论我国检察官员额制改革试点的现状与出路——以贵州省检察机关的改革试点为视角

岑超奇（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

论我国检察官员额制改革试点的现状与出路
——以贵州省检察机关的改革试点为视角

岑超奇（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

实行检察官员额制，是实现司法人员分类管理、促进检察改革的基础。贵州是全国司法体制改革的七个试点省市之一，试点单位按照“切口准、深度改、有特色”的工作思路，积极探索试行检察官员额制改革试点新路并取得了初步成效，但也存在参选人员单一化、遴选机制不健全等问题。贵州在下一步的试点工作中必须完善检察官的遴选制度，强化职业保障措施等，才能顺利推进试点工作，创造可推广、可复制的好经验，为我国司法体制改革的顺利推进提供参考。

司法体制改革；检察制度；检察官；员额制

目前，贵州检察官员额制改革虽然取得了一定的成绩，但也存在迫切需要改进的方面，因此，对贵州试行检察官员额制中存在的问题及对策进行探讨已成为研究的重要课题之一。

一、 检察官员额制概述

（一）检察官的范围

要解决当前检察机关存在的工作人员队伍庞大，但检察官所占比例不高，真正意义上的检察官（在一线办案的检察官）比例只占全体工作人员的20%左右，从而造成案多人少，严重影响办案效率，这一背离检察规律的问题，必须进行检察改革。在检察改革中，对“人”的改革是重中之重，应当实行检察官员额制；但是由于员额制和检察权能的复杂性，各试点检察机关在对现有检察人员进行分类管理的方案上，可能会不同程度地背离检察制度原理，陷入误区；因此，在实行员额制改革前一定要厘清检察官的范围。

我国检察官法第2条明确规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员。检察官受宪法委托，依据法律客观、公正行使检察。所以在判定检察官的范围时，应当以其是否受宪法委托，依据法律独立行使检察权来确定，而不是以其行政级别来确定。

从当前具有检察官身份的人员中遴选出检察官的根本标准在于司法性和独立性。检察官是司法官，检察权是司法权；司法与行政的关系，检察一体与检察官独立的关系，都是检察人员分类改革需要厘清的问题。所以，办理法律规定的具有司法性、独立性、亲历性的检察事务的才是检察官。履行检察职权的才是检察官，不在办案部门，不履行检察职权的，即便具有检察官身份，也不能认为是检察官。检察官遴选的方法必须通过择优选任［1］，需要通过检察人员分类管理改革，排除综合管理部门和辅助部门的人员，将检察官只限定在行使检察权和从事检察官工作的人员。

（二）检察官员额制的内涵

检察官员额是指一个检察院所从事检察工作的检察官人数。［2］这个人数在一定时期内应该是相对稳定的，不能随意增减。检察官员额的多少往往直接关系到检察工作的成败，不能马虎。如果员额太少，就会造成案多人少，检察工作很难开展；如果员额太多，就会浪费国家预算，加重纳税人的负担。因此，如何使员额配置恰当就成为检察机关的重要问题。［3］

从字面理解，“员”即工作人员、官员，“额”即规定的数目［4］；“员额”就是额定的人员数目或定额的官员。所谓“检察官员额制”指的是对检察官员及其辅助人员进行确定和合理编制，并在实现检察官员专业化的同时来确定一个相对稳定且科学的人员配额。［5］也就是说，实行这种制度后，就要对检察机关工作人员进行重新“洗牌”，分成三类，即检察官、司法辅助人员和行政管理人员，并科学确定各类人员的员额比例。目前，世界上许多国家的检察机关都采用这种制度，因为它更好地体现了检察本质和检察规律。随着我国社会经济的发展，只有推行检察官员额制改革，才能大力加强检察队伍职业化建设，提高检察队伍整体素质；才能提升检察官公正司法能力，建立科学的符合检察工作特点和规律的检察工作运行机制；才能实现检察官的正规化、专业化、精英化和职业化。确立检察官员额制，可以克服检察工作运行的行政化倾向，解决目前检察官队伍庞大、门槛低等问题。［6］我国要实现检察改革，必须实行人员分类管理，落实检察官员额制；通过严格的检察官选拔，让具有道德化知识及经验丰富的专业化、法律化知识的高素质人才担任检察官，才能充分行使检察权，提高办案效率。

