两项党内法规：意义、特征和实质、要求

戴焰军

〔摘要〕 《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》两项党内法规的颁布是实现全面从严治党常态化的重要步骤，是我党历史经验的必然传承，是解决我们党目前存在现实问题的必然要求，是保护干部的重要举措。两项党内法规具有高线和底线的统一、原则性和具体性的统一、制度建设的系统性要求、针对性和可操作性很强的特征。其中，《准则》的实质在自律，《条例》的实质在他律。贯彻两项党内法规的精神，需要正确理解其准确含义，坚持预防为主重在教育的方针，把执行纪律的责任落到实处，加强纪律执行中的群众监督。

〔关键词〕 《中国共产党廉洁自律准则》，《中国共产党纪律处分条例》，从严治党，严以律己，严守纪律

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）02-0039-05

中共中央于2015年10月18日颁布新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》），这是党的十八大以后以习近平同志为总书记的党中央推进全面从严治党在制度建设上的又一重大举措，是党的政治生活中的一件大事。

一、两项党内法规颁布的意义

在全党为实现“四个全面”战略目标而共同努力的新形势下，特别是在全面推进从严治党已经取得显著成效并正在深入推进的关键时刻，中共中央颁布两项党内法规，具有重要意义。

（一）两项党内法规颁布是实现全面从严治党常态化的重要步骤

全面从严治党，是党的十八大以后党中央根据党的建设面临的新情况和新问题，总结党的建设历史经验，提出的关于党的建设的整体思路。而从严治党，最根本的是以制度治党，制度的健全和完善，是实现全面从严治党常态化的最重要条件和保证。中央颁布的两项党内法规，就是健全完善党的制度的一项重要工作。王岐山同志从党的纪律检查的角度谈了对党员干部队伍管理中的四种形态，其中心意思就是强调，用党的纪律来管好党员和党员干部队伍。那些受到国家法律制裁的腐败犯罪行为，在党内应该是极少数。遵守纪律，按照纪律规定办事，应该是党内的常态。而做到这一点，就必须把纪律挺在前面，不断强化广大党员干部的纪律观念和守法守纪意识。从这点上来说，颁布两项党内法规，就是要重申党的纪律的重要性和严肃性，就是要让党员干部在自己的工作、生活、学习中有明确的遵循，把党员干部的行为纳入党的纪律所要求的常态化轨道，有效克服目前现实中所存在的很多有损于党的形象和党的事业的不正常现象。

（二）两项党内法规的颁布是我党历史经验的必然传承

作为一个具有90多年历史的党，我们党有很多非常宝贵的历史经验。这一点，在党的纪律性方面就有突出的表现。首先，我们党是按照列宁主义建党原则建立起来的党。而列宁主义建党原则一个突出特征就是强调党的组织性和纪律性。因为列宁领导的党是要通过暴力革命夺取政权的，没有严格的组织纪律性，就很难有夺权所必需的战斗力。我们党也为夺取政权奋斗了28年，这就铸就了我们党在组织纪律性方面的突出特征。其次，严格的纪律性是我们党赢得群众拥护的重要条件。中国共产党在历史上赢得群众拥护，很重要的一个原因就是党及其所领导的军队具有严格的组织纪律性。像我们军队的“三大纪律、八项注意”，就对官兵在遵守群众纪律方面提出了极为严格和明确的要求。所以，我们的军队每到一地，都受到群众的拥护和欢迎，如果没有这一点，我们的事业也就很难取得今天的成就。再次，党纪严于国法是我们党保持先进性的重要原因。中国共产党是一个先进的党，它不同于任何其他组织。而保持党的先进性，除了党的理论、路线、政策、性质、宗旨等方面以外，党员队伍的状况是重要因素。如何保持党员队伍的先进性，使广大党员在日常工作、生活、学习等方面发挥先锋模范作用，重要的一点就是要对党员提出高于一般群众的要求，就是要党纪严于国法。最后，教育和执纪相结合是党员队伍管理的重要内容。重视思想教育，是我们党的一个传统，但思想教育必须和执行纪律相结合，这是我们从长期的党员队伍管理实践中得出的结论，也是我们党在历史上党员队伍管理取得成效的重要原因。

