黄土高原地区高标准基本农田建设存在的问题与对策——以山西省浮山县为例

韩道宽，张仲伍

(山西师范大学地理科学学院，山西临汾 041000)



黄土高原地区高标准基本农田建设存在的问题与对策
——以山西省浮山县为例

韩道宽，张仲伍*

(山西师范大学地理科学学院，山西临汾 041000)

分析了黄土高原地区高标准基本农田建设存在的问题，主要是缺乏对黄土湿陷特性的分析、职能部门建设不协调、农民建设高标准农田的积极性不高、缺少对国土资源部门的激励机制、农田道路建设困难。对此，提出了推行节水灌溉、促进资源共享、发展规模化经营、创新激励机制、精简田间道路等推进黄土高原地区高标准基本农田建设和农业产业化升级的对策建议。

黄土高原；高标准基本农田；问题；对策

高标准基本农田建设可以有效提高农业生产水平，促进农民增产增收，改善农民的生产生活条件，有助于维护农村地区的社会稳定。高标准基本农田以建设土地平整、集中连片、田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排、旱涝保收的高质量基本农田为目的，可以为社会主义新农村建设增添活力，可以有效加快农村土地经营流转，促进城乡一体化建设和新型城镇化建设。

目前我国对高标准基本农田的研究主要集中在宏观的标准和规范上，也有通过土地评价、GIS技术、层次分析法、特尔斐法、聚类分析法、极值标准化法、理想逼近法、模糊数学法等方法对基本农田划定方面的研究，以及高标准基本农田建设时序与分区的研究；所涉区域多为东北三省、西北和西南等地[1-3]。但对高标准基本农田建设过程中或建成后存在问题的研究较少，对黄土高原地区建设高标准基本农田的研究更少。笔者借鉴前人研究成果，结合山西省浮山县5 000亩(333.33 hm2)高标准基本农田建设中存在的问题，提出相应的解决措施，为山西省以及黄土高原地区提高高标准基本农田建设效率、避免盲目建设和资源浪费提供理论参考和依据。

1　浮山县高标准基本农田建设项目区概况

浮山县位于山西省西南部，地处太岳山南麓，临汾盆地东缘，地理坐标为110°41′～113°13′ E，35°49′～36°06′N，总面积946 km2。2014年浮山县总人口13.00万，其中农业人口8.51万，占总人口的65.46%。浮山县境内具有典型的黄土地貌，地势东高西低，坡墚、沟壑、丘陵广布，丘陵山区占总面积的80.97%。

该研究中高标准基本农田建设项目区位于浮山县东部的寨圪塔乡，全乡总面积217.06 km2，其中农用地面积13 934 hm2，耕地面积928.93 hm2。全乡为土石山区地貌，山峦起伏，高差较大，西北高东南低，山交河自西向东贯穿全境注入沁河。项目区沿山交河呈西北—东南向分布，包括山交村、院头村、寨圪塔村、侯寨村、榆社村、范村、土岭村、潭村和张村共9个行政村，地理坐标为110°42′～110°49′E、35°48′～35°52′N。

项目区分布于山交河两岸的低山丘陵上，田块分布集中，符合高标准基本农田建设的要求，但现有基本能农田还存在一定的问题：①田块分布凌乱。现有田块分布于低山丘陵区，因地形限制，地块形状不一，分布零散，田块之间高差过大，不利于农业机械化与现代化推广。田块内部高差大。因地形限制，许多田块分布于山坡之上，其内部并未经过土地平整，整块田地依坡而建，地块呈斜坡状，内部存在天然高差，不利于耕作、灌溉。②耕作制度粗放。浮山县地处温带大陆性气候区，按其年日照时间和年平均气温来算，项目区所在位置农作物种植可实现一年两熟。经走访调研发现，大部分农民一年只在田里种植一季农作物，每年有一半时间土地处于闲置状态，地表裸露不仅加剧了水土流失，还使得春季大风天气扬尘更加严重。限于农作物的经济效益，农民对土地的经营方式也愈发粗放。③基础设施缺失。项目区所在位置土地分布相对集中，但农业基础设施不健全，缺少相应的生产路、田间路。项目区临近山交河，拥有充足的灌溉水源，但河与田块之间、田块与田块之间缺乏相应的灌溉管道及水渠。田间虽有输变电设施，但过于老旧，存在一定的安全隐患。上述问题的存在使得高标准农田建设项目势在必行。

