事业单位部门预算存在的问题与改进措施

黄 秋

（广东省西江流域管理局，广东 珠海 519090）

事业单位部门预算存在的问题与改进措施

黄 秋

（广东省西江流域管理局，广东 珠海 519090）

修订后的《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日全面实施，新的预算法将预算执行的刚性摆放在突出位置，并强调预算约束，增加各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价等内容，对事业单位预算管理提出了更高要求。结合当前事业单位预算管理存在的问题，进行深入浅出的剖析，并结合实际，提出相关改进建议。

部门预算；事业单位；问题；建议

事业单位预算管理是指利用预算对单位内部各资金使用部门采取的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调内部非经营活动，完成既定的工作目标。通过预算管理，可以确保财政资金按照预算批复合理依规使用，及时反映出事业单位的预算执行情况，从而提高资金使用效率。本文结合当前事业单位预算管理存在的问题，进行深入浅出的剖析，并结合实际，提出相关改进建议。

1 当前事业单位预算管理存在的问题

1.1 预算编制过程中存在的问题

预算编制质量不高，编制过程流于形式，预算资金与实际需求不挂钩。具体表现在：尽管财政部门坚持“预大于治”的工作理念，于每年年初进行工作部署时，着重强调预算的重要性，要求各事业单位根据工作安排提前做好预算的测算与项目储备工作。但实际操作过程中，因缺乏必要的考核机制，大部分事业单位往往对财政部门的理念反响不积极，存在“形式上重视，实质上忽视”的工作态度。另外，预算编制方法不科学，预算编制始终跑不出往年基数+增长率这个增量预算编制的俗套，增量预算的编制方式，决定了预算编制过程不允许过多的考虑不可预见性费用。近几年来，尽管零基预算编制方式在部分地区开始试点，可是实行过程中阻力很大，大部分事业单位对新的预算编制方式不适从，并采取抗拒的态度，零基预算到最后变成一个空壳。再者，每年预算 “一上”编制时间一般为年中六七月份，卡在这个时间点，大部分事业单位来年的工作方向或重心尚未明确，因此，预算编制具有较大的不确定性，与第二年的实际资金需求往往存在较大脱节。

1.2 预算执行过程存在的问题

预算资金未能及时到位，预算执行缺乏计划，存在赶进度突击花钱的现象。近几年，预算资金于每年二三月份的人大会议后才陆续下达，在第一季度预算资金的真空期，事业单位的收支基本上是在无资金的情况下进行。而公共预算拨款构成的“非税拨款”更是推迟到在五月份才下达。资金下达时间的滞后，往往对各事业单位各业务工作的开展造成较大的影响，原本可以于年初开展的业务工作，往往拖到了资金下达的月份才开展，如政府采购、工程招标、项目结算审核等等。而根据财政部门预算执行管理考核办法，要求“时间过半、任务过半”，即预算资金使用进度要与序时进度相一致，否则会采取网上公布黑名单，约谈负责人，核减下一年度的预算资金规模等手段。预算执行考核压力的存在，往往让部分事业单位在面临预算资金考核时注重追求时序而忽视资金使用质量，有些单位甚至为了赶进度，铤而走险，不惜以牺牲资金安全性为前提，提前办理支付，这种情况在年底表现最突出。

1.3 预算绩效管理存在的问题

预算绩效管理流于形式，存在 “重争轻效”的思想。作为预算资金的使用者，大部分事业单位当前并没有树立良好的绩效理念，追求资金预算的规模，却忽视资金的使用效果，缺乏良好的考核机制。近几年来，尽管财政部门加大绩效考核力度，但是收效甚微，在实际操作中，各事业单位存在的问题依然严峻，主要表现在以下几个方面：一、相关法律制度尚不健全。目前，大部分事业单位尚未建立良好的预算资金绩效管理制度，绩效管理仅仅作为一个形而上的理念，并未能真正的在资金考核上发挥其应有的效用。二、资金使用与调剂上存在灵活性，影响绩效管理的实施。由于预算编制不够细化，部分事业单位预算项目资金，存在盈亏情况，需办理调剂。另外，因历史遗留原因，部分事业单位经费上存在缺口。这两类事项，造成项目经费的挪用，致使资金使用上偏离了原预算内容，从而使项目不能如实反映开展情况，影响了绩效评价的真实性。三、缺乏操作规则，预算管理效率低下；部分项目投入与产出不存在直接对应关系，且难以用市场价格或货币单位计量，导致绩效评价过于牵强。四、绩效评价结果不具备专业性与合理性。目前，事业单位绩效管理工作主要集中在财务部门，缺乏全方位的考评机制，无法以全面的眼光考核，更谈不上以绩效来定来年的预算项目安排，从而使资金使用部门轻视绩效评价。

2 针对事业单位部门预算管理存在问题的改进措施

2.1 细化预算编制流程，提高预算编制质量

编制预算做到程序规范、编制科学、内容齐全、项目细化，数据准确。首先事业单位在项目立项方面，应该实行集体决策机制，确定预算编制项目；其次，负责预算编制工作的相关人员要将预算法律及相关文献学习好，编制人员要广泛收集各项基础数据，并加强与财政部门沟通；再者，预算编制时要打破传统的“基数+增长”的编制模式，以“零基预算”的方法将项目中每个细项落实到工作量，细化到经济科目。预算工作计划制订详尽细化，尽量做到不遗漏，测算依据要充分，费用定额经得起人大质疑。

事业单位财务部门要按照“积极稳健、真实可靠、量入定出、收支平衡”的编制要求，以全口径的编报要求来做好预算，对于涉及到可使用结转资金的项目也一并纳入年度资金预算。前期资料收集时，财务部门可将最近几年的“三公”经费预算、资产配置、采购预算和信息化建设等执行情况进行分析，考虑经济增长与物价变动带来的影响，对各项收支的规模和结构进行预计和测算，评估出来年经费总额，按照“轻重缓急”策略，结合资金盘子数，确定项目资金规模。