（三） 两项党内法规的颁布是解决我们党目前存在现实问题的必然要求

我们党的建设这些年来取得了很大成绩，但我们也要清醒地看到，党的自身建设还存在着许多亟待解决的问题，如党内腐败现象的存在，党内不正之风的存在，党内生活在很多地方很多方面的不正常，党员队伍管理方面很多不理想的情况等等。细想一下，就不难清楚，这些问题的存在都和党的纪律有关。腐败就发端于党的纪律不严，执行不力。现实中我们看到，违犯纪律的党员当然未必都会走到腐败的路上去，但凡是腐败的干部，没有不是首先违犯纪律的。违犯纪律是走向腐败的必经之路。党内生活不正常，其实根子也在于纪律方面出了问题。因为一些人违犯党的政治纪律，在党内拉帮结派，搞团团伙伙，搞乱了党内关系，党内出现了所谓“老板”“老大”，正常的党内同志关系被破坏了，自然党内生活就很难正常开展。还有党风方面存在的问题，表现在外，病因在内。党风是党性的外部表现，党性观念差，在行为上自然缺乏纪律观念，出现作风方面的问题。至于党员队伍管理中目前出现的问题，更是与党的纪律松懈，得不到严格执行直接相关。所以，我们解决党内目前存在的各种主要问题，必须从加强党的纪律入手。两项党内法规的颁布，就是加强党的纪律建设的有效手段。

（四）两项党内法规的颁布是保护干部的重要举措

党的十八大以来，中央加大反腐败力度，清理出很多党内的腐败干部，广大党员和群众都在为此拍手叫好。的确，反腐败纯洁了党员干部队伍，树立了党的形象，赢得了群众的拥护。但从另一方面，我们也常为这其中很多干部感到痛心和惋惜，本来年轻有为，正是干事业的大好时光，却沦为阶下囚。所以，如何更好地保护干部，其实是我们从严治党要解决好的一个重要问题。保护干部，不是为干部的罪责开脱，不是官官相护，不是高抬贵手，而是要通过更为有效的途径使干部不要犯腐败的错误。那么，这样的途径只有一个，就是严加管理。古人讲，宽是害，严是爱，说的就是这个道理。拿现在实际中一些案例来看，如果当时我们有关方面的制度再严一些，管得再紧一些，警示再及时一些，有的干部可能就不至于搞到身败名裂了。所谓严管，首先要帮助干部坚定理想信念和提升道德境界。现实中很多时候环境非常复杂，考验非常严峻，没有非常坚定的理想信念支撑，是很难过关的。所以，这次颁布的《准则》，把坚定理想信念、提升思想道德境界作为对党员干部的重要要求。有些干部犯错误，一开始可能仅仅是出于对纪律的无知，这在客观上也与我们过去一些纪律要求比较模糊有关，与一些纪律缺乏执行力有关。这次颁布的《条例》，更为具体明确，是干部行为中看得见的约束，知道自己该干什么，不该干什么，可以防止党员干部因为不清楚而犯错误。当然，更重要的是干部所成长的环境。好的环境有利于干部健康成长，而制度是环境中的关键因素。

二、两项党内法规的特征和实质

学习贯彻两项党内法规，我们需要对这次颁布的两项法规的特征和实质有明确的认识。这次，中央把《准则》和《条例》放在一起同时颁布，寓意深刻。这两个法规，体现的是德治和法治的要求，自律和他律的要求，高线和底线的要求。将二者结合起来，我们就更能清楚地看出其特征和实质。

（一）两项党内法规的特征

认真阅读和比较两个法规，我们会看到，它们具有以下几个明显的主要特征。第一，高线和底线的统一。《准则》体现的是高线要求，《条例》体现的是底线要求。这两个方面的统一，使党员干部既有明确的努力方向，又有基本的行为遵循。第二，原则性和具体性的统一。《准则》体现的是原则性要求，因为它是一种道德性要求，一种软约束。《条例》体现的是具体性要求，因为它是一种纪律性要求，是硬约束。二者形成一种互补关系。第三，制度建设的系统性要求。《准则》对一般党员和党员领导干部的要求明确作出区分，党员领导干部在一般党员基础上增加四条，体现领导干部严于一般党员。《条例》剔除与《刑法》《治安法》等法律重叠的内容，体现党纪与国法的区别，这体现的是制度系统性要求。第四，针对性和可操作性很强。这两项党内法规都显示出很强的现实针对性，可以清楚看出是针对目前现实中的问题提出来的。《条例》更具有很强的可操作性，针对现实中的问题开出负面清单，并明确相应的处罚标准。不像过去的“不准”，没有更多纪律忌讳的弹性空间。

