图书外部性、出版企业自生能力与政府行为边界

申玲玲 闫伟华（陕西师范大学文学院，西安，710065）（内蒙古大学文学与新闻传播学院，呼和浩特，010021）



图书外部性、出版企业自生能力与政府行为边界

申玲玲 闫伟华
（陕西师范大学文学院，西安，710065）（内蒙古大学文学与新闻传播学院，呼和浩特，010021）

[摘 要]图书出版物同时具有正负外部性，这使得政府不管是基于管制还是鼓励之下的公共政策拥有内在合理性。随着我国出版产业改革深入，国有出版企业成为市场竞争主体，基于鼓励的各种公共政策应该以推动国有出版企业培养在市场竞争中的自生能力为目标，同时要求政府的各种公共政策必须有合理的行为边界。

[关键词]外部性 国有出版企业 公共政策

The Externality of the Book，the Viability of Publishing Enterprises and the Boundary of the Government Behavior

Shen Lingling Yan Weihua
（School of Chinese Language and Literature， Shan’xi Normal University，Xi’an， 710065）（School of Literature， Journalism and Communication， Inner Mongolia University， Hohehot Municipality， 010021）

[Abstract] Book publication has both positive and negative externalities， which makes the public policy has inherent rationality， whether it is based on the control or encourage by goverment. As China’s publishing industry reforming， publishing enterprises become the main body of market competition， the policies should be to culture viability of the state-owned publishing enterprises in the market competition as the goal， at the same time requirements of various public policy of the government must act in a rational boundary.

[Key words] Externality State owned enterprises Public policy

随着出版体制改革的深入，我国政府实施了多项鼓励和扶持出版产业发展的政策，不论是税收优惠还是各种直接财政补贴，都推动着出版产业的市场化改革向前推进，而所有这些公共政策背后的逻辑都与经济学上的外部性概念密切相关。

1 图书出版物的外部性分析

1.1 图书出版物兼具正负外部性

经济学分析中，图书出版物是一种具有明显外部性的商品。萨缪尔森认为外部性即经济主体“向他人施加那人并不情愿的成本或效益的行为，或者说是一种其影响无法完全地体现在价格和市场交易之上的行为”[1]。具有外部性特点的经济行为或商品会造成市场资源配置无效率，需要政府或个人以适当的方式去解决或降低这一问题的影响。外部性可以分为正外部性和负外部性，前者指对旁观者的影响是有利的，而后者指对旁观者的影响是不利的。最典型的例子是企业污染产生负外部性而教育或新技术研究带来正外部性。经济学上分析外部性有两种情况，一是生产过程中的外部性，如污染；一是消费过程中的外部性，如教育。

图书出版物具有外部性的问题，近年来在学界已经有所讨论。学者们基本认同图书出版物具有外部性，并分析由图书外部性带来的市场配置无效率问题。如刘友之（2006）的《我国图书出版市场的外部性及其矫正途径》，陆颖（2011）的《从出版物的外部性看出版企业利益与社会利益的统一》，张晓蒙、许洁（2013）的《从文化产品的外部性看少儿图书内容出位的危害及应对》，这些文章共同关注了图书出版物外部性问题，但讨论主要集中在外部性的存在以及如何解决这一问题。

图书出版物的正外部性体现在，好书可以开启社会良好风气和提高公民修养，使得整个社会受益；而负外部性体现在坏书可以败坏社会风气和导致人的思想堕落，甚至引发不良社会行为。“劣书是损害我们精神思想的毒药”，叔本华这句话直指核心。图书出版物外部性问题使私人成本与社会成本以及私人收益与社会收益不对等，正外部性使社会收益高于个人收益，私人成本高于社会成本，在没有干预的情况下，此类商品或行为的市场供应会不足，私人没有动力去提供足够的此类商品；负外部性使社会成本高于私人成本，私人收益高于社会收益，在没有干预的情况下，此类商品或行为的市场供应过多，私人获利而不用补偿给社会带来的成本，因此会大量生产。

1.2 图书出版物的外部性体现在消费之中

图书出版物具有外部性毋庸置疑，与已有探讨不同，笔者认为图书出版物的外部性主要产生于消费过程中而非生产过程中。图书出版物隶属于文化产品这个大范畴，虽然文化产品都具有经济学上的外部性特征，但是图书产品与报纸、电视等文化产品的外部性有不同之处，即如果读者不去消费或阅读图书，那么这一产品的外部性就不会产生，换言之，图书出版物的外部性体现在商品消费过程中给读者及社会带来的收益或损害。

