论我国环境司法专业机制构建的实践路径

陈 丹



论我国环境司法专业机制构建的实践路径

陈 丹

（1．西南政法大学 博士后流动站，重庆 401120；2．重庆市沙坪坝区人民法院，重庆 400038）

将环境纠纷纳入司法处理，是国家权力应对日益严峻的环境问题不得不作出的必然选择。而对于环境司法专门化问题，国内外都在不停探索，也是我国当前环境司法领域努力的方向。对此，个别地区的司法机关进行了一些实践探索，为解决环境司法专门化提供了宝贵经验。但环境司法专门化并非一蹴而就，也不能简单地将其理解为设立一个专门的环境法庭即可，而必须遵循实践先行理论后续突破的传统路径，正视存在的诸多问题，采取切实可行的应对举措。

环境司法；专门化；环境法庭

在环境保护和环境纠纷领域，强化环境司法的功能，是当前有效解决环境问题的一种现实途径。其中最重要的就是司法机关要能够充分发挥职能，利用国家法律所赋予的权力和权威，对环境违法者进行审判并给予处罚，对环境污染纠纷进行裁判和调解，对污染受害者给予救济和赔偿。然而，当前我国环境司法功能并未得到充分发挥，环境司法资源配置力量较为薄弱，公民环境维权不易。2009年，我国发生几起震惊全国的环境污染事件，为应对频繁发生的环境污染事件，一些地方相继成立了环保法庭。环境司法一时成为学界关注的热点，有学者甚至认为不仅法院应当设立“环保审判庭”，有关部门还要积极探索建立环保行政执法和刑事司法相衔接的新机制，比如在公安机关设立专门的“环保警察”，检察院设立“环保检查处”。这些学者意见实际上直接指向我国的环境司法现状，隐含着对我国环境司法专门化不足的批评。环境司法作为维护环境正义的最后一道防线，在法院系统内探索环境司法专门化的实践解决路径，是进一步理顺和完善我国环境司法体制的前提，对于环境纠纷化解和环境保护而言同样具有重要意义。

一、国内外环境纠纷专门司法现状的对比考察

环境司法专门化是社会分工发展的必然结果，更是环境问题日益突出的制度回应。尽管保护环境的法律制度并非一定为西方国家所首创，但是对现代意义上的环境问题采取司法途径解决的尝试却是源于工业发展现状对环境保护的需求。

（一）国外环境司法专门化的表现形式

国外的司法机关在一般意义上泛指法院，因此环境司法专门化在西方国家的实践主要存在于法院系统。其环境司法专门化表现为两种具体形式，即设立环境法庭和专门的环境法院。

事实上，设立环境法庭是国际上许多国家的一般做法。据不完全统计，很多国家，比如澳大利亚、南非、美国（部分州）、孟加拉国、科威特、瑞典等国都在本国司法系统中设立了较为独立的环境法庭。比如瑞典在1969年出台第一部环境法后，随即就成立了环境法庭，以便对环境违法行为迅速实施处罚，此外瑞典还积极筹建区域环境法庭以及最高环境法庭，以加强对一些复杂活动环境许可的监督与管理。

而作为环境司法专门化的另外一种途径，设立专门的环境法院同样为许多国家和地区所推崇。环境法院是在普通法院之外设立的一类专门法院，其作用是专门审理与环境有关的纠纷案件。设立专门环境法院的首倡者应是1980年建立起来的新南威尔士土地与环境法院（Land and Environment Court）。其设立一时成为环境立法的中心，而它设立的主要目的是希望借此方式给普通公众参与环境许可的权利。该法院具有与州最高法院同等的诉讼管辖效力，并且根据多部不同的环境法律对已经形成的环境纠纷具有排外的管辖权。孟加拉国也于2000年颁布了《环境法院法》，该法对环境法庭的权利、管辖范围以及程序性权利等事项都进行了详细规定，并且认为设立环境法院是一种必要举措，为法院审判环境污染案件和其他有关环境纠纷提供了制度保障。

