美国和新加坡公职人员财产申报制度的构建过程比较

沈　岚

(安徽大学 法学院，合肥　230601)



美国和新加坡公职人员财产申报制度的构建过程比较

沈岚

(安徽大学 法学院，合肥230601)

比较美国与新加坡公职人员财产申报制度的建立过程可知，美国虽起步较早，但却是一个曲折复杂，逐步推进的过程；新加坡则由于人口少，面积小，制度构建历程简单很多。但在立法时机的把握及领导人推动制度构建的决心与行动方面两国极为相似。于我国言，公职人员财产申报制度要完成从政策文件到国家立法的转变，应效仿美国的分步走策略，同时考虑设立“缓冲期”制度，实现财产申报立法的“软着陆”。

公职人员；财产申报；《政府道德法》；反贪污调查局

腐败治理已成为当今世界各国面临的一项共同难题。虽然近些年来我国在反腐领域取得了令人瞩目的成绩，但由此揭露出来的贪腐问题也是让人触目惊心，迫使国人思考如何才能有效降低贪腐态势？纵观新中国成立后的反腐史，在历经了“运动反腐”和“权力反腐”后，聚焦于“制度反腐”。其中被称为“阳光法案”的公职人员财产申报制度已经成为世界各国通用的“反腐利器”。他山之石，可以攻玉。放眼环球，美国的财产申报制度首屈一指，是行之有效的成功典范；新加坡与我国有相似的文化背景，推行财产申报制度有声有色，堪称亚洲最廉洁的国家。而我国的公职人员财产申报立法起步晚，发展缓慢，20年前列入立法规划却至今未果，亟待大力推进。当前我国反腐力度加强，民间对国家公职人员财产申报法的立法期待日益增强，各地财产申报试点地区的探索也在不断推进。值此立法与实务携手并进之际，比较研究美国和新加坡两国公职人员财产申报制度的构建过程，寻找共通的经验及教训，兼具理论与实践价值。

一、美国公职人员财产申报制度的建立

美国公职人员财产申报制度与政党制度的发展密切相关，大致可分为萌芽、形成与发展三阶段。

20世纪初，美国的政党选举制度尚不成熟，贿选成风，政党分赃现象司空见惯，严重损害了美国的民主精神与政府形象。国会逐渐意识到政治捐款的危害性，便要求各党派候选人在正式选举结果公布后，如实申报竞选开支，并向社会公布。1925年更是推出了《腐败行为法》(Corrupt Practice Act),要求候选人对任何一笔超过100美元的捐款都必须申报。之后，申报的范围又逐步扩展到上任后总统的私人财产。[1]二战期间，美国政府雇用了许多“1美元人”协助办理公务。*实际是私人公司的员工协助公务，这些政府的雇员每年只从国家象征性领取1美元的报酬，薪水仍原公司支付。为防止这些政府的雇员以权谋私，罗斯福政府下令包括“1美元人”和无补贴人员在内的政府雇员必须公开其所有的证券财产，并接受关于身份背景的广泛审查。[2]上述法令的出现，成为美国公职人员财产申报制度的先声。

