论党政军警民合力治边体系

马宇飞

（1.云南大学公共管理学院，云南昆明650091；2.榆林学院政法学院，陕西榆林719000）

论党政军警民合力治边体系

马宇飞1，2

（1.云南大学公共管理学院，云南昆明650091；2.榆林学院政法学院，陕西榆林719000）

边疆是个具有地理、政治、历史、文化意义的动态性存在，而陆疆长期是中国边疆治理的重心。中国陆地边疆面积广袤且治理生态特殊，这是构建党政军警民合力治边体系的现实依据，同时，该机制的构建又具有理论依据。此外，明晰合力治边体系中各主体的角色定位，明确治边体系在陆疆治理中的功能，有助于人们在深化正确认知的同时，更充分、有效地运用“合力治边”的工具性手段，以达至中国陆地边疆“善治”的目的。

党政军警民“合力治边”；陆疆；陆疆治理

治国必治边，边疆是个具有地理、政治、历史、文化意义的动态性存在，在中国边疆发展史上，陆地边疆长期是边疆的主要形式。因此，陆疆治理构成了边疆治理的主要内容[1]22。广义上，当代中国陆地边疆是指具有陆地边境线的省级行政区的总和。分别是分布在中国领土边缘的：黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等九个省区。随着长期持续的陆疆治理，使内地与陆疆相邻区域的异质性逐渐减小，进而使内地与陆疆的分界线向外渐次推移，随之压缩了传统的陆疆范围。因此，根据目前的实际，狭义上，将具有边界线的边境县、市及生产建设兵团的团场确定为陆地边疆是比较可行的。依据当代中国的行政区划，全国现有陆地边界的县、旗、市和市辖区共有136个，新疆生产建设兵团的边境团场共有58个，这192个县一级的行政区域可以作为实施陆疆治理的基本区域。本文采用“广义陆疆”的界定。另外，“陆疆治理”是一个运用国家权力并动员社会力量解决陆疆问题的过程。同时，这不是一个“去中心”化的治理过程，而是陆疆各级党委和政府要承担“元治理”的角色，即搭建多元治理的平台，组织并引领各类陆疆治理的力量。

一、构建党政军警民合力治边体系的依据

（一）构建党政军警民合力治边体系的现实依据

上述陆疆区域空间上远离国家的政治中心、经济中心和文化中心，表现出较特殊的治理生态：即边疆、山区、贫困、民族，具体而言：自然地理环境相对恶劣，生态系统比较脆弱；基础设施相对落后，经济发展水平整体滞后，教育科技水平普遍不高，贫困面大；民族关系错综复杂，宗教信仰多样且敏感，边境地区治安形势复杂、管控难度大，加之地缘政治和政治地理关系复杂，威胁国家安全的隐患多；边疆社会发育程度低，治理体系不完善，治理能力有限等等。陆地边疆的这一特殊治理生态，必然呼唤特殊治理方法的使用和模式建构。而党政军警民合力治边体系是中国陆地边疆治理的一种重要工具性方法。

（二）构建党政军警民合力治边体系的理论依据

1.治理理论

治理是各种组织或个人管理其共同事务的诸多方式总和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并且釆取联合行动的持续过程。其基本特征：（1）治理的主体具有多元性，除政府外，还包括企业、社会组织和居民自治组织等，即强调把原来由政府独自承担的部分责任转移给公民社会；（2）治理的权威可以是强制性的，但主要是同意自愿，多是协商性的；（3）治理的权威除源于国家法律，还包括各种不具有国家强制性的契约；（4）治理权力运行的向度，可以是自上而下，但更多是横向的；（5）政府在管理社会公共事务方面可以而且应当使用多种方法与手段。以治理代替统治，是基于“政府失灵”和“市场失灵”双重失灵。但“治理”不享有合法使用暴力的权力，也不能像市场对资源配置发挥决定性作用，因此，基于治理也可能会出现失灵，学界提出了“政府元治理”理论，即政府要提供基本规则，保证治理机制中多元主体行动目标一致，保证各主体的话语权，组织协调各主体订立合约、遵守规则。