从各国的环境司法实践来看，专门环境法院和环境法庭的设立是环境保护实践发展的必然结果，也是当前环境问题日益恶化情势下不得已而为的应对举措。其初衷，就是为了更好地用司法途径来处理环境纠纷，使这种纠纷平息方式取得法律上的权威，并给予更多环境违法、侵权者施以法律敬畏感觉，从而有效遏制类似的不法行为发生。事实证明，专门环境法院和环境法庭的建立，使得环境纠纷当事人无需等待太长时间就能进入诉讼程序，而法官也无需分心在其他案件上，从而能够将更多的精力和时间花在研究环境法律制度上，以便在各种复杂的环境案件中做出更为恰当和准确的判决。国外的这样一种实践，对于我国环境司法制度的发展也是具有重要的理论和实践方面的借鉴作用的，而且在我国某些地区，环境司法专门化问题已经进入实践性的制度探索阶段。

（二）国内环境司法实践中的探索

我国环境司法专门化探索起步较晚。随着环境保护问题日益严峻，各地法院和环保部门都逐渐开始通过各种方式开展合作，借鉴他国成功经验的同时成立了不同形式的环境法庭。作为一种并不成熟的实践，当前我国环境司法专门化的常见形式有两种，即设立巡回法庭和环境法庭。

1．设立巡回法庭

为了有效解决环境纠纷，2004年大连市沙河口区在环保局设立了环保巡回法庭，由于并非法院内设机构，因而可作用的范围比较狭窄，主要针对的只是环境行政执法问题。但是，巡回法庭的设立避免了环保行政执法和司法间一些不必要环节，不仅提高了办案效率，而且通过规范环境执法，提高了环保部门的执法权威。与此类似，2008年江苏省南京市建邺区法院通过与环保局合作的方式成立了环保巡回法庭。该法庭也是设在环保局，其任务主要是依法审理涉及环境保护的行政诉讼案件，审查环保局申请法院强制执行的各类涉及环境保护的具体行政行为，以及强制执行法院裁定准予执行的各类涉及环境保护的具体行政行为等。从各地的实践情况来看，尽管巡回法庭的设立对于及时、有效处理环境纠纷的确发挥了一定的积极作用，但这种巡回法庭的形式本身往往只是应对个别严重的环境纠纷的临时举措，因而很难为其他地区直接沿用，也就难以形成一种可推广的长效制度。

2．设立环境法庭

与巡回法庭这种临时举措不同，环境法庭是法院内部的常设机构。2007年，贵阳市中级人民法院获批成立了环境保护审判庭，同时还成立了清镇市人民法院环境保护法庭，专门负责审理各种环境违法案件。环境保护法庭成立，将有关环境的民事、刑事、行政案件的审理和执行进行统一归口管理，对于环境纠纷的解决和法院审判庭设置的制度改革都将具有里程碑的意义。在当前国内环境问题日益严重的情势下，对于环境污染问题绝对不能仅通过科技、行政、经济等手段采取过去那种“头痛医头”的个别治理方法，而应当在有条件的情况下积极促使司法权介入环境保护领域并且发挥更大的作用。环境法庭作为法院的内设机构，其设立本身就表明了国家权力对环境问题的重视和有效治理的决心。在特定辖区内设置较高级别的环境法庭，使其拥有跨地域的审判权和执行权，不仅有利于司法机关突破地方保护主义，保护环境资源，还能够有效地解决以往环境违法责任追究难的问题。

二、可持续发展对专门化环境司法的现实吁求

环境违法问题的专业性很强，不仅促使我们反思环境保护现状，更是对环境司法提出了更高要求。除了需要环境科学和环境工程方面的专业知识之外，环境司法从业人员还需要掌握一定的环境伦理，树立人与自然和谐发展的生态环境观。环境司法专门化是我国当前社会现实对环境司法提出的现实要求。

（一）环境保护成为社会经济可持续发展的应有之义

环境保护是实现我国社会经济可持续发展的一大现实前提。2009年底召开的中央经济工作会议明确指出，要把生态环保作为经济结构战略性调整的重要抓手。有关领导还指出，要进一步增强环境保护参与宏观调控的预见性、主动性和针对性，充分发挥环境保护对经济增长“优化”、“助推”、“扩容”和“增值”的综合作用。然而，环境资源稀缺，环境资源的配置方式不足，导致环境纠纷频频发生。在目前的社会经济发展水平下，我国的环境问题在一定程度上仍然是引发社会矛盾的重要诱因和矛盾冲突的焦点，有时甚至直接威胁社会和谐稳定和经济社会的协调发展。作为社会管理的重要手段，司法在化解环境纠纷矛盾、打击环境犯罪、保护环境生态平衡、促进社会经济的可持续发展等方面的作用应当更加凸显。