（二）《准则》的实质在自律

《准则》紧扣廉洁自律主题，重申理想信念宗旨和党的优良作风，坚持正面倡导，为党员和党员领导干部树立了看得见、够得着的高标准。其实质在要求党员和党员领导干部加强自律。

自律是人的一项很重要的正面品质。我们强调共产党员的自律，其实，古今中外的教育都强调人的自律。中国古代儒家思想就突出强调人的自律，孔子讲的“克己”，实际上就是自律。这是因为，人在社会中生存，社会本身是有规矩的，无规矩就不成方圆。在正常情况下，一个人要在社会中像常人一样生存，就必须遵守常人都要遵守的规矩。因为社会不可能因为你一人的特殊需要就改变其整体要求。这种遵守，就需要自律。如你过马路，就要看红绿灯，不能想怎么走就怎么走。而且，人在自己的一生中，会遇到很多需要正确取舍的事，特别是在人生的很多关节点上，正确的取舍往往决定着人的命运。如，你要当官，就不要想发财，要想发财，就不要想当官。因为当官掌握的是公共权力。任何社会，在正常情况下都不会允许当官的利用公共权力去发私财。一般情况下，取是容易的，最难的是舍。很多人都因为该舍的时候不能舍而毁了自己。舍的过程，就是一种自律的过程。所以有人说，舍是一种大智慧。再者，人的一生，正常情况下都会希望自己不断得到各方面的完善，特别是人格和品质方面的完善。这种完善的过程，是不断克服自身缺点、弘扬自身优点的过程。克服缺点，是要有一些自律精神的。特别是一些不好的习惯，一些可能和某种实际利益相联系的做法，没有很强的自律精神，很难得到有效克服。

如果说一般人尚需自律的话，那作为一个先进组织的成员，共产党员就更应该有自律精神。这是因为中国共产党有自己特殊的规定性和对组织成员的特殊要求。党的根本宗旨是全心全意为人民谋利益，那就要求党员在遇到自己个人利益和人民利益发生矛盾时，必须把人民利益放在前面，作出应有的利益牺牲。这当然是一个自律的要求。党有自己的目标和任务，要求党员为实现这样的目标奋斗，要求党员为这样的任务付出艰苦的努力，特别是在一些艰难困苦的条件下，这种要求实际上是很高的，没有相当的自律精神，就有可能退缩，甚至逃避。特别是在党成为执政党以后，党员的自律就显得更为重要，因为执政党的党员，其自身的品格和作风会给社会带来影响，老百姓时时都在看着我们。你不能严格要求自己，带不起头，就说不起话，就很难发挥正面表率作用。《准则》中对党员的四个坚持要求，就是要党员严格律己，发挥表率作用。

一般党员的自律重要，党员领导干部的自律尤其重要。因为执政党的党员领导干部，手里掌握着权力。权力的特性决定了掌权者如果缺乏应有的自律精神，就很容易出现个人膨胀、滥用权力的现象。那么，权力可以带给人什么样的影响呢？一般来说，权力可以强化个人能量，从而使个人对自己的能力产生错觉。权力可以影响个人与周围人的关系，从而使个人对自己的社交状况产生错觉。权力可以改变人的社会地位，从而使个人的人际关系发生新的变化。权力可以扩大个人实现愿望的能力，从而导致以权力谋取个人利益的可能性。现实中，我们就可以看到这样的人，错误地把自己头上那顶帽子发出的光环看成是自己脑袋发出的光，忘记了权力是人民授予自己用来为人民谋利益的，自我膨胀，不可一世，直到丢了帽子，才明白是怎么回事，可惜往往就晚了。

所以，我们对权力进行限制，需要开出权力清单，划清权力边界，对权力进行监督制约。这种制约当然是指制度层面的要求。但还有另一方面同样重要，那就是领导干部的自律。《准则》中讲的四个自觉，就是这样一种要求。

（三）《条例》的实质在他律

纪律处分条例是底线，其实质是他律，是外在的要求，《条例》中明确了各种违反党纪的行为清单，从而为党员规定了基本的行为遵循。《条例》把党员应该遵循的纪律明确梳理为六个方面，对党员在纪律方面提出全方位的要求。

政治纪律：《条例》突出强调政治纪律，因为党是一个政治组织，党员的政治立场、观点、态度、方向最为重要。政治纪律是解决党员对组织政治上忠诚问题的。政治纪律的要求是无条件的，党员不能在这点上和组织讲条件。