2.合作治理

恩格斯说，合作是许多人协作，许多力量溶合为一个总力量，即造就“新的力量”，这种力量和逐个力量简单相加的总和有本质差别。因此，合作所产生的整体力量要大于逐个力量简单的相加。因此，合作治理：首先，基于中国陆疆特殊的政治、经济、社会、文化和自然地理等治理生态，基于协同精神将政府、社会、企业和陆疆各族民众等多元分散型力量融合成一个目标与行动相一致的陆疆合作治理的组织体系。其次，凭借各治理主体各自资源优势、信息优势和能力优势的兼容并蓄与优势互补，秉持互利、共享、平等、协商、妥协等合作精神，建立健全合作治理的规则制度体系；再次，在维护国家利益和陆疆各族群众共同利益的目标指引下，陆疆合作治理中的各个主体，通过彼此之间物质、能量和信息的“输入—综合—转换—输出”的循环往复，形成一个内外结合、上下互动、闭合自如的陆疆治理合作治理系统。简言之，即立足目标一致与合作精神，统合多元陆疆治理主体独立发挥作用的分散资源，利用优势资源并挖掘尚未显现的隐性资源，通过多元治理主体各自信息资源、技术资源和人力资源等治理要素的有机融合，不断实现各类治理资源配置的帕累托改进，并趋向于帕累托最优的资源配置状态，同时亦在不断优化、最大化的整体性治理效能，最终实现陆疆的“善治”。

人类的实践活动不同于动物的本能活动，其受人的主观认识支配，认识尤其是真理性认识，可以使人类了解把握主观和客观相互作用的规律，指导人类自觉按照客观规律，能动地、社会性地探索客观世界、改造现实世界。“治理理论”和“合作治理理论”作为源于实践的正确认识，又将反作用于实践、指导实践，此“实践”形式之一，即党政军警民合力治边体系。

二、党政军警民合力治边体系的含义与角色分析

（一）党政军警民合力治边体系的基本含义

党政军警民合力治边体系是以国家边防政策、边境法规为依据，以兴边富民、固疆治边、长治久安为目标，在地方党委、政府统一领导协调下，综合党政军警民各自的职能作用，合力解决边境地区各类突出问题，维护和保持边境稳定的秩序，营造良好的边境地区经济社会环境，全面构筑厚重稳固的边防长城。其具有如下特征：

1.党政军警民合力治边体系的规范性

（1）理念设计上体现规范性：其是在陆疆各级党委、政府的统一领导协调下，以国家边防政策、边境法规为依据，综合党政军警民各自的职能作用，合力解决边境地区各类突出问题。（2）实际运作上体现规范性：一是，搭建由各陆疆省、市、县和乡镇党委、政府主导的综合平台，成立合力治边领导小组，且将各级领导干部落实合力治边的工作情况纳入政绩考核的范围，即提供组织保障和人员保障；二是，陆疆各级政府将边防业务经费纳入财政预算，划拨专项边防业务经费用于边境管控，即提供财力保障和科技保障。三是，陆疆各级党委、政府分别下发“通知、意见、实施纲要、细则”等文件，制定合力治边的目标责任制、责任倒查制、一票否决制、联席（联动）制等制度规范，即提供科学完备且长效性制度保障。

2.党政军警民合力治边体系的互补性

党政军警民的合力治边体系是一套互为补充的“组合拳”。各陆疆省份在党政主导下，各职能部门共同参与、齐抓共管、明晰职责、理顺关系、信息共享、协同作战、整体性联动、全民性联防，形成各部门同力协作有机互补的综治维稳治理体系。例如，公安机关通过拟定或完善制度规范，明确不同警种的职能作用；解放军边防部队通过联席会议和情况通报等形式，实现与其他相关职能部门的互信互通、互帮互助；边境各村屯寨通过“护村队、联防队”、“警官担任村干部”等形式，变公安边防部队一家的“独角戏”为党政军警民的“大合唱”，变相关职能部门的“单打独斗”为相互配合、优势互补的“弹钢琴”。