（二）环境纠纷的专业性使得普通法庭难以胜任

我国法学院校的招生制度决定了其学员大部分来自普通高中毕业生，知识结构单一、社会阅历浅，是我国法学院校学生的真实写照。环境保护问题涉及的环境科学和环境工程问题专业性较强。法律专业作为人文社会科学领域的一个学科专业，在培养方式方面与传统社会科学一样，注重学生人文素养的塑造，在科学技术方面缺乏甚至无法进行学习。这样的培养模式，直接导致一般法律专业人士缺乏与环境保护相关的背景知识，更不用说对专业性很强的环境科学和环境工程的专业术语、数据、图标等信息载体进行识别和科学分析了。直接导致的一个现实情况就是，“目前我国处理环境侵权案件的法官并没有特殊的培训，这些法官的环境法素养较薄弱，体现在对环境污染的特点、环境法的立法目的、生态环境的整体性和动态性及环境污染防治的特殊性等问题缺少应有的考虑，因而在处理这类案件时宏观思维定位不符合防治环境污染、保护生态环境及人们的生命健康和财产安全等权益的需要，与美国法官对环境问题的宏观思维水平相比差距甚远。”[1]法官、律师的环境科学与环境工程知识储备欠缺，对环境案件的审判质量和效率甚至公正程度均有影响。

（三）环境纠纷随着社会经济发展日益呈现井喷态势

传统的“先污染后治理”的发展理念对我国有着深刻的影响。尽管在东部地区，有些地方已经遍尝了经济发展与环境保护失衡所带来的严重后果。但从总体来看，这一发展理念依旧在我国有着广阔的市场，尤其对于那些欠发达的中西部地区更是如此。地方政府将经济增长作为重要的考核指标，环境保护投入严重不足，使我国环境保护现状在整体上仍旧处于低水平的重复建设。环境污染、环境破坏的案例频频见诸报端，引发众多环境纠纷。大量尖锐化的环境纠纷矛盾迫切需要得到及时的司法解决，但环保案件呈现地区性和季节性井喷，使得平时常规办案任务本来就已经很繁重的审判庭和审判人员分身乏术。这一客观情况对处理环境纠纷的法院的司法能力和司法效率提出了严峻挑战。

（四）个体发展与公众环境利益之间协调的需求

毋庸置疑，环境保护已经是一个公众话题。因为环境问题从最初显露之时开始，就被当作一种特殊利益客体受到立法的重视。“环境利益被当作区别于一般利益客体被加以保护，其被认为是公共利益的重要组成部分。在当时，环境利益之所以被视为具有公共利益的一般特性是因为：首先，维持高质量的环境被认为符合每一个个体的利益；其次，环境利益既被作为个人权利又被作为公共福利加以对待的。”[2]因为生态环境本身具有整体性和不可分割性，每个人都不可能将自己置身事外，保护环境，是每个公民都无法推卸的责任。然而，这里存在一个矛盾，公民个体具有自身发展利益膨胀的趋向，如何使个体发展与公众利益并行不悖却是难以把握的现实情由。通常情况下，常常是公民个体牺牲自己的个人利益，让位于社会利益，任何人都不得以牺牲他人环境利益的行为来为自己谋取利益。环境纠纷的产生，很大程度上就是由于个别公民或者法人将个人或者小团体的发展凌驾于社会公众的环境利益之上，因而在法律上被评价为非法。局部利益如何服从于大局利益，经济利益如何与环境利益协调，是当前我国环境司法中不得不面临的一个现实选择，尽管有时候这种选择本身即意味着艰难和痛苦。

三、我国当前环境司法实践中面临的主要障碍

尽管司法途径作为社会矛盾纠纷解决的重要方式，已经成为社会公众的普遍认同，但是“在当前缺乏针对环境问题的专门诉讼规则的情况下，将司法救济作为解决环境问题的主要途径是不现实的。”[3]这一论点的提出，主要是基于我国环境司法面临的实际障碍，在某种程度上这些障碍甚至是不可逾越的。