组织纪律：组织纪律强调的是党员的组织观念。例如请示报告制度，就是要党员牢记自己是组织中的一员，必须遵守组织制定的一切规程。组织纪律是组织存在和运行的必要条件，没有组织纪律，组织就无法正常存在和正常运行。

廉洁纪律：廉洁纪律是党员保持自身干干净净做人做事的必要条件。特别是对于执政党的党员和党员领导干部，能否按照纪律要求，保持自身清正廉洁，不仅关系到自身的节操，而且直接关系到党的事业和党的形象。

群众纪律：群众纪律是党员处理与群众关系、处理群众利益问题的基本规范，它体现的是党的根本宗旨要求，体现的是党员对群众的态度和立场问题。群众纪律的好坏，直接影响党在群众中的形象，影响到党群关系。

工作纪律：这是对党员本职工作的要求，其核心内容就是尽职、守法、用好权。像《条例》中讲到的违规插手干预司法、泄露、扩散、窃取国家机密等属于违法，渎职、失职等，属于不尽职。

生活纪律：生活纪律体现的是党员生活态度和生活作风方面的要求。因为这些方面的问题一来会造成不良社会影响，二来会消磨党员的意志，甚至腐蚀党员的灵魂。不少犯错误的党员，就是从这方面开始的。像《条例》中讲的生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味等。

我们党之所以一贯强调党的纪律，是因为纪律作为一种他律，与自律是相互依存、缺一不可的。纪律是必要的防线和根本的保证。

仅靠自律是没有必然保证的，因为人的情况各异，每个人的觉悟程度不一样，有的人自觉性强，有的人自觉性弱。如果我们把宝都押在人的自觉性上，没有外在的约束，那就会由于人的差异这种偶然性，使得党的整体要求无从体现。纪律的重要性就在于，它是一个组织的共同要求，体现全局性，真正的纪律没有例外。而且，纪律具有强制性特征，对组织成员是一种强制性约束。它可以有效防止因为偶然性所带来的对党的整体要求的干扰和破坏。真正科学的纪律，还具有稳定性和连续性，不因领导变化而变化。这对于形成一种稳定的制度环境非常重要。而有了一种稳定的制度环境，才能够在长时间中更好地培育形成党员的守法意识和自律意识。这也正是我们要认真贯彻《条例》的原因。

三、贯彻两项党内法规的要求

两项党内法规，重在贯彻。如何把两项法规真正贯彻落实到全面从严治党的实践中，使其成为我们管党治党的标尺，成为广大党员干部的自觉遵循，是我们面临的一项非常艰巨的任务。

（一）正确理解两项党内法规的含义

理解两项党内法规，首先需要放到整个党的制度体系中理解。党的十八届四中全会提出，全面从严治党必须要“加强党内法规制度建设”，特别是强调要建立“配套完善的党内法规制度体系” 〔1 〕。新颁发的《准则》和《条例》，实际上就是从顶层制度设计方面对全面从严治党的“强化版”，也就是把从严治党、从严执纪的笼子打得更牢，把全面从严治党制度的网结得更密、更细，为全面从严治党提供了更加坚固、更加坚实、也更加坚决有力的制度支撑和实践载体。我们对它的理解，也需要把它和其他党内制度法规，特别是《党章》联系起来，这样才能对它的地位、作用以及贯彻的要求有更为准确的把握。其次，需要联系本地区、本部门所存在的实际问题来理解，按照两项法规的要求来解决好自己的问题。避免只重形式的学习，不联系自己实际的现象。再次，要深刻理解两项法规在保护党员干部方面的积极意义，以更加积极的姿态来贯彻法规。《准则》和《条例》的出台，标志着越往后，执纪越严，标准越高。这对于政治生态的修复再造，对于干部状态的重启重塑，对于制度建设举措等，都具有定盘星的作用，对于正风反腐的全局起到震慑治本的作用，倒逼党员领导干部收手收心。而且，《准则》坚持正面倡导，以党的理想信念宗旨、优良传统作风这个“德”为基础，强调自律，重在立德，为党员和党员领导干部树立了看得见、摸得着的“高线”，提供了标杆和戒尺，如同指路灯，为我们指明方向。新修订的《条例》开列六大纪律负面清单，“重在立规” 〔2 〕， 好比警示笛，提醒党员领导干部避开危险，不要跨越“地雷区”，自觉坚守在 “安全区”。