二战后，为拯救美国摆脱经济危机，政府积极干预经济，监管职能日渐扩张。权力寻租的盛行滋养了大量的腐败。反腐势在必行，由此美国掀起了一场以政府道德标准建设为核心的立法风潮。杜鲁门总统曾于1951年向国会提交了立法提案《行政部门道德标准》，希望能授予公众权利揭发总统任命官员的可疑财产，终因反对意见过多未获通过。[2]59其后的艾森豪威尔总统提出了《政府工作人员十项道德规范》，并很快获参众两院通过。*该道德规范能快速通过，缘于1958年发生了震惊美国社会的一起受贿事件，美国总统助理谢尔曼·艾的姆接受了一位工业家的实质性礼物和其他好处。作为美国历史上首个由国会决议确定的道德规范，其中一条便是政府官员要向社会公开财产状况。约翰逊总统于1965年发布行政命令《行政官员和雇员道德行为准则》，要求总统提名的官员及其他联邦雇员要定期地、秘密地申报家庭财产，接受利益冲突审查。虽然迫于阻力过大，最终缩小了财产申报人员的范围，但却是财产申报立法进程的坚实一步。在此基础上，1968年参众两院的议员也被要求公布自身的财产状况。20世纪70年代末，美国发生了以“水门事件”为首的一连串政治丑闻，引发了民众对政府的信任危机。为重获民心，1976年上任伊始的卡特总统将改革文官制度作为总统政策核心，并“以超常的的热情和投入对待改革”。他把《文官制度改革法案》与遏制官员腐败联系在一起，减少了该法案立法表决时的阻力，也为随后展开的政法道德立法奠定了基础。最终，在卡特总统的大力推动下，国会终于1978年通过了《政府道德法》(the Ethics in Government Act)，正式将财产申报由道德准则、行政命令上升为法律条款。依据该法，美国新设了政府廉政署(the Office of Government Ethics)，负责政府高级官员的财产申报事宜及对政府官员道德行为的监督；建立了独立检察官制度；划定了美国立法、司法和行政三大部门中需要进行财产申报的人员范围。该法的出台确立了美国财产申报制度的基本框架，标志着美国公职人员财产申报法律制度正式形成。

虽然有了较为明确的立法，但实践中的惩贪反腐问题不可能一蹴而就。里根总统在任时期，雇佣了许多私人公司职员担任政府要职，重蹈了二战期间的覆辙。随后的美国国会议员的腐败事件也频现报端，时任总统布什接受了下属的建议，以给联邦法官及国会议员加薪为代价换取国会通过了1989年的《政府道德改革法》(the Government-Wide Ethics Act),从而统一了立法、行政和司法三个系统公职人员的财产申报制度。上述法律范围内的公职人员须在任前报告并公开自己及配偶的财务情况，包括收入、个人财产等,任内还须按月申报。该法对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公幵方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法等也都有详细规定。此后，配套法规相继出台，现任总统奥巴马于2012年签署了《禁止利用国会情报交易法》，禁止国会议员、联邦政府雇员、联邦法官与联邦司法系统雇员利用任内获取的非公开信息为个人谋利，并要求上述公职人员在证券投资交易完成后的 45 天内在网上公布相关信息。奥巴马希望这部法律能减少“金钱对政治的腐蚀影响”并帮助弥补民众对政界的“信心赤字”。*由于美国是联邦制国家，法律由联邦和州两套体系构成。各州的财产申报立法实践其实早于联邦。例如：自1972年始，加州、华盛顿州以及佛罗里达州等相继制定了财产申报法。至1979年1月联邦《政府道德法》正式实施,美国已有近3/4的州拥有自己的财产申报立法。

二、新加坡公职人员财产申报制度的建立

亚洲的新加坡因其廉洁高效的政府而享誉世界。在世界公认的反腐国际组织“透明国际”的2014年度清廉指数排名中，新加坡在175个国家中排名第7，稳稳地延续了多年来亚洲第一的宝座。新加坡建国时间虽不长，但自20世纪四五十年代始，腐败顽疾也紧紧纠缠着这个英属殖民地的城邦岛国。为惩贪反腐，当局在警察体系内设立了“反贪污局”(Anti-Corruption Branch)，但收效甚微。于是1952年10月又设立了“反贪污调查局”(Corrupt Practices Investigation Bureau),CPIB虽然被赋予了较大的权力，但终因执法依据的不健全，民众的犹疑观望以及证据收集的困难等因素在惩贪反腐方面止步不前。1959年新加坡实行自治，政府日渐重视反腐问题，次年6月制定了《防止贪污法》，这是新加坡预防职务犯罪的基础性立法，共35条，赋予了反贪污调查局更大的权力。1965年新加坡脱离马来西亚独立建国后，李光耀领导的人民行动党开始走防腐惩贪法治之路，在之后的数十年中陆续制定或完善了一系列规范公职人员执法及日常行为的法律法规。如前述的《防止贪污法》，历经七次修改，CPIB已经成为直属总统办公室的专门反贪执法机构。此外，新加坡政府颁布了针对公务人员的《指导手册》，其中的《行为与纪律准则》(Conduction and Discipline),其中有21条内容涉及有关公职人员财产申报的具体内容。[3]最后一个就是专门制定的《财产申报法》，该法对财产申报的对象、时间及内容均作了详细的规定，也是本文论证的主要依据。以上三部法构成了新加坡财产申报立法的主体内容。可见，新加坡的公职人员财产申报立法史较为简单，是由外力引发的中央主导的立法推进式。