（一）环境纠纷处理方式衔接不足

依据现行立法，我国对环境纠纷的处理方式呈现多层次和多途径的局面。我国《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。”因此，一个环境纠纷发生之后，既可以通过行政程序，也可以通过司法程序。前者称为环境纠纷的行政处理，它是指环境行政机关针对当事人的申请或依职权、依法对环境纠纷作出处理决定的活动。依据我国现行法律法规，环境纠纷行政处理主要有环境行政复议、环境行政调解、环境行政裁决三种方式。环境纠纷的行政处理构成了环境纠纷非诉讼解决机制中的重要制度。但是，环境纠纷的行政处理方式往往表现为行政调解和行政裁决。环境行政调解属不具有法律效力的不可诉行为，而行政裁决属于可以提起行政诉讼的具体行政行为。在我国现行环境纠纷处理机制下，环境纠纷行政调解往往法律效力的确定力不足。“如果任由无强制执行力的环境污染纠纷行政调解决定的大量存在，那么人们就可以无视这种行政调解的作用，甚至怀疑这种具体行政行为的确定力。”[4]如果不设置相应的制度衔接，那么人们便有理由不再信任行政机关的调解，该制度便难以发挥其制度功能，从而形同虚设。

（二）环境问题的特殊性使得环境司法处理难

环境污染具有潜伏性、不可恢复和不可再生性以及因果关系举证极其困难等特点，所以最好是做好充分的事前预防，而不能亡羊补牢。如果一旦发生污染损害后再进行救济，由于因果关系很难证明，特别是势单力薄的普通受害者由于科学调查能力的欠缺更无法担此重任。虽然诉讼理论中出现盖然性学说，但解决环境污染的责任承担上还很难满足现实需要。在提起相关诉讼中法院的门槛很高，特别是环境有关的诉讼往往因原告资格的限制被拒之门外。这样就很难保证环境纠纷圆满解决。所谓的公益诉讼理论也是在这样的法律传统的背景下，难以找到理论的突破口。

（三）起诉主体与管辖范围难以确定

根据我国法律的规定，只有自身合法权益受到侵犯的人才能提起民事或行政诉讼，这就在法律上给环境公益诉讼带来了重重困难。据统计，我国每年的环境纠纷案件有10多万件，但真正告到法院的不足1%。[5]而据原国家环保总局统计，我国有关环境问题举报的增长速度非常之高，但是环境诉讼案件数量并未呈现出相应的增长。[6]由于存在着起诉主体缺位的尴尬，致使环境损害行为不能及时有效地得到预防和纠正。目前我国在环境污染诉讼中，通常只能由直接利益相关者提起诉讼，这就大大限制了环境污染事件进入诉讼程序。这样就给很多环境违法案件不能得到法律追究留下了伏笔。而充分利用各种民间环保组织、研究机构的专业及资源扩宽公益诉讼的参与面，不但能给予这些受害者更多的援助，也能更好地监督污染者。

四、构建我国专业化环境司法机制的主要内容

专业的环境法庭可以集中受理特定趋于的环境案件，还有利于实现同一类型、相近事实的环境案件统一裁判，尽量避免地方保护主义的干扰。但环境司法的专业化构建是一个长期的系统工程。近年来，为了有效应对频繁发生的环境污染事件，我国的贵阳、无锡、昆明、玉溪等地相继成立了专门的环保法庭，对环境司法保护进行探索，提供了丰富和有益的经验积累。

（一）合理划分职能权限

环境法庭的设立在我国司法体制中几乎是一个不可回避的现实趋向。建议由高院一级统一协调，必要时进行指定管辖，在中院设置环境法庭，由其负责监督和指导辖区基层法院的环境纠纷案件的司法处理。这样做的好处：首先，提升了环境纠纷处理的审级，使得这样一种专业性很强的纠纷类别能够得到软硬件条件更佳的高级别法院的支持，确保纠纷处理的法律权威。而环境领域的专业人才，很可能是我国现今很多基层法院都无法具备的；其次，在高院一级设置辖区内的环境纠纷协调处理机构，能够有效冲破行政区划隔离所带来的地方保护主义阻隔，从而确保处理环境纠纷的司法机关有尽可能无干扰的独立审判空间。