3.党政军警民合力治边体系的系统性

根据《公安边防部队边防管控体系建设规划》，党政军警民合力治边体系是依托各管控主体的资源优势、信息优势和能力优势，兼容并蓄、整合优化现有的各类边防管控资源，建立健全各项工作机制，形成统一领导、各方协调，反应迅速、资源共享、平战结合、党政军警民一体化的管边控边治边格局。即着力完善点线面相结合、人防物防和技防相融合、专业力量和群防群治力量相配合，推动形成“打防管控”一体化、系统化的边防管控网络。

（二）党政军警民合力治边体系的角色分析

“党”是党委领导，主抓政治安边，协调好、统筹好边境地区治边管边的各支力量。中国政治权力运行实际呈伞状，即执政党处于国家权力的顶端，这个最高权力自上而下地统率并指挥着行政、立法和司法等机关。中国共产党是领导国家和引领社会的“总舵手”，其通过思想引导、利益聚合、社会动员和组织保障等方式，发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。陆疆省份的各级党委，通过党政军警民合力治边体系，从宏观层面整合潜藏在陆疆社会内部外部的思想资源、人力资源和组织资源，压缩不利于国家安全与陆疆繁荣稳定的异质资源，吸收并凝聚有利于国家安全和陆疆繁荣稳定的优质资源。同时，合力治边体系必须得到陆疆省份各级党委在政治、组织与思想等方面的领导，通过“主心骨”各级党委的强力支持，使得合力治边体系中的政府、市场、社会和公众等多元治理主体“各司其职、各尽其责”。

“政”是政府负责，陆疆省份各级地方政府要敢于并善于承担陆疆治理的责任主体角色，根据党委的指导，对政府内部：围绕信息化管控系统融合、信息情报共享、联合执法机制建设、矛盾纠纷化解体系构建、维稳救援机制强化等方面，加强横向协调，组织协调各部门，以在省、市、县、乡镇四级政府内部分别成立“合力治边领导小组”为组织保障，强化综治、维稳、信访和司法等部门的协调联动，变各职能部门的“单打独斗”为相互配合的“弹钢琴”。对政府外部：规范陆疆各省份市场体系的建设、促进民间组织有序发展、提升陆疆各族民众的公民意识，循序渐进地挖掘并培育公共权力之外的陆疆治理的多元力量，为有效实施党政军警民的合力治边体系奠定多元性主体力量。总之，“作为建构社会管理体制的动力原点，政府的重要角色在于创造多元平等、互动参与、协同合作的公共价值，激活整个社会的多重要素，使之相互连接成为社会合作治理的网络”[2]92。

“军”和“警”是解放军边防部队和公安边防部队，主抓军事强边、依法管边，按照“分工负责、各司其职、相互配合、密切合作”的原则，一方面，解放军边防部队和公安边防部队的协调配合，强化军警各部门协调配合的“例会”制度，构建军警双方“联管联控、联勤联动”模式，持续增强联合管控能力。另一方面，解放军边防部队与陆疆各省份省军区、军分区分别制定工作联系制度，强化在边界执勤防卫、边境违法打击等活动中的配合，公安边防部队与陆疆各省份海关、安全、国保、外事等单位建立情报信息分享研判体系，加强在专项整治、社会巡逻防控、堵截查控、反恐维稳等工作中联勤联动。即军警双方与合力治边单位建立协同作战、多方联动的扁平化、高效化综合性“打防管控”体系。

“民”是人民群众，坚持以各族民众为基础，广泛发动陆疆各族民众守边护边，促使其爱边固边，形成人人是卫士、家家是哨所、村村是堡垒、处处有防范的“联防联治”模式和“参与型”边境边防管控格局。“主张公民精神的理论家都认为，见多识广、充满活力的公民是有效的政府管理的基础所在”[3]37。因此，要深入推进陆疆地区群防群治的力量建设，在各边境村屯发动群众建设“十户联防”“护村队”“联防队”“护寨队”等队伍，调动群众参与边境管控积极性，定期召开群众治安联席会，通报各边境辖区的治安情况，以便有针对性地做好各项预防措施。