三、美国和新加坡公职人员财产申报制度建立过程的比较及对我国的启示

(一)相似因素

1.从立法时机看，美国和新加坡都是历经了重要政治或经济转型时期，出于反腐倡廉的迫切需要才出台了财产申报的立法。

新加坡是在先历经殖民，后依附于马来西亚，最终获得完全独立后当局铁腕强力反腐，才推出了系统化的立法。而美国曾在19世纪后半期及20世纪初，腐败问题就已经十分严重。二战之后由于要挽救经济危机进入了“大政府时代”，行政部门的权力寻租空间更大，加上水门事件的发酵，才开始真正的制度变迁。

于我国言，改革开放使我国由计划经济向社会主义市场经济转变，当前正处于经济社会体制发展的重要战略机遇期，但同时也是社会矛盾凸显期。公职人员的贪污腐化已经成为群众广为诟病的社会毒瘤，严重影响着政府的公信力。正因如此，习近平同志为总书记的新一代中央领导集体,高度关注并积极推进反腐倡廉建设。习总书记曾多次强调,拒腐防变、反腐倡廉的关键在于“常”、“长”二字,以制度的形式规范下来，既要经常抓，又要长期抓。放眼世界，财产申报制度的构建正是制度反腐的重要内容之一。因此，就立法时机言，我国正逢其时。从我国的财产申报立法进程看，20多年没有实质性进展，至今我国施行财产申报制度有效依据只有两个政策性文件：2001年中纪委颁布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2010年中办发布的《关于领导干部报告个人事项的规定》，法律地位不明确，效力层次也较低。立法机关依旧在“配套制度不健全”“涉及面广阻力太大”“时机不成熟”等观念影响下踟蹰犹豫，无法完成从政策文件到国家立法的转变。笔者以为，无须以配套制度的欠缺为由拖延立法出台，因为二者之间可以相互促进，况且也不存在完美无缺的制度，所谓配套制度的成熟也是一个逐步发展转变的过程。就我国现有国情看，所谓立法推进并非要求一步到位，马上出台一部全国性的财产申报法，而是要着力改变现行的停滞状态，将现有的政策性文件予以提升，进入正式立法层面，同时扩大财产申报的试点地区范围，在实践中摸索经验修改立法，最终出台一部国家级立法。具体言，立法可分三步进行:首先，出台《公务员法》修正案，将财产申报明定为公务员的法定义务之一；其次，以《公务员法》作为基础，由国务院制定统一适用的《公职人员财产申报条例》；最终，由国务院提请全国人大及其常委会将该条例上升为《公职人员财产申报法》。

2.从立法的推动看，时任两国主要领导人的坚定决心和积极行动发挥了关键作用。

美国二战后的历届总统基本都曾有意强化政府的道德管理，也都有些举措有利于公职人员财产申报的立法，但真正将改革联邦政府防贪反腐作为工作重心的只有卡特总统。上任伊始，他便授权部下成立调查组，对当时联邦政府的各个机构进行全面摸底调查。后来他多次在内阁会议上提出文官制度改革的议题,并督促内阁成员们把改革问题视为自己的任务来完成，还要求他们对国会施加一定影响以便于改革法案的通过。[4]在他的努力下，1978年《文官制度改革法》和《政府道德法》先后通过。继任的布什总统面对丑闻迭出的国会，下决心修改立法扩大反腐对象。他建立的联邦道德法改革总统委员会(the Presidents Commission on Federal Ethics Law)重点关注国会议员的道德。此后布什又以给联邦法官及国会议员加薪为代价换取国会最终通过了一揽子的1989年《政府道德改革法》,从而统一了立法、行政和司法三个系统公职人员的财产申报制度。