（二）设置专业性职能机构

专门环境法庭的设置，可以更好地保证环境案件得到公正、高效的处理。根据《人民法院组织法》的规定，人民法院可以根据自身需要，设立若干审判庭，在传统民庭、刑庭以及行政庭的格局之外，设立其他名目的专门审判庭。这是环境法庭设立的法律依据，但设置环境法庭并非环境司法专门化的唯一内容。遗憾的是，从各地的改革实践来看，各地在对环境司法专门化进行制度探索的时候，似乎都误解为设立一个环境法庭就实现了环境司法的专门化。环境司法专门化并不意味着所有的法院均要设置环境法庭或者环境审判庭这样一个名义上的内设机构，但却可以通过这样一种司法制度改革尝试，将环境司法专门化工作逐步向前延伸。基层法院可以指定某个法庭，专门审理环境纠纷案件，也可以指定专门的合议庭，专门审理涉环境纠纷案件。

（三）提升专业司法能力

环境司法人员的专业素质，决定着环境司法过程的专门化处理程序的进度和精度。审判质量和效率同样也是环境司法工作的重要考核指标。质量意味着案件处理的正确性，而效率则意味着司法过程对当事人痛苦化解的容忍程度。一旦环境污染和破坏事件发生，受害人往往不堪其损害，痛苦不已，如果再在环境诉讼程序中耽搁太多时间，其痛苦不仅不会被缓解，反而会加重其诉累。这是对环境污染受害人的又一次伤害。因此，迟来的正义非正义。要使这一问题得到有效解决，改善和提高司法人员素质是前提。因此，必须加强环境司法从业人员的业务指导和培训，要在设置有环境法庭的法院内部设置专门处理环境纠纷的合议庭或者办案组，并且要选用合适的业务骨干，使其接受环境科学方面的专业培训，熟知环境标准和环境责任认定的基本诉讼理论。

（四）环境专业交流机制

环境纠纷案件的专业性常常让不熟悉该领域的审判人员束手无策，转而向专业人士寻求帮助。与其长期寻求外界帮助，还不如在审判组织中吸纳有关的环境保护专家。因此，有条件的法院可以考虑在设立的处理环境纠纷的专门法庭或者合议庭中，预留人民陪审员席位给环境保护专家，并与相应的环境保护政策法规、环境科学研究机构保持长期的合作关系。不仅能够确保环境案件审判组织中的环境保护专家的来源，而且在案件处理面临环境科学和技术难题时，能够得到专家和科研机构的智力支持，从而确保环境案件审理的科学性和准确性。环境保护专家和科研机构的介入，不仅拓展了环境纠纷审判人员的视界，而且能够弥补其环境科学方面的知识不足，使得在环境纠纷处理过程中能够更加理性、科学地分析引发环境纠纷的原因，对所有证据的采信也要遵循科学的依据。因为，毕竟环境纠纷不是普通的邻里间的拌嘴吵架，并非家长里短的无原则争论，其牵涉面广、影响范围大，在环境标准、环境科学各项指标下，基于纯粹的价值判断将很难推导出一个正确的答案。

环境司法专门化将是我国未来在环境司法领域努力的方向。尽管当前这一努力还将面临着重重挑战，既有制度层面的供给不足，也有诸多难以逾越的现实障碍。当前我国个别地区在环境司法专门化方面做出的制度性探索，有些具备可推广性，有些却需要更加深入地反思和论证。环境司法专门化并非一蹴而就，也不是简单地理解为设立一个专门的环境法庭即可，而必须遵循实践先行理论后续突破的传统路径，正视存在着的诸多问题，审慎地分析应对之策。唯有如此，方可确保环境司法专门化之路稳步进入正轨并日益发展成熟。

参考文献：

Practice Path for the Professional Mechanism Construction of China’s Environmental Judicature

CHEN Dan

Including environment dispute into judicial settlement is an inevitable choice for the state power to deal with the increasingly serious environmental problems. This is an issue not only being explored both home and abroad, but also being studied in China’s environmental judicature field. Judicial offices in some areas have made some practical explorations, which provide precious experience for the specialization of environmental judicature. But in fact we have much more to do, nor can we simply think that all that is needed is just a special environment court. We must face the existing problems and take feasible countermeasures, thus we can improve our theoretical level through the practices.

legal judicature; specialization; environment court

D920.1

A

1671-9255（2016）03-0044-05

2016-03-08

陈丹（1982－ ），男，湖南常德人，最高人民法院中国应用法学研究所和西南政法大学联合招收博士后，重庆市沙坪坝区人民法院法官，法学博士，主要从事诉讼法及司法制度研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000181

网络出版时间：2016-04-20 17:08

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20160420.1708.007.html