党政军警民合力治边体系中所呈现的多元性治理主体角色，契合奥斯特罗姆的多中心秩序集体治理理论：即在政府秩序和市场秩序之外，还存在着社会运转的多中心秩序，对各类公共事务可以采用多种组织和多种机制实现治理。这也符合党的十八大报告精神：即围绕构建有中国特色的社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理体制。

三、党政军警民合力治边体系在陆疆治理中的功能

（一）实现治安管控的常态化、高效化，建设平安陆疆

习近平在第五次“边海防”工作会议上指出：“要发挥军警民联防的特点与优势，发扬改革创新精神，不断增强新形势下防卫管控能力”。党政军警民合力治边体系正是适合当下世情、中国国情、陆地边疆省情，能够发挥军警民联防的特点与优势，且经过实践检验过的有效机制。平安陆疆的核心是陆疆防务，正如费孝通所言：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。观察陆疆治乱兴衰，可知国家统一还是分裂，国力强盛还是贫弱，民族和睦还是纷争，都有边防有着密切的联系”[4]8。

在保境安民、社会治安、综合治理，即平安边疆建设方面：该机制能够（1）推动形成统一领导、协调合力、资源共享、平战结合、反应迅速、军警民一体的依法管边、控边和治边的格局。（2）坚持整体防控与专项打击相结合、包保与联保相结合，强化合力治边行动的整体效能，创新边境社会综合治安管控模式，完善治安防控体系。（3）坚持源头治理与应急处置相结合，强化风险预警评估并及时修订各项应急预案，深入排查化解矛盾，适时开展联合清查和应急演练，提升应急处突能力，力争实现第一时间掌握信息、第一时间报告情况、第一时间推动化解。（4）坚持宣传教育与打击惩戒相结合、管理与服务相结合，让各陆疆辖区种族民众居家更安心、出行更放心、生活更舒心，使陆疆各族民众齐心协力、奋力发展，推进平安边疆建设。其具体做法有：一是陆疆省级政府成立了党政军警民“合力治边”领导小组，每月召开一次例会；成立了“合力治边”联合指挥中心，每季度召开一次“合力治边”形势分析、工作部署会。二是强化群防群治工作，在陆疆各边境县综治办增设“督察室”，并选配搭建负责网格化社会治安巡逻的专职治安员队伍，其分布在县城各社区和各乡镇重点治安地区，且在社会治安特别复杂的地区加设“民兵边防驻勤哨所”；各边境乡（镇）政府：一方面，在组建“相应的综治办事机构”的同时，全力配合各戍边部队和边防派出所开展工作，全力支持警务建设、执勤卡点建设等。另一方面，加大宣传力度，教育陆疆各族民众提高防范意识和自我保护意识，自觉遵守边境管理法律法规，使其在了解边境管理工作的同时，能够积极参与陆疆维稳、护边工作。在陆疆各村（寨）和社区增设“综治维稳”工作站，在行政村建立“民兵义务巡逻队”和“护村队”等队伍，并视情况设立“警务室”，以进一步加强巡护能力。例如，2014年，公安边防部队基于维护边境地区安全稳定的职责，依托“党政军警民五位一体合力治边体系”深入推进边防管控体系建设。全年走访群众732.8万户（2391万人），建立帮扶对子1.01万余个，动员社会力量解决群众现实困难3.3万起，为群众做好事实事27.3万件。建立完善“边境110、护边员、路长、蒙古包哨所、牧民哨兵”等各具特色的群防群治组织2.2万个，先后协助查破案件1万余起、抓获违法犯罪嫌疑人8000余人。推动“联合调解”模式，实施重大矛盾基础调查和社会矛盾化解攻坚，全年共推动边防地区98%的乡镇建立了1361个乡镇调解中心、边防地区90%的村居建立了调解组织1万余个，化解各类矛盾纠纷5.84万余起，化解率达97%，其中重大社会矛盾化解276起、稳控383起。公安边防辖区的行政村，有36%实现刑事案件零发案、25%实现治安案件零发案、54%实现零上访。