2 现实中关于图书外部性的解决方式

2.1 公共政策为主的解决方案

外部性会导致市场配置资源失灵，同时导致具有负外部性产品和行为的提供量超过社会合意数量，而具有正外部性产品的提供量小于社会合意数量。这种情况需要得到矫正，否则会影响社会福利最大化。经济学上针对外部性有私人解决方法和公共政策两种方式。但是私人方法并不总是有效，所以针对外部性公共政策更常用。

就图书出版物而言，由于同时具有正负外部性，受影响的第三方或旁观者除了个人外社会也包含社会。如果用道德规范、社会约束、慈善行为、经济补偿或利益各方签订合约等私人方式解决外部性，理论上有效，但是每种方案的实施成本或交易费用都很高，对个人而言这种私人解决方式不经济。

从负外部性上来看，让个人同组织或行业谈判或协商停止出版坏书的动力不足，因为坏书影响的不仅仅是个人，同时对社会风气有负面影响，这样对出版单位施加个人力量有限，因此道德规范与社会规范等方法就不适用，而让个人对出版单位进行足够的经济补偿个人动力更是不足。从正外部性上来看，个人有意愿让出版单位出更多好书来提升修养、增长知识及涤荡心灵，但同时好书对社会风气也有正面影响。

由此，解决图书出版物的外部性，私人方法理论上有效，但实际交易成本过高，基本不适用，所以公共政策就成为首选。

2.2 解决负外部性的公共政策

负外部性会给旁观者或第三方带来不情愿的成本，因此各国对于具有负外部性行为或产品普遍采用管制或加大税收等政策。

第一，基于行政命令与政策管制。政府通过规定或禁止某些行为来解决负外部性。如出版淫秽色情及败坏社会风气的出版物会受到法律及出版行政管理部门的严厉禁止，并进行法律、行政或经济上的处罚。在这种情况下，政府管理者需要足够了解行业的出版动向并实时进行监控，这些信息的获取有时成本较大。

第二，以市场为基础的矫正性税收政策。政府可以通过对有负外部性的商品或活动征税，使外部性内在化，这样生产外部性产品的企业就会考虑到因税收造成的负外部性成本。但税收政策对出版物的负外部性来讲基本不适用，一方面政府和社会对产生较强负外部性的出版物的容忍度非常低，一旦出现，出版商就会受到相应管制或制止；另一方面政府的税收很难对同一类产品实行两种税收政策，坏书多征税，好书少征税，这种税收政策区分实施的程序复杂，成本太高。同时出版好书坏书不是稳定的经济行为，具有随机性，而税收是一种稳定的经济行为，这种矛盾使得用税收来解决图书的负外部性不适宜。

第三，以市场为基础的可交易污染许可证政策。这一公共政策有其特定适用性，针对经济活动中的污染行为导致的负外部性。如果企业生产导致污染行为，那么有害物质的排放量等指标可以在不同的企业间进行买卖，前提是在经济生产活动中产生污染的企业之间进行。如现在广泛采用的“碳排放量”交易就是这种方式。但这种政策也不适用于出版产业，政府或是个人不允许对坏书的生产量定指标，同时允许这些指标在各个出版单位间交易。即使有很高的经济效益这些图书也是社会所不能容忍，因此可交易的污染许可证只适用于那些在经济活动中不可避免的负外部性。

2.3 强调正外部性的公共政策

好的图书可以让个人更有学识、增进修养进而对整个社会带来正面的影响：公民素养的提升，社会文明程度提高，可以促进创新行为，这样政府就有足够动力去鼓励出版商出版好的图书产品。我国一贯的出版原则也是出好书、出精品书。三联书店的总经理樊希安曾说道“什么是出版人的文化使命？简而言之，就是出好书。对出版人来说，出好书比什么都重要。”[2]这种观点早已是出版界的共识，但由于对经济效益的过度追求以及一些出版人社会责任意识上的淡薄等原因，导致一些坏书流向市场，对个人和社会产生了负面影响，这种行为要严格禁止。各国都普遍采用各种公共政策来鼓励图书出版商生产更多好书，更强调图书带来的正外部性。