2　浮山县高标准基本农田建设存在的问题

2.1缺乏对黄土湿陷特性的分析黄土高原是世界上规模最大的黄土堆积区。黄土是指在干燥气候条件下形成的多孔性具有柱状节理的黄色粉性土，它除了具有直立性以外，还有很强的湿陷性，黄土受水浸湿后会产生较大沉陷。以浮山县为例，其333.33 hm2高标准基本农田一部分建在山交河两岸的平原上，一部分以梯田形式建设在距河较远的低山丘陵上。高标准基本农田建设通过土地平整将原来的小地块合并成大地块，原来的旱地变成了水浇地。由于新建田块表层土壤疏松，加上黄土的湿陷性，项目建成后农田灌溉会造成新建田块的湿陷、塌方，威胁人民群众生命财产安全，同时也造成资金、资源浪费。

2.2职能部门建设不协调农业基础设施建设相互独立，相关部门之间缺乏沟通，造成农田水利、电力等基础设施建设相互脱节，存在重复建设。浮山县高标准基本农田项目建设之前，项目区内山交河上已有当地水利部门建设的拦水坝，但水坝并没有发挥其蓄水灌溉的作用，河流两岸到基本农田几十米的距离内再无任何饮水灌溉设施，造成有水无灌、水利设施浪费的现象。由于水利部门建设拦水坝时并没有与国土资源及农业部门相协调，造成了资源浪费。

2.3农民建设高标准农田的积极性不高首先，高标准基本农田建设是一项真正的惠民惠农的工程，农民是最终的受益者。但在浮山县建设高标准基本农田的过程中，农民并没有具体了解到项目相关情况，也没有积极参与到项目建设中来，整个过程体现为一种政府行为。在项目可行性研究阶段，当地国土部门为了完成年度任务，满足立项的相关要求，争取项目获得批准，不顾当地农民的意见和建议，直接由政府部门牵头同意项目实施。在与设计施工单位交接时甚至有地方领导一人代表一个地区的意见，造成后期施工过程中涌现诸多问题，加大了项目实施难度。其次，高标准基本农田所带来的收益在农民家庭收入中所占比重较小，相较于从事农业所带来的收入，农民更倾向于外出务工。所以，在高标准农田建设过程中农民的积极性并不高。

2.4缺少对国土资源部门的激励机制县级的高标准基本农田建设多是由上级国土资源部门以任务形式布置下来的，忽略了当地的实际情况，以及县区国土资源部门完成任务的难度与积极性。在时间紧、任务重的情况下，县区国土资源部门推进项目的难度加大。高标准基本农田建设是一项需要多部门协调合作的工作，县区政府对土地工作不了解，农业、水利、林业、电力部门之间的协调也有所欠缺，县区国土部门面对上级部门的压力以及同级各部门的不积极，还有项目所在乡镇政府的不懂业务，产生了抵触情绪。高标准基本农田建设项目涉及资金量大，动辄一个项目几千万投资，市县级国土资源部门负责人在自我保护的心理下，把责任逐级往下推，导致项目建设业主单位落实不清。

2.5农田道路建设问题黄土高原地区地表支离破碎，土壤贫瘠，耕地资源不足，在高标准基本农田建设之前，农民为了获得更多的耕地，提高现有土地的利用率，基本没有田间路或生产路，田块与村庄、田块与田块之间多是“以埂代路”。高标准基本农田建设要求田、水、路、林相配套，对于耕地资源稀缺的黄土高原来说，高标准基本农田建设通过土地平整、小块并大块获得的新增耕地是有限的，丘陵地区高标准基本农田以梯田形式存在，田块之间存在高差；新建的田间路或生产路不仅会占用稀缺的耕地资源，还要考虑丘陵地区的坡度、高差、地质地貌以及黄土的湿陷性，这就增加了施工难度与资金消耗。所以，黄土高原地区高标准基本建设中，农田道路的修建是一个难题。