（二）优化社会管理和公共服务，建设幸福陆疆

中国现代化之路不同于西方：西方走的是“社会造国家，国家造政党之路”，而中国走的是“政党造国家，国家造社会之路”。借用亨廷顿的观点：现代化国家所需要政治安定需要国家公共权威来保障，公共权威又植根于强大的政党，即强大的政党以强有力的组织力量保证了公共权力运行的权威性。而“党建国家”的重要特征是：政党在掌握国家政权的同时成为整个社会的中心。正如福山的观点，秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制，其中强政府是首位，而强大的政府正是中国家最重要的发展优势。后发展地区，如中国陆疆地区，在遵循市场经济客观规律的前提下，更不可忽视“政府主导”这只“看得见的手”的巨大作用。而“合力治边”体系中，陆疆各级党委和政府承担的正是“元治理”的角色。

但这里并非倡导“全能型政府”，陆疆各级党委和政府要“有所为，有所不为”，不能既当“裁判员”又当“运动员”，其职能范围界定于市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等领域，党政军警民的合力治边体系正是上述陆疆各级党委和政府职能优化的具体体现。

其所呈现的合作治理理念，要求维护稳定与服务民生相结合：维护稳定方面，解放军边防部队、公安边防部队担负边境一线、二线治安防控任务，边防派出所负责边境治安管理，边境乡镇屯寨负责“群防群治”的开展；服务民生方面，推进“警官兼任村干部”工程、创建“爱民固边”模范村（乡镇、县市），实施“关爱困难儿童、帮扶弱势群体和特殊人群”工程，参与“兴边富民”工程等。“合力治边”体系在护边固边、守边稳边、管边控边，筑牢陆疆社会稳定根基的同时，又爱边兴边、强边富边，跟进服务陆疆地区的开放开发，关注民情、服务民生，优化陆疆各级政府社会管理和公共服务职能，整合并优化了各方资源，提升了陆疆各级政府的行政效率和社会治理效益，推动了陆疆地区经济与社会的持续发展，不断提高陆疆地区各族民众的生活满意指数，推进了幸福边疆建设。

（三）体现党执政宗旨和军警民团结，建设和谐陆疆

一切为了人民，一切依靠人民，坚持群众路线是中共的优良传统。中共之所以能够由小到大、由弱到强，原因之一是其高举了“人民与民主”的旗帜。“党和政”是人民的公仆，要全心全意为人民服务；“军和警”既源自人民，又是人民子弟兵；而“民”既有民心所向，也有民力无穷之意：对于“民心”，“合力治边”体系给予人民一种制度化或体制内的参政渠道，在人民参政愿望与参政能力之间架构了桥梁，在陆疆地区展现一种具有延展性和收缩性的“弹性稳定”格局，而非一种潜藏着巨大裂度与深刻危机的“刚性稳定”格局。对于“民力”，其具有两面性，所谓能载舟亦能覆舟，如果是“堵”，将可能是“洪水猛兽”，如果是“疏”，将是不可估量的社会资本，“社会资本好比社会治理的黏合剂。社会资本的这种力量可以使公民产生合作、理解、信任的共鸣，可以提高社会凝聚力，把人们转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。”[5]47而“合力治边”体系正是民力“疏”的生动体现。

“合力治边”体系中，一方面，各级陆疆党委、政府把关心和支持国防与军队建设当作分内之事，满腔热情地为广大军队、公安边防官兵排忧解难。另一方面，军队、公安边防官兵也在强化宗旨意识和群众观念，积极地参加和支援陆疆地区的经济、社会建设，在以实际行动为陆疆地区各族民众兴利造福。政军、军民团结，以及军爱民、民拥军的光荣传统，是中共的政治优势，也是宝贵的陆疆社会治理资源。而陆疆地区坚如磐石的政军、军警民关系，亦是和谐陆疆建设的有机组成部分。