目前鼓励正外部性的公共政策主要有两种，一是少征税，二是进行补贴，其实少征税也是一种补贴方式。对其他行业执行较高税率而对出版行业执行较低税率，如作为出版业主体税种之一的增值税，我国对一般工商业产品征收17%的增值税，而对图书出版物而言，根据《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，自2013年1月1日起至2017年12月31日，对不同类型的图书在出版环节执行增值税100%或50%（该通知有详细规定，此处不一一列举）先征后退的政策。同时，免征图书批发、零售环节增值税。

此外，政府还可以对具有正外部性的经济行为和商品进行直接补贴。就图书而言，政府采取了大量的直接补贴政策，如原来的事业经费拨款，出版项目资助，出版单位的各种直接补贴，以及运用行政垄断手段为出版单位获取出版项目。政府希望通过扶助与补贴让出版单位出更多好书，让图书出版物能够产生更多的正外部效应。

3 出版企业自生能力培养与政府补贴行为的现实缺陷

图书出版物同时具有正负外部性，在私人解决方法成本较高的情况下，对图书负外部性有效的公共政策是管制与禁止，这点我国出版行政管理部门已经取得了较好的成绩，但这种管制对促进图书出版企业的发展没有实质性贡献，因此本文主要集中探讨图书的正外部性，以及随之而来的各种公共政策对图书生产企业的扶助与补贴所带来的影响。

3.1 出版单位从事业身份到企业身份的变化

我国图书产品生产者的身份影响着公共政策的执行方式。新中国成立后经过三大改造，出版业纳入国有体系，出版社在20世纪80年代初确立“事业单位企业化管理”体制前属于计划经济下的企业。计划经济是对市场经济的否定，基于市场经济解决外部性的公共政策就没有现实意义，因此本文主要分析20世纪80年代后出版体制改革以来的政府公共政策。

20世纪70年代末80年初出版业市场经济改革已经开始，“事业单位企业化管理”就是体现之一。2003年深化文化体制改革，部分出版社开始转企之路，到2010年底经营性出版社全部转企。在早期改革中，不同管理部门曾因对出版单位的定性不同而产生过争议，中宣部和新闻出版总署把出版社看成是有特殊性的意识形态单位，而财政部又把出版社看成是可以取得利润的经营性单位，这样对其采取的公共政策就很不相同，前者希望出版社能够得到更多“照顾”，而后者希望从出版社收取更多利润或税收。

从20世纪80年代至今，出版单位经历了事业单位到企业身份的转换。这一特殊的出版体制改革导致同时存在基于市场和基于计划的两种公共政策，表现在：一方面部分出版单位依然享有事业单位拨款（虽然很少）；另一方面出版单位还需缴纳各种税收，这又是对出版单位企业性质的认定；同时因为图书产品的正外部性，出版单位又获得了很多税收优惠甚至是直接补贴。

图书外部性不因出版单位身份的变化而改变，但出版单位不同身份又影响了政府的公共政策，因此出版社从事业单位到企业的变化也是公共政策由计划思维到市场思维的转变。我国出版单位一直受到保护与扶持，直接扶持和补贴是一种方式，禁止民营资本和外国资本直接进入出版市场也是一种方式。

3.2 直接补贴与保护下出版企业自生能力难以提升

图书出版物具有正外部性，所以政府采取税收优惠与各种补贴是必要的。但是这种补贴与扶助不应该建立在对具体出版企业行政干预的基础上，而应该以市场逻辑来执行相应的公共政策，否则在出版企业成为市场主体，参与市场竞争的情况下难以培养出版企业的自生能力[3]。

出版企业成为市场主体后，如果管理部门和企业不能转换思路，还是希望通过以往的扶持、补贴甚至是依靠行政垄断来管理出版，企业还是习惯于等、靠、要（企业化运转后这种路径依赖思想依然突出），那么出版企业短期通过政策得以扶持，但长远的市场竞争力、企业自生能力却难以建立，这样未来可能在与国际出版商、国内民营书商的直接竞争中败下阵来。

如果企业形成等、靠、要政策的惯性来维持生存和发展，那么公共政策补贴对企业自生能力将造成巨大损害。长期依靠保护和补贴，给出版企业造成一定的机会损失；习惯等、靠、要将导致出版企业日常经营活动受到影响，包括经营管理不善，效率低下，激励机制不足，考核无法有效进行等；影响市场竞争的公平性。补贴与保护在一定程度上既可能会助长某些企业的依赖性，又可能使得一些竞争力强的企业处于不公平的竞争环境中，随之带来一系列问题。