另外，各事业单位要建立好项目库，及时根据每年的业务发展变化情况，更新项目库。做好三年期的项目规划、储备，及时根据每年的业务发展变化情况，更新项目库，在预算编制前先立项，做好项目的评审和前期储备工作。以防在预算执行过程中发生不可控的因素，需要调整本年预算时做替补之用。

2.2 加强预算执行刚性，敦促财政资金依规使用

预算资金下达后，事业单位应根据批复的预算金额和资金用途安排各项支出，并规定：预算上没有列支费用不能列支，预算上设有定额限制的项目不得超额。事业单位财务部门应定期对单位支出进行分析，逐步构建支付分析管理机制，设立预算考核指标责任，实时监控预算执行，并定期通报各预算的执行情况。

对于年度中突出事件需要调整预算的，应按照《预算法》第六十九条，“在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准，未经批准，不得调整预算。”强调对于有预算批复但实施条件发生变化且无法开展的项目，应在财政规定的时间内上报调整预算申请，若确实没有对应项目，多出资金可在年底由财政收回，而不能一味地迎合财政考核要求，随意调整预算的使用范围，确保预算资金按实际支出。

2.3 将绩效评价考核工作抓细抓实，提高财政资金使用效率

从预算绩效管理基础工作来看，科学合理的绩效目标应与单位发展目标、项目工作目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期可实现的。各事业单位应设置专人专岗，在单位内实行绩效“自评——复评”程序。组织各资金使用部门实施绩效自评，再结合财务数据，从社会效益、预期目标和资金结余率中详细分析，引入社会中介服务，委托具有相关专业技术资质的中介机构从客观公正的角度来对单位的所有项目进行绩效评价，将绩效自评与外部评价相结合，推动预算资金高效使用。

各事业单位应制定绩效评价的内部实施细则，进一步明确财务资金管理部门、业务主管部门、纪检监察部门和内部审计部门、资金使用单位、项目负责人在预算绩效管理中的责任和分工，逐步建立起职责明确、权责对称、分工协调的预算绩效管理组织构架。通过对申报的目标进行调整，对发现的重大问题要即时进行揭示，这样可以调整预算，使之切合实际，避免资金不足或资金浪费，并对管理进行干预，使整个工作可以顺利展开，以期实现最初制定的绩效目标，逐步建立起预算绩效管理考核机制和问责机制，为真正落实“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”提供制度保障，并逐类逐项地总结提炼出每一类资金支出后的产出和效益指标，并明确绩效评价的标准，逐步解决绩效目标不明确，绩效指标不细化、不量化，绩效评价标准不明确、不科学等现实问题，逐步建立起较为完善的绩效指标库。

2.4 健全专项资金使用规定，确保专款专用

事业单位凡事要做到以“规”为先，制定适合本单位的专项资金管理办法和内部财务会计管理控制制度，形成一个相对完善的内部会计控制体系，使单位在资金项目使用中有章可循。建立政策控制、过程控制、效率控制的高效支出控制机制，在财务制度中补充关于专项资金管理的若干规定，确定其总体原则，在此基础上，再制定特定项目资金的具体管理办法，尽量做到：一个专项资金一个管理办法，以构建一个较为完善的专项资金管理制度框架，保证专项资金在监督与管理中有制度可依。

建立问责机制。对项目负责人进行严格的考核，对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的项目单位，追究责任人的责任。

建立考核指标，进行全程管理。为了规范和加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，确保财政专项资金使用的安全性、规范性和有效性，必须建立相应的考核指标体系。考核指标应由单位纪检部门与计财部门共同拟定，做到 “一户一定”，即一个项目一套指标，实行差异化管理。

还应充分发挥审计、纪检监察、中介机构等其他经济监督部门的作用，建立全方位多层次的监督体系，对审计中查出的问题，则提请财政部门不再批复该项目，对资金被挪为他用，要追缴。

俗话说：“凡事预则立，不预则废”，良好的预算管理，不仅能够为事业单位提供资金保障，更能够从全方位的角度监管资金流向，为事业单位的发展保驾护航。在新形势下，建立一个健全稳健，切实可行的预算管理系统，是事业单位工作的重中之重。为此，事业单位应该总结得失，多管齐下，努力将单位各项工作纳入预算管理，积极发挥预算管理的效用，做到有的放矢。

[1]周晓燕.基于行政事业单位财务预算管理加强问题的探讨[J].特区经济,2012,（10）:299-301.

[2]吴雪漫.事业单位部门预算编制和执行存在的问题及建议[J].中国总会计师,2013,(8):104-105.

[3]陈欣.浅析事业部门预算编制和执行存在的问题和对策[J].中国经贸,2014,(20)：256-257.

[4]杨显伟.事业单位预算管理存在的问题及对策分析[J].现代经济2014,(12):222.

Existing Problems and Solutions of Department Budget of Public Institutions

HUANG Qiu
(Guangdong Provincial Bureau of Xijiang Basin Administration, Zhuhai 510090, China)

The revised version of Budget Law of People's Republic of China was implemented on January 1, 2015.The new budget law puts the inflexibility of budget execution on an outstanding position, emphasizing the importance of budget restriction, as well as adding performance appraisal to governments, departments and institutions at all levels. These actions put forward higher requirements on budget management. This article analyses problems in current budget management in public institutions, and proposes solutions to those problems.

departmental budget; public institutions; problem; solution

F810.6

：A

：1672-2841（2016）04-0069-03

2016-11-17

黄秋，女，会计师，硕士，主要从事财务管理及会计核算。