二、贵州省试行检察官员额制的现状

贵州是全国司法体制改革的七个试点省市之一。贵州省确定了具有代表性的花溪区、汇川区、贵定县、榕江县的检察机关为司法体制改革第一批试点单位。①贵州省选择在这四个单位试点的原因是它们都具有一定的代表性：花溪区检察院是贵州省省会城市城乡结合部基层检察院的代表，汇川区检察院是贵州省发达县市基层检察院的代表，贵定县检察院是贵州省西部欠发达地区基层检察院的代表，榕江县检察院是贵州省少数民族地区基层检察院的代表。为了能掌握丰富的第一手材料，课题组制定了详细的调研方案，并严格按照计划实地调查，重点了解试点单位工作开展情况、改革过程中取得的成效、存在的问题和困难以及下一步工作打算等实际情况，分析试点单位取得的成绩以及试行中存在的问题和遇到的困难，总结试行的现状。

（一）检察官员额制试点情况

贵州省检察机关的试点单位按照“切口准、深度改、有特色”的工作思路，在坚持问题导向、着眼改革目标、体现创新精神和突出贵州特色上下功夫，积极探索司法责任制改革试点新路。截至目前，已经制定出台26项配套改革措施，首批遴选产生85名员额内检察官，4个试点检察院设立的31个办案团队高效有序运转，“谁审查谁决定，谁决定谁负责”的办案模式初步形成，司法责任制改革试点工作取得初步成效。

1.花溪区检察院试行的现状

明晰权力，实现办案模式“去行政化”。花溪区检察院设立12个团队，改变以往“三级层报审批”办案模式，通过明确权力，依法赋予检察官办案决定权，初步实现对办案模式的“去行政化”。该院办案团队负责人对大多数案件能作出终局决定，其对92.6%的批捕案件和97.15%的起诉案件独立作出案件处理决定，办案效率显著提高。

2.贵定县检察院试行的现状

基本形成扁平化办案模式，凸显司法属性。该院班子坚持以问题为导向，明确整改措施：设立6个团队，受理的批捕案件和公诉案件均由检察官直接签批，团队负责人审批案件比例达100%。通过组建办案团队，突出办案责任，探索构建科学合理的人员分类管理机制等举措，该院基本形成“办案团队负责人——检察长（副检察长）”的扁平化办案模式，减少了审批环节。不仅如此，为了加大监督力度，该院还采取各种形式听取人大代表、政协委员、案件当事人和律师的意见，并逐一落实和反馈。该院还开通“两微”、开辟“检察官话规范司法”专栏，积极开展法律文书公开（公开率达到90%以上），设置流程监督员，设立流程监督日志，实行“巡逻车”线上巡逻，及时反馈、约谈、监督、纠正发现的问题。

3.汇川区、榕江县检察院试行的现状

突出检察官主体地位，提高办案效率。汇川区检察院设立9个团队，该院审结的批捕案件，全部由办案团队负责人审批，96.9%的起诉案件由团队负责人独立作出决定。通过改革，该院办案效率明显提高。榕江县检察院设立4个团队，该院受理的批捕案件和公诉案件均由检察官直接签批，团队负责人审批案件比例达100%。通过改革，试点检察院基本形成“办案团队负责人——检察长（副检察长）”的扁平化办案模式，减少了审批环节，提高了办案效率。

通过调研，了解到贵州省自试点以来，认真执行贵州省检察改革试点方案，坚决落实好中央、最高人民检察院和省委交给的改革试点任务；在员额管理上呈现“以案定额，动态管理”的特点②员额制主要由省级院综合考虑政法专项编制和近三年核心办案数量的平均数来确定，花溪区检察院、汇川区检察院、贵定县检察院和榕江县检察院的员额制比例的绝对数值分别为：41%、40%、38%、37%；在员额的管理上建立检察官和检察辅助人员双向流动机制。；大胆先行先试，努力创造可复制、可推广的贵州好经验。通过改革，试点单位办案效率明显提升，办案质量大大提高，司法属性更加凸显，实现了中央提出的“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的要求。［7］

（二）试行检察官员额制存在的问题及原因

在司法体制改革背景下，贵州省检察官员额制改革取得了一定的成绩；但也存在检察官员额制改革顶层设计明显不足，改革方案避重就轻、不具体，改革目标和任务不明确，在试点中过于急功近利，参选人员单一化，遴选机制不健全等问题。存在这些问题的原因是多方面的，也是复杂的。既有由于先行先试，经验不成熟，有关规章制度不完善等历史原因；也有由于试点改革牵一发而动全身，涉及面广，困难重重，有关单位未配合试点单位工作，有关部门对改革监督力度不够，造成试点改革体制机制不健全等现实原因。