欧美国家也对出版企业实施了多种补贴政策，那么是否也会导致上述情况呢？答案是不会，原因如下：第一，欧美国家的出版单位一直以企业身份参与市场竞争，已经积累起较强的市场竞争力；第二，虽然有补贴，但这种公共政策主要是针对行业而非针对企业个体；第三，即使有针对企业个体的补贴与扶持，也具有完善的制度进行筛选与竞争，只有符合要求的企业才能得到真正补贴；最后，长期的竞争使得企业没有形成对国家等、靠、要的依赖思想，在没有补贴的情况下，企业也会想尽各种办法在市场竞争中保持不败之地。

反观我国情况则不然。第一，出版单位身份长期不明确，运营体制不科学。事业单位企业化管理最初意愿是发挥经营性出版社的生产积极性，导致的结果却是出版单位市场竞争力没有本质提升。没有退出机制，出版单位更是没有后顾之忧，发展不好，背后还有国家这棵大树可以依靠。第二，由于具有意识形态等外部性功能，出版企业一直被特殊对待。这种特殊性导致出版企业在发展过程中即受到优待也受到制约，即使企业化转型后也必然会面临很多问题。第三，长期等、靠、要思想形成的路径依赖使出版单位转企后也要求政府的补贴与保护，这样市场竞争意识和能力还是受到损害。最后，制度安排不合理导致企业形成等、靠、要思想，如一些补贴与扶持不是基于竞争而是基于背景和关系，这会鼓励企业形成努力适应政策扶持的条件要求而不是把主要力量放在企业自身市场竞争力的培育上。

3.3 占优策略下政府与出版企业的博弈

不管何种公共政策都可以让企业短期受益，任何理性企业都希望获得补贴，这些收益比起从激烈的市场竞争中分得一杯羹明显更容易。但上文分析可见，欧美国家对出版企业也有公共政策和财政资助，却没有产生我国一样的问题，这个结果从博弈论角度进行分析，将会更清楚地了解政府与国有出版企业博弈产生的不同行为选择及结果。

萨缪尔森认为博弈论是分析两个或两个以上比赛者或参与者选择能够共同影响每一参加者的行动或策略的方式[4]，从而找到对参与者而言相对最优的行动策略。从政府与国有出版企业对不同公共政策采取的策略和回报状况，可以看出博弈双方的策略选择，如图1所示。

＊占优策略图1 政府与出版企业的公共政策博弈

博弈论的指导思想是如果你的对手也在研究你的策略，并采取追求自身最大利益行动，这时你应该如何选择最有效的策略。本文从政府的公共政策出发来探讨出版企业的市场竞争与发展问题，因此图1从政府角度出发D格的政策选择无疑是最优策略。不同策略选择会导致不同获利情况，政府与出版企业如果都试图采取最优策略也将最终导致D格中的占优均衡。对于政府而言不论采取哪种公共政策都是纯粹的付出行为，政府没有更多选择，但是政府可以选择何种公共政策来保障自己收益最大化，这是任何一个有理性的政府都会选择的行为。从长远来看，D格无论对博弈哪一方来讲都会有最大收益，同时出版企业发展更好，最终获益也是政府。

从现有实际来看，欧美国家政府及企业的选择无疑是D格情况，理性的政府会选择主要针对行业的公共政策，出版企业私有性质也决定了不能妄想一味靠政府补贴在长期市场竞争中生存下来。政府针对个体的补贴可以帮助一时但不能帮助一世，同时这种补贴具有短期性，与针对行业的公共政策相比延续性更差，所以理性的企业会选择不断增强市场竞争力来保证自己在常态化市场竞争中立于不败之地。

我国情况要复杂一些。出版社在长期的事业单位企业化管理运作中积累了一些市场竞争经验，却没有积累较强的市场竞争力。出版企业的自生能力并没有完全建立起来，而且国有企业的身份也会助长其路径依赖形成的等、靠、要思想。在行业具有特殊性的情况下，出版企业必然希望或要求政府既要实施针对行业的公共补贴政策，还要实施更多针对企业个体的补贴政策。如果政府一味迁就出版企业的诉求，就又回到政府对出版单位的全方位补贴与扶持，这无疑是与现行出版改革目标相左，也是政府不希望看到的情况。在改革与竞争格局已定的情况下，无论是政府还是企业都应转换思路，公共政策不能成为企业培养自生能力的阻碍。

