准备。1992年首次提出建设“深圳CBD”，从此，深圳开始把规划落实到建设上，于1998年12月启动中心区六大重点工程：市民中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、地铁一期，到2004年底全面完成。这六大重点工程掀起了中心区建设的高潮，六大重点工程的完成使深圳中心区初具规模，一批商务楼宇在中心区先后建成，2008年一批金融总部选址中心区。2010年，新一代的商务楼宇蓬勃建设，中心区的公共空间形成规模。从全市来讲，2004年底，深圳全面完成特区外农村城市化，深圳成为全国第一个无农村的城市。从2007年开始，深圳在六个行政区之外，开始把原来的宝安区和龙岗区划分出四个功能新区。2007年8月19日成立光明新区，2009年6月30日设立坪山新区，2011年12月30日设立大鹏新区和龙华新区。至此，深圳形成十区的格局，特区内外一体化进程明显加快，城市空间结构不断优化。原有的各区规划与发展战略目标进行了新的调整。

福田区作为全市行政、文化、信息、国际展览和商务中心建设。罗湖区则规划为深圳市金融、商贸和信息中心，是珠宝之区。南山区作为深圳高新技术产业基地、教育科研基地、旅游基地和现代物流中心发展。盐田区以深水港口和旅游业为重点支柱产业。宝安区则作为深圳的经济大区、工业大区和出口大区进行规划，陆、海、空、铁立体交通网络发达。龙岗区重点发展旅游业、高等教育和客家文化。光明新区拥有全市最大的可连片开发区域，重点发展新兴产业和大产业。坪山新区大力发展先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业，挖掘红色文化。龙华新区规划为深圳市重要的电子信息产业、先进制造业和服装产业集聚基地和交通枢纽。大鹏新区则规划为国家生态文明示范区，实施最严格的生态保护，打造“美丽大鹏”。

为建设国际性大都市，这个时期的深圳不断加大城市基础设施建设，一大批重点基础设施相继开工和投入使用。铁路运输方面，在原有的广深准高速铁路、平南铁路、平盐铁路、京九铁路基础上，2007年11月正式启动厦深铁路建设，2011年通车，根据国家铁路发展规划，深圳地区铁路枢纽最终形成以厦深铁路为横轴，京广深港客运专线、广深铁路为两竖轴的双“十”字结构。连接这“十”字型铁路枢纽的深圳北站成为华南地区重要的铁路枢纽站，2011年落成使用。公路运输方面，形成了以特区为中心，以高速公路为骨架，向香港及周边地区辐射的方便快捷的现代化公路运输网络。连接深港两地的深港西部通道——深圳湾大桥于2007年7月1日香港回归祖国10周年之际通车。轨道交通方面，自2004年12月地铁一号线通车后，深圳加大轨道交通建设力度，一号延长线、二号线、三号线、四号线等几条地铁先后开工，2011年将有四条线路通车，计划到2030年深圳轨道交通将由16条线路组成，总长度约597公里，从而使深圳成为一个地铁四通八达的城市。港口方面，深圳港已成为国际航运界的重要港口，集装箱吞吐量居全球第四位。机场建设方面，宝安国际机场成为全国首家实现海陆空联运的对外航空港，成为全国第四大航空港。

为迎接2011年8月开幕的第26届世界大学生夏季运动会，深圳掀起新一轮的城市建设高潮，提出“办大运，办城市”，在全市全面开展提升市容环境行动。在城市规划完善与重点地区建设、城市更新提速、储备土地整治、城市空间美化等方面大力推进，如市规划国土委对《前海深港现代服务业合作区综合规划》进行了修改完善，并同步推进《前海启动区城市设计》、《前海综合交通枢纽规划》编制工作；加强后海中心区建设，组织编制《后海中心区修建性详细规划》和《后海中心区市政详细规划》等。

到2010年，深圳的城市功能辐射力度已大为增强，城市面貌不断改善，生态文明水平不断提升，被列为全国首批生态文明建设试点地区和首个国家生态园林示范城市。深圳被联合国教科文组织评为“设计之都”，“高交会”、“文博会”、“国际人才交流大会”等品牌展会的国际影响力进一步扩大。①王荣在深圳市第五届人民代表大会第一次会议上的《政府工作报告》。