三、落实检察官员额制的建议

案多人少的现象一直困扰着检察机关，而推行员额制，最根本目的就是要实现检察官的精英化、专业化，让更优秀的检察官出来办案、办好案。但从员额制的试点单位具体落实情况来看，目前出现了很多困难，有背离检察官员额制设置初衷的方面。通过透视贵州省试行检察官员额制改革存在的种种困境，为落实好我国检察官员额制改革，须从以下几个方面入手：

（一）坚持党的领导，明确改革的目标和任务

中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，党领导检察工作是我国长期以来一直坚持而且今后仍要继续坚持的重要原则。习近平总书记强调，“我们治国理政的根本，就是中国共产党的领导和社会主义制度”，“中国特色社会主义最本质的特征是坚持中国共产党领导”。［8］为确保我国检察官员额制改革顺利推进，检察制度顺应社会经济发展的潮流健康发展，必须始终坚持党的领导不动摇。

我们要紧紧围绕党的十八届四中全会确定的司法体制改革目标和任务，继续严格按照《贵州省司法体制改革试点方案》推进改革试点的各项工作。首先，要把加强顶层设计与尊重基层首创经验相结合；其次，要把立足我国国情和借鉴域外检察改革经验相结合；再次，要把大胆探索与稳妥推进相结合。同时，要结合贵州省检察工作实际，努力解决地方化、行政化等问题，实现检察官的专业化、精英化、正规化和职业化。

（二）完善检察官的遴选制度

检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重检察规律，尊重司法规律。［9］当今法治发达国家检察官遴选委员会的共同标准是：中立、权威、多元、专业和透明，因此，我国要继续推行在省一级设立检察官遴选委员会。遴选委员会的组成，应当专业化，具有广泛代表性，不仅要有经验丰富的检察官代表，还要有律师和法学学者等的代表。检察官员额制改革，确定好员额制比例的绝对数值是难点，而贵州省“以案定额、动态管理”的做法值得借鉴。贵州省在员额管理上采取了“三个动态管理”：第一、省检察院按确定的检察官员额比例，对省（市）内检察官的员额数量实施动态调节，允许各试点单位存在一定的差额，但总量要控制在中央批复的范围以内；第二、要求各级检察院在检察官员额总数内，按34岁以下、35岁至49岁、50岁以上3个年龄段合理分配检察官员额，防止选拔检察官时论资排辈的现象发生；第三、根据职能合理配置检察官员额。

基层检察官的选任主要参考当地检察院的收案量，还要综合参考职责、人口数、检察官的素质（学历、履历）、司法辅助人员、层级、辖区面积和案件类型、案件性质、司法基础①检察院的信息化状况、车辆等与办案密切相关的物质支持因素和检察辅助人员数量。等因素，但是最重要的参考因素还是收案量。实行不足额的员额，在选拔员额检察官的时候不要一次就把空缺的职位填满，而是留有余地。贵州保留的员额比例是3.73%，参考贵州的经验，各地可以因地制宜地灵活安排；笔者建议留有5%左右员额，以备遇到案件猛增等情况出现时再选任一定量的员额检察官。在选拔的过程中，要严格按照法定的程序规范招录。当前，我国检察官遴选制度存在遴选程序不规范等问题，应吸收借鉴参考法治发达国家的遴选制度和实践经验，结合我国的改革实际，严格按照报名——签诚信考试承诺书——资格审查——业绩考核——笔试——面试——报遴选委员会审查的遴选程序进行。认真做到严格遴选标准，拓宽遴选渠道，完善检察官职业培训机制。检察官应当具有法律工作经验，因此，要将检察官遴选程序和职业培训挂钩。借鉴大陆法系国家检察官培训的经验，把取得检察官职业培训合格证作为检察官任职资格的必备条件；根据我国检察官培训条例第20条规定，初任检察官培训的任务由国家检察官学院承担。据此，在遴选文件中要明确规定参选人员通过资格审核、笔试和面试、被录取后，还应当报考当地省级检察官培训学院，获得培训合格证才能上岗。

检察官的选任不仅要严格把好入选人员的政治素质关，更要把好他们的业务素质关，确保入选员额德才兼备。加大宣传力度，拓展检察官的选任渠道，确保参选人员社会化、多元化。在招录检察官的时候，不应该走普通公务员招录的老路，只有优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才才有资格参加考试；同时，有条件地推行逐级遴选制度、跨部门交流制度。地（市）级以上检察院原则上不直接招录检察官，上级检察院的检察官原则上从下一级检察院择优遴选，打通基层优秀检察官的晋升通道；保证地（市）级以上的检察院有工作经验、工作能力强的检察官投入办案一线。建立检察官与检察辅助人员之间的双向流动机制，打通两者之间交流的通道。经过定期考核，发现员额检察官考核不合格，就要将其转为检察辅助人员；将表现突出的检察辅助人员，转为员额制检察官，力争做到优中选优。此外，还要探索建立司法系统内外人员交流制度，打通检察院与法院、高校等单位的人员交流通道。