4 政府干预的行为边界——具体的制度设计

如果某些公共政策对出版行业而言是必须的，那么政府实行这些公共政策的行为边界是什么？根据中外情况，以及图书产品的正外部性，以下几种行为对政府而言是必须的，但是不同政策有具体的行为边界要求。

4.1 加强针对行业的公共政策

税收减免或降低税点是各国普遍采用鼓励具有正外部性行为的公共政策。出版产品——图书，由于具有较明显的正外部性，因此不管社会制度如何，图书都是被特殊对待的商品，为了鼓励出版商出好书，各国在税收政策上都不同程度予以优惠或减免，最典型的就是法国。我国政府也针对出版行业实行了税收优惠政策，如作为出版行业主要税种之一的增值税，古旧图书免征增值税[5]，一定时期部分图书项目还实行过出版环节增值税先征后返，常规的图书出版物增值税税率是13%，少于一般消费品17%的税率。但比起法国，我国政府对图书出版物征收税率不仅较高，与一般消费品比较而言优惠区间也不大，不能充分体现政府鼓励图书出版物正外部性行为的增加。特别是目前传统出版行业整体面临发展困境的情况下，税收作为一种常态的对出版行业的公共补偿政策，应该大大降低相应税赋。

4.2 直接财政资助上的竞争原则

中外都有针对出版行业直接的财政资助政策，如法国政府对出版产业的财政支持非常全面，由中央政府、地方政府和行业协会三者相互协调，通过直接财政拨款或者基金项目，惠及法国国内和部分国外图书出版项目以及各种类型的出版社和书店。同时法国政府还对小型出版社和书店的贷款设立专门担保基金会，并且在时间上予以宽限，一般能够提供5至10年的贷款[6]。我国也有各种直接的财政资助和出版基金补贴，但这些财政资助除了成立时间较短、资助面窄、资金力度不够以及运营机制不完善等不足外，最重要的问题是这些资助竞争原则没有完全建立起来，行政干预色彩过重，导致需要的出版企业得不到资助，而一些大的或渊源较深的出版企业更容易获得资助。

4.3 更多制度公共品的输出

政府除了提供各种具体公共政策对出版企业进行直接和间接补贴外，还可以通过提供更多外围制度公共品来推动出版产业的良性发展，也是变相的扶助政策。公共物品是经济学上最极端的具有外部效应的产品，与私人物品相对应，它的外部性与生俱来，公共物品具有消费上的非排他性与非竞争性，如国防力量、路灯、公共地等，除了政府，私人市场本身不能提供有效率的数量。

制度是一种公共物品，无论是关乎出版制度环境层面的制度建设还是具体制度安排的提供，私人市场满足不了需求，政府必须发挥作用。对我国政府而言，除了明显的行业公共政策制度外，制度建设是出版管理中的应有之义，但是对制度公共品的提供上，我国政府应该摒弃已有的对出版企业微观生产行为的过多干涉，而把主要力量放在对良好的出版环境建设与有序的市场竞争制度供给上。

注 释

[1][4][美]保罗•萨缪尔森，威廉•诺德豪斯.经济学（第18版）[M].北京：人民邮电出版社，2008:320，185

[2]樊希安.出好书 比什么都重要[N].中国新闻出版报， 2013-08-22

[3]本文主要讨论对出版企业的公共政策。保留事业性质的出版社是基于其公益性做出的，因此政府任何的直接补贴或拨款都具有合理性。出版企业则不然，如果公共政策实施不合理，可能会伤害产业积极性，甚至是企业在旧有的行政补贴逻辑中难以培养在市场中的自生能力。

[5] 是指向社会收购的古书和旧书，而不包括纳税人因未销售完而库存的图书，但出版企业可以进行某些合理避税操作。

[6] 王薇.透视法国出版业经济政策[J].出版参考，2008(18):37-38

收稿日期：（2015-08-13）

[作者简介]申玲玲，陕西师范大学博士后，西北政法大学副教授；闫伟华，传媒经济学博士，内蒙古大学文学与新闻传播学院讲师。

[中图分类号]G230

[文献标识码]A

[文章编号]1009- 5853 (2016) 01- 0062- 05