2010年5月，中共深圳市第五次代表大会召开，回顾了深圳特区30年改革发展历程，指出历届市委抓住经济建设这个中心，在基础十分薄弱的条件下“摸着石头过河”，走出一条越来越宽广的建设发展道路。30年来，深圳从昔日一个边陲小县崛起为一座交通发达、功能完备、设施先进、环境优美的现代化大城市，创造了经济发展和城市建设的“深圳速度”。尽管深圳的发展奠定了雄厚物资基础，保持了良好发展势头，但土地、资源、人口、环境等的承载力在传统发展模式下已经难以为继。全国新一轮改革发展的进程中，各地竞争日趋激烈，深圳特区要继续保持领先优势，已经越来越难且压力越来越大。2009年国务院批复的《珠三角洲地区改革发展规划纲要》要求深圳要努力建设“国家综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市”。省委、省政府要求深圳，要敢于向世界先进城市“叫板”，努力成为代表国家参与全球竞争的生力军。新的形势新的压力，使中共深圳市委意识到要确定新的发展目标，因此，第五次党代会提出了深圳未来五年的发展目标：“以创新发展、转型发展、低碳发展、和谐发展为导向，着力推动经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设全面协调发展，为努力当好科学发展排头兵，加快建设现代化国际化先进城市而奋斗。”②《执政探索》，深圳市史志办公室编纂，第789页。

2011年，深圳市委市政府召开全市城市发展工作会议，并出台了《关于提升城市发展质量的决定》，提出转变城市发展方式总体目标。以国际先进城市为标杆，树立以人为本、绿色低碳、集约发展、彰显特色、打造精品的发展理念，用5至8年的时间，形成组团式、现代化、国际化的城市发展特征，到时，前海开发建设初具雏形，光明、坪山、大运城、航空城和大鹏半岛等战略性功能区成为引领城市发展的增长极，形成“双中心八组团”的城市发展新格局，城市二元形态基本消除，基础设施达到国际先进水平，特区一体化、均衡化水平和城市品质大幅度提升，初步形成现代化国际化先进城市。

2012年6月，国务院批复同意前海深港现代服务业合作区先行先试政策实施，占地面积15平方公里的前海成为全国首个“特区中的特区”。深圳市委于2013年12月明确提出了“三化一平台”（市场化、法治化、国际化和前海战略平台）的改革主攻方向。前海的建设规划成为深圳城市总体规划的一个新亮点。

这段时期，胡锦涛总书记多次来深圳视察。尤其是2010年9月到深圳出席深圳经济特区建立30周年庆祝大会，并发表了重要讲话。他对经济特区未来发展提出了“五个继续”（继续加快转变经济发展方式，继续深化改革开放，继续加强社会主义精神文明建设，继续促进社会和谐，继续推进党的建设）的要求。

2012年12月，习近平总书记离京视察第一站就来到深圳。7日，他视察前海合作区时说，前海如今的开发，让我们重新看到了深圳特区初创时的景象：一张白纸，从零开始。但也正因为是一张白纸，可以画出最美、最好的图画。对前海的先行先试寄予厚望。

在科学发展阶段，深圳市委的重大决策，极大地促进了深圳城市总体规划与发展战略的调整，并为深圳建设国际化城市奠定了良好基础。

四、深圳城市总体规划与发展战略的变迁特点

深圳建市以来，对城市总体规划和城市发展战略的制定是极为重视的，先后多次进行修编和调整。其特点是：市委有战略眼光，重视规划，善于借鉴，与时俱进，不断调整；规划范围先特区后全市，逐步推进，形成一体化；目标不断调整，最终定位国际化。

从1980年建立深圳特区以来，深圳的城市发展战略是不断调整，不断变化，充分体现了与时俱进的特点。在各个历史时期，中共深圳市委及时作出重大决策，不断制定调整城市总体规划与城市发展战略，使各个时期的深圳城市总体规划不断适应城市发展战略，从而较好地促进了深圳城市有序、高速发展。尤其是善于借鉴先进国家与城市的规划与建设经验，使深圳的历次总体规划修订都具有国际视野与现代理念。