新加坡的李光耀以“廉是立国之本；清为当政之根”作为为官的基本道德规范，在其执政期间，对待贪污受贿的高级官吏等毫不留情，严格依法惩处，展示了其铁面反腐的决心和行动。例如：身为建国功臣和李光耀老友的原新加坡国家发展部部长郑章远因为受贿请求李光耀压案，被严词拒绝。郑只好自杀以谢罪，李光耀虽然内心难过，但仍坚定不移地宣称“没人可以超越法律。”“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产！”[5]新加坡的反腐口号直接展示了执政者坚定强硬的态度。正因如此，李光耀执政期间持续推动了包括《财产申报法》在内的一系列规范公职人员执法及日常行为的法律法规。

由此可见，国家领导层，尤其是国家最高领导人的决心和行动是财产申报制度出台的关键助力。因为公职人员尤其是高级公职人员作为现行体制的受益者往往成为财产申报立法出台的主要反对力量。对此有学者就总结道，“不是目前条件不成熟等客观原因，而是这背后的既得利益群体的主观阻挠问题。换句话说当我们的某些改革涉及官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制定和政策走向的巨大权力时，问题就会变得异常艰难”。[6]反观我国民间，将公职人员财产申报法制化的呼声却越来越高，已经汇聚成一股强大的民意，敦促立法的推进。《中国青年报》和新浪网联合开展的一项关于政府信息公开的民意调查显示：有77.5%的民众最希望看到政府公开的信息是“官员财产状况”，[7]学者指出：“领导干部的家庭财产公开与否，已日益成为考验执政党是否‘立党为公’的试金石，成为民众判断党和国家反腐倡廉决心和力度的试金石，它是关系到广大社会民众对执政党和政府信任度的不可或缺的政治举措。”[8]想要顺应民意，冲破庞大的既得利益群体的阻力，唯有中央最高领导层的政治决断、坚定决心及率先垂范！现今我国的反腐工作如火如荼，中央核心领导层对这场攻坚战持久战的决心有目共睹，相信我国公职人员财产申报统一立法的出台不会让我们等太久。

(二)相异因素

诚如前文，美国和新加坡国情差异很大，公职人员财产申报制度的建立过程也是各具特色，篇幅所限，无法一一罗列。有一点值得关注：美国公务员财产申报制度的立法进程复杂而曲折。它是在多方的共同努力下，由总统主导并经历多次立法和修订，最终形成的一套较完善的法律制度。而新加坡因为独立建国时间短，面积小，人口少，改革反腐阻力较小，公职人员财产申报立法史相对较为简单，相关立法基本是一步到位。

就立法推进角度言，我国的国情与美国更为接近，可以从美国立法史的演变中获得一些借鉴。如前所述，美国的财产申报制度最初作为“政党分肥”制的制约机制，主要针对政党候选人进行约束；二战时罗斯福总统设立事务官财产申报制度，战后杜鲁门总统下发行政命令，要求政府公职人员进行财产申报，但国会未采纳其立法建议。1968年美国国会两院开始要求议员加入财产申报行列。至此，美国的立法、行政和司法各系统对内部人员的财产申报制度加以细化。直到1978年卡特总统力促《政府道德法》的出台，终于将公职人员财产申报纳入正式法律的轨道。立法之后的修改完善也紧随其后，1989年《政府道德改革法》最终统一了立法、行政和司法三系统中公职人员的财产申报制度。由此可见，作为世界头号强国的美国在财产申报制度的法制构建过程中也经历了由点到面，循序渐进，分步推进的探索过程。