3　对策与建议

3.1推行节水灌溉，减缓黄土湿陷黄土的湿陷性是黄土高原地区建设高标准基本农田无法回避的问题，田块塌陷多出现于建成后的首次灌溉。结合黄土的湿陷机理，田块塌陷是大水漫灌使表层的疏松黄土在短时间内吸收大量水分造成的。当前常用的黄土湿陷的处理办法有垫层法、强夯法、挤密法、预浸水法等。但这些方法多用于建筑工程建设，对于高标准基本农田建设来说，上述办法耗资大、工程量大，不适用于大面积的黄土地貌处理[4]。黄土高原地区水资源匮乏，大水漫灌不仅造成水资源浪费，还造成土层塌陷。建设高标准基本农田过程中应因地制宜大力发展节水农业，采用喷灌、滴管等先进灌溉技术，节约有限的资源，减缓黄土塌陷。

3.2促进资源共享，推进高标准基本农田建设高标准基本农田建设是一项真正惠农惠民的工程，各级国土资源部门及水利、电力、新农村建设等相关部门应建立公共平台，实现信息、资源共享，协调合作，避免农业基础设施重复建，共同推进高标准基本农田建设和新农村建设[5]。

3.3发展规模化经营，促进农民增收高标准基本农田建设公众参与度低，农民响应不积极，原因在于前期宣传不到位，更主要的是因为高标准基本农田建成后，对农民增收的促进作用不明显。高标准基本农田建成后，各级政府应鼓励农民个人或集体成立新型农业合作社，加快农村土地经营流转，促进农业机械化、现代化推广，解放农村劳动力，推进新型城镇化建设[6]。

3.4创新激励机制，提高业主单位和国土部门建设高标准基本农田的积极性高标准基本农田建设关系到社会稳定、十八亿亩耕地红线的守护与国家粮食安全。各级政府和国土资源部门应创新激励机制，提高业主单位的积极性。同时应在国土资源系统中加大宣传力度，提高国土资源系统内部积极性，更好地推进高标准基本农田建设，促进农民增产增收，维护农村稳定，保障国家粮食安全。

3.5提高设计标准，精简田间道路道路建设是高标准基本农田建设中不可或缺的建设部分。有限的耕地资源要求高标准基本农田在设计阶段就应提高标准，在耕作距离适中条件下精简道路，做到“一路通多田”的集约化道路修建。在施工阶段，施工单位与设计单位应及时沟通，做到设计施工一体化，提高工程效率。

[1]师文洋.山西省应先高标准基本农田建设研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2013：6-8.

[2]郑世杰，陈英，白志远，等.高标准基本农田建设精细评估：以临夏县北塬地区为例[J].中国农学通报，2014，30(9):207-212.

[3]边振兴，杨子娇，钱凤魁，等.基于LESA体系的高标准基本农田建设时序研究[J].自然资源学报，2016(3):436-438.

[4]秦晓栋，薛维俊.湿陷性黄土地基湿陷机理、湿陷性评价及地基处理方法[J].内蒙古石油化工，2009(2):38-39.

[5]魏星.高标准基本农田建设项目存在的问题及对策[J].现代农业科技，2016(5):197-201.

[6]李华.高标准农田建设实证研究：以宿迁市某新区为例[J].中国国土资源经济，2016(1):38-41.

Problems and Countermeasures in the Construction of High Standard Basic Farmland in the Loess Plateau—A Case Study of Fushan County,Shanxi Province

HAN Dao-kuan,ZHANG Zhong-wu*

(School of Geographical Sciences,Shanxi Normal University,Linfen,Shanxi 041000)

The existing problems in the construction of high standard basic farmland in the Loess Plateau were analyzed,including lack of analysis on loess hydrocompaction characteristic,inharmonious functional departments construction,low enthusiasm of farmers to build high standard farmland,lack of incentive mechanism for land resources department,difficulties in farmland road construction.Several countermeasures for promoting high standard basic farmland construction and agricultural industrialization upgrading in the Loess Plateau were proposed: implementing water-saving irrigation,promoting resource sharing,developing large-scale management,innovating incentive mechanism,streamlining field roads.

The Loess Plateau;High standard basic farmland;Problems;Countermeasures

韩道宽(1990- ),男，河南新乡人，硕士研究生，研究方向：区域经济与城乡规划。*通讯作者，副教授，博士，从事人文地理研究。

2016-07-11

S 28

A

0517-6611(2016)25-181-02