再如，以云南省西双版纳州勐海县打洛镇为例，该镇与缅甸接壤，边境线长，无天然屏障，特殊的地理位置成了境外毒品、走私贩运等违法犯罪人员潜入潜出的“理想”路径，为了有效堵源截流、打击贩毒分子，打洛镇坚持“以人为本、突出重点、广泛参与、面向全民、贴近群众、注重实效”的方针，建立健全镇、村、组三级防控网络，形成横向到边、纵向到底的“党政军警民”人人参与的社会维稳格局。

其中，打洛镇勐板城子村成立了“党员护村队”，党员护村队在创建基层服务型党组织的过程中，充分挖掘党员力量，维护村民安全，配合公安机关打击违法犯罪，构建基层治安防控体系，有力地打击了各类违法犯罪活动。改善了村内治安环境，成为农村社会治安综合治理的重要力量和公安机关等职能部门的得力助手。

“合力治边”体系给城子村带来的变化具体表现在：一是形成了群众学法、懂法、用法的良好氛围，村民法律意识普遍增强。即：遵纪守法的多了，违法乱纪的少了；勤劳致富的多了，喝酒打架的少了；尊老爱幼的多了，赌博闹事的少了。二是村组干部作风日渐转变，村组干部工作愈加积极认真，出现了由村组干部调解农村各类矛盾和问题新气象。三是村风得以好转，全村经济社会发展势头喜人。总之，党政军警民“合力治边”体系，调节民意、舒缓民情，保境安民显神威。

结语

虽然边疆的概念在扩展，如高边疆、底土边疆、利益边疆和战略边疆等，但陆地边疆长期是中国边疆治理的重心。基于中国陆地边疆特殊的治理生态，党政军警民合力治边体系是适合当下世情、中国国情、陆地边疆省情的，且经过实践检验有效的工具性机制。该机制将进一步推进我国边疆治理体系和治理能力的现代化，这是习近平“治国必治边”治国理政理念的具体化。当然，该体系并非完美，抛砖引玉之余，期待后续理论上的进一步周严和实践过程中的进一步检验与完善。

[1]周平.陆疆治理：从“族际主义”转向“区域主义”[J].国家行政学院学报，2015(6)．

[2]徐询，王自亮.从美国网络化社会合作治理经验看社会管理体制创新[J].浙江社会科学，2011(6).

[3]乔治·费雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]费孝通.致“兴边富民”领导小组的一封信[J].民族团结，2000(3).

[5]肯尼斯·纽顿，杨松.社会资本与民主[J].马克思主义与现实，2000(2).

责任编辑：谢雪莲

One System of Frontier Governance of the Party,Government,Military,Police,and People

MA Yu-Fei1，2
(1.Yunnan University,Kunming,650091;2.Yulin College,Yulin,719000)

Frontier is geographical,political,historical,cultural and dynamic existence.China focuses on the governance of frontier for a long time.China's frontier is vast and there is special governance ecology in it,which is the realistic basis of building the mode of frontier governance of Party,Government,Military,Police,and People.At the same time,the system has a theoretical basis.In addition,being clear about the role of the governance system,and its function will help us more fully understand and more effectively use the system,in order to achieve the purposes of good governance of land frontier.

frontier governance of the Party,Government,Military,Police,and People,land frontier,land frontier governance

C916

A

1674-8891（2016）05-0016-04

2016-06-20

2015年国家社会科学基金特别委托项目“云南边疆民族地区治理体系建设实践经验研究”（15@ZH056）的阶段性成果；2015年云南省哲学社会科学学科建设项目“云南边疆多民族地区安全治理的基本经验研究”（项目编号XKJS201502）阶段性成果。

马宇飞（1982—），男，吉林长春人，云南大学公共管理学院政治学在读博士，讲师，主要研究方向为边疆治理。