如前述，笔者以为，我国目前已经具备了立法时机，领导层面的决心和行动也有目共睹。关键就是如何进行？是一步到位还是分批分类逐步推进？毫无疑问，我国应该效仿美国的做法，立法无须一步到位，采取分步骤、分阶段地逐步扩大的立法模式。一方面对我国现行生效的两个政策文件即2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2010年的《关于领导干部报告个人事项的规定》的内容进行补充完善，另一方面在系统总结新疆阿勒泰、湖南浏阳及浙江慈溪等试点地区实践中的经验教训基础上扩大试点地区，鼓励地方的立法探索与制度创新，最终在总结政策制定和实践效果基础上推出国家层面的立法。采取此种分步骤推进、渐进式立法改革可以消减阻力,缓冲既得利益群体的震荡和冲突，积极稳妥地推进立法。此外，也可以考虑设立“缓冲期”制度，实现财产申报立法的“软着陆”。立法是一项技术活，需要勇气，更需要智慧，很多时候都是发展与现实之间一定程度上的妥协。当年香港廉政公署初设，也采取了“抓大放小”“敲山震虎”等策略，运用“污点证人”“缺席审判”等制度，通过对部分贪腐官员实施有条件豁免瓦解利益集团的阻力，实现反腐败的深入推进。我国前些年在推进重大制度转型时期也有类似做法：例如2005年，有关部门为遏制煤矿企业中愈演愈烈的官股,规定官员在一定期限内主动退股将免予追究；2008年，卫生部查处医药界商业贿赂时，也设置了专用账户鼓励医生主动上缴回扣和红包，宽容一时的财迷心窍，给失足者以改正机会。对于财产申报立法，我国也可以设置1年的过渡期，期间申报主体如主动申报并上缴以前的全部违法违纪收入，可以豁免纪律处分，并相应减轻、免除其刑事责任。[9]

[1]刘明波.中外财产申报制度述要：写在我国家庭财产报告制度实施之际[M].北京：中国方正出版社，2001:128.

[2]周琪.美国的政治腐败和反腐败[J].美国研究,2004,18(3)：58.

[3]刘守芬,李淳.新加坡廉政法律制度研究 [M].北京：北京大学出版社,2003:54.

[4]石庆环.卡特总统与1978 年美国文官制度改革[J].史学月刊,2003,275(9):76.

[5]曹贵宝.加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示[J].邯郸学院学报,2008,18(2):77.

[6]汪玉凯.官员财产申报制度难以建立的思考[J].今日中国论坛,2009,50-51(Z1):24.

[7]李静睿.官员财产申报时机尚不成熟[N].新京报,2010-03-10(4).

[8]徐剑锋.期待官员财产公开走出第一步[N].环球时报,2012-12-05(6).

[9]谭世贵,宗会霞.论我国财产申报制度的建立和实施[J].海南大学学报(人文社科版)，2009,27(4):389.

[责任编辑叶甲生]

Comparison on the Establishing Process of the Income and Assets Declaration System of Civil Servants between the United States and Singapore

SHEN Lan

(Law school, Anhui University, Hefei 230601, China)

By comparison on the establishing process of the income and assets declaration system of civil servants between the United States and Singapore, it's showed that though started earlier, it's a complex and gradual process in the United States. While in Singapore, it's much easier due to the less population and smaller area. The two countries are similar in seizing legislative opportunity and leaders' determination and action to promote the system establishment. For our country, it's suggested that the income and assets declaration system of civil servants should follow the step-by-step strategy and set up a "buffer" system to complete the shift from the policy documents to the national legislation, and then achieve the "soft landing "of the legislation of income and assets declaration.

civil servant; income and assets declaration;theEthicsinGovernmentAct; Corrupt Practices Investigation Bureau

2016-06-20

安徽大学廉政法治协同创新重点项目“美国和新加坡公职人员财产申报制度比较研究”(项目编号：ADLZFZ14ZD06)。

沈岚(1978-)，女，浙江义乌人，副教授，硕士生导师，中国政法大学博士。研究方向：法律史。

D922.1

A

1008-6021(2016)03-0020-05