常言道：严是爱，宽是害。一个个“紧箍咒”，对领导干部和党员来说，是约束，更是一种关爱。《准则》《条例》正是“爱心屋”，越是严格的纪律规范越是对干部的负责，也越能体现对干部的关爱。从某种意义上说，《条例》的发布和实施，在对党员领导干部违纪行为惩处的同时，更重要的还是警示、教育和保护党员干部，最大程度地使党员干部少违纪、不违纪。只要党员领导干部自觉遵守《准则》《条例》，时刻保持高度警惕，始终做到警钟长鸣，就一定能够保证自己的“安全”。

（二）坚持预防为主重在教育的方针

制定纪律的目的首先在于提示和约束党员干部，预防干部犯错误。执行纪律要进行深入细致的纪律教育，不断强化党员干部的纪律观念，我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，信念坚定、纪律严明是党的优良传统、政治优势和力量所在。共产党人的根本，就是对马克思主义的信仰，对共产主义和社会主义的信念，对党和人民的忠诚。党员干部如果理想信念动摇，就会精神懈怠、意志消沉，淡化党的观念、漠视党的纪律，最终滑向违纪甚至违法之路。全面从严治党，光靠纪律是守不住的，必须立根固本，树立高尚精神追求，筑牢思想道德防线，努力解决好“不想”的问题。

党纪应该严于国法，但由于以前的纪律处分条例纪法不分，就拉低了党纪防线的标准，不按照高标准，反倒按照底线来要求党员领导干部，所以在执纪监督过程中就存在着偏软、偏宽、偏松的问题，就出现了习近平总书记所讲的纪律的破窗效应，使得一些部门、一些单位出现所谓塌方式、系统性的腐败，暴露出来的就是纪律涣散等问题。现在颁布两项党内法规，就是要解决这样的问题。我们下大力气进行两项党内法规的学习教育，目的就在于引起广大党员干部的高度重视，有效预防各种违纪现象和违法行为。

（三）把执行纪律的责任落到实处

纪律重在执行，再好的制度，不能得到执行或执行不力，都不可能收到应有的效果。所以，保证两项党内法规的切实执行是各级党委和纪委的责任。

抓落实，领导干部带头是基础。开展集中教育活动是当前的重要政治任务，各级党委（党组）书记要掌握集中教育活动的主动权，以强有力的领导及科学规范的制度建设，统筹推进各重点工作有序实施。各级党组织、纪检监察组织和全体党员特别是各级党员领导干部要站在全面从严治党的战略高度，坚持“把党中央的要求作为我们的任务、把党委的部署作为我们的行动” 〔3 〕，充分认识修订《准则》和《条例》、加强党的纪律建设、强化党内监督的重要性和必要性，抓好学习贯彻，为协调推进“四个全面”战略布局提供坚强的纪律保证。

不断完善保证纪律切实得以执行的工作机制，特别是责任追究机制。要像习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调的，不能让制度成为纸老虎、稻草人 〔4 〕。我们要清醒认识到坚持党要管党、从严治党，关键就在于落实党风廉政建设主体责任和监督责任。

（四）加强纪律执行中的群众监督

有效的群众监督是纪律执行中的重要动力。习近平总书记强调全面从严治党中的群众监督，这点在纪律的执行中尤其重要。只有让群众来监督我们，才能进一步增强我们工作中的动力。因为群众看着我们，会对我们形成压力，压力会转变为动力。要加强群众监督，就要进一步畅通群众监督渠道，完善监督机制。不断增强我们工作的透明度。党的纪律，实际上也是群众衡量我们工作的一把尺子。群众掌握了这把尺子，就会拿来衡量我们的工作。要保证把工作做得更好，就应该自觉地把尺子交给群众。而且，真正使群众的监督能够发挥实际作用。我们说让群众监督，不是做样子给人看的。如果群众反映的问题引不起我们的重视，群众举报的案件我们不理睬，群众普遍意见很大的人，我们不调查、落实、处理，那就失去了群众监督的意义。当然，进一步规范群众监督工作，使其常态化，也是我们要努力实现的目标。

参考文献：

〔1〕肖立辉.党内法规制度体系的结构〔N〕.学习时报，2014-12-08.

〔2〕何 韬.明确“六大纪律” 划出行为底线——《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》系列解读之六〔N〕.中国纪检监察报，2015-11-10.

〔3〕徐海荣.树立纪律思维 把《准则》和《条例》刻印在心落实于行〔N〕.新疆日报，2015-11-05.

〔4〕孙卫卫.不能让制度成为纸老虎、稻草人〔N〕.人民日报，2014-02-21.

责任编辑 陈 鹃