奠基初创阶段的深圳城市发展战略特点是：铺摊子，搭架子，打基础，初步奠定城市基础设施基础和城市格局。城市规划主体是特区，空间与布局以特区为主。组团式的规划结构，适合深圳特区的地理特点。建设一个综合性的经济特区这个发展目标，使城市总体规划基本是围绕着特区实施。这种发展策略，优点是重点保障了特区的高速发展，缺点是造成深圳全市形成二元化，特区内发展很快，特区外基本是无序发展。尤其是实施农村城市化，也首先是在特区内，从而使1992年的第一次农村城市化，只在特区内68个村庄实施。这种发展策略，为后面深圳市的发展留下遗憾和众多历史遗留问题，给城市的发展增加了高成本和障碍！

这个时期的深圳规划修订，先后向香港与新加坡学习借鉴，增使深圳的总体规划在国内是比较先进的。

创新优势阶段的深圳城市发展战略特点是：不断适应没有优惠政策且群雄并起、百舸争流的区域竞争态势，努力增创城市发展的新优势。在城市总体规划编制上，开始从区域发展态势和全市角度考量。中共深圳市委正确认识深圳的发展与全国区域发展新格局的互动关系，自觉把握深圳面临的新的挑战和新的使命。因此，提出“率先基本实现社会主义现代化”的目标，在机制创新、扩大开放等各个方面增创深圳新优势，并达到了预期效果。尤其是这个时期，深圳于1992年获得特区立法权，1993年1月，正式撤县设区，结束了市管县的体制。这些都为深圳的城市发展奠定了很好的法律基础和行政基础。

这个时期的深圳规划具有了向国际化城市迈进的目标与理念，规划从总体规划走向专项规划，使之更具有规范性、专业性和操作性。

进入科学发展阶段，深圳的城市发展战略有了新的变化和提升。这个时候的深圳，正处在又一个关键的发展阶段，机遇与挑战并存，希望与忧患同在。深圳在高速发展过程中所形成的各种问题与矛盾显现出来，土地、资源、人口、环境等的“四个难以为继”的问题开始深刻影响深圳的发展，随着社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各类社会矛盾也比其他地方更早、更尖锐地在深圳显现出来。新的时期，党中央、国务院和省委、省政府对深圳继续寄予新的希望。国务院批复的《珠三角洲地区改革发展纲要》要求深圳要努力建设“国家综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市”。深圳市委因此审时度势，制定了《深圳2030城市发展策略》，从更高的层面、更广阔的视野来谋划深圳未来的城市发展，这也为深圳城市的未来发展指明了方向。市委市政府提出经济发展方式实现根本转变，全国经济中心城市功能进一步增强，城市国际化程度显著提升，国家创新型城市率先建成，体制机制更趋完善，人民生活更为殷实，生态环境明显改善。尤其是提出坚持高水平规划、高质量建设、高效能管理，以高水平城市发展引领产业发展、集聚优质资源、改善人居环境、强化竞争优势，努力使深圳城市形态、城市环境、城市管理等加快接近国际一流城市水准。因此，在四个方面采取措施：一是提升中心城市功能，推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规统一”，以高水平规划促进城市功能提升；二是优化区域发展格局，加快特区内外一体化进程。三是着力推进城市更新和土地整备，向城市二次开发要空间、要资源、要环境；四是全面提升现代化城市管理水平，加快建设生态文明示范市。

这个时期的2004年底，深圳全面实现农村城市化，成为全国第一个无农村、无农民的城市。这一战略实施为深圳推进现代化城市建设奠定了良好的基础。同时，城市总体规划从特区覆盖全市，原有的历史遗留问题开始得到正视并采取措施解决。如城中村改造，坚决查处违法建筑和违法用地，历史遗留问题逐步得到解决。深圳的城市格局开始得到拓展，城市功能得到进一步加强，城市的辐射力也进一步增强。尤其是在修订总体规划时，更注意与周边地区、与香港地区甚至泛珠三角区域的发展相结合，这为深圳朝着“四区一市”目标迈进创造了良好的条件和基础。

综观深圳各个历史时期的城市规划与发展战略，可以发现深圳的城市发展是在中共深圳市委的领导下有力推进的，中共深圳市委在各个时期都十分重视城市规划的制定和城市发展战略的调整，从而保证深圳的城市总体规划与发展策略不断与时俱进，不断调整，不断适应新的形势，从而保证深圳35年的发展取得巨大成就，创造了“深圳奇迹”、“深圳速度”和“深圳效益”，深圳也因此从一个边陲小县建设成为一个初具规模的现代化大城市。

（作者系深圳市史志办公室主任）