（三）提高检察官的职业待遇，强化职业保障措施

完善和落实检察人员职业保障制度，提高检察官的职业待遇，是落实好检察官员额制改革的关键。当前，我国检察官员额制试点工作应在借鉴国外有益经验的基础上，紧紧围绕中央11号文件精神和检察官法的有关规定，建立和完善具有中国特色的检察官职业保障体系和运行机制。

1.构建完善的激励机制

首先，要尽快提高检察官的经济待遇。实行检察官员额制后，检察官的责任更重，但是待遇却没有多大变化，付出与回报严重失衡。从法治发达国家的情况来看，检察人员已经进入高收入阶层行列，而我国大多还处在与公务员持平的状态，这就造成检察机关难以吸引优秀人才、也很难留住优秀人才的现象。因此，大幅度提高检察官薪酬待遇，使检察官能够拥有维持中上生活水平所必需的物质条件已势在必行。其次，要完善奖惩制度。探索建立完善的考核奖惩机制，完善奖惩制度。为激发检察官的工作积极性，应实行“以案定补”，即参照事业单位的绩效考核制度，根据检察官办理案件的数量和质量来对他们的收入做加减法，这样既能有效减少错案，又能合理拉开他们的收入差距。再次，要提高检察官的政治待遇。为激发检察官的工作热情，增强检察官的责任感和荣誉感，要对做出一定贡献的检察官及时进行奖励，加大对典型事迹的宣传，条件成熟时可以考虑特例提拔。

2.完善检察官身份保障制度

进一步细化检察官法的有关规定，明确非因法定事由、非经法定程序，检察官不得被免职、降职、减薪、辞退或者处分等，加强对检察人员的身份保障；同时，还要明确分工，明确规定检察人员不得从事行政执法、招商引资等活动。加大对基层检察院检察人员的保护力度，涉及检察人员的任免、调离、减薪、退休等事项必须由上一级检察机关审查同意，基层院领导班子的调整必须报请上级检察机关批准，健全上级检察院对下级检察院的协管机制。

3.完善检察官的职业安全保障制度

随着经济的发展，全民法律意识、权利意识的日益增强，检察机关已成为社会各种矛盾的矛头指向。因此，检察官的安全保障工作不容忽视，迫切需要完善检察官职业安全保障制度。应把检察官法中关于检察官享受保险待遇的规定落到实处，除对检察官实行财产、医疗保险外，还应当为每一位在职检察官实行职业安全保险。只有这样，检察官在依法履行职责，认真做好案件当事人思想疏导时才不会有后顾之忧。

完善具有中国特色的检察职业保障制度，是推进检察官员额制改革的重要举措，必须不断加大改革力度，狠抓落实，确保检察官在充分的职业保障下，以精湛的业务水平、饱满的工作热情依法公正地独立行使检察权。

（四）真正落实检察官办案责任制

随着刑诉法、民诉法的修改，检察机关被赋予更多的诉讼监督职能，特别是试行检察官员额制后，编制内检察官人数锐减，检察机关承担的工作任务更加繁重，社会对检察官办案质量和办案效率的要求更高，因此，要突出检察官主体地位，落实检察官办案责任制改革，以适应检察权运行，促进检察队伍专业化、职业化建设。通过整合内设机构、优化办案组织、明确执法权限责任等措施，调整和完善办案机制，建立检察官办案责任制。

1.构建以主任检察官为主体的责任体系

落实检察官办案责任制改革，完善办案组织形式，是我们正面对的重要课题。各试点单位在实践探索过程中采取了不同的办案组织模式，搭建起相应的机构框架，明确了制度改革目标，并在试点中不断完善监督制约与职务保障机制。贵州省认真践行“谁审查谁决定，谁决定谁负责”，各试点单位把主任检察官作为行使检察权的独立主体，直接受检察长领导，对检察长负责，具有一定的案件决定权和办案权，承担审批案件和办理案件的双重责任。依据权力与义务对等原则，下一步还要继续对主任检察官放权，努力减少办案的中间审批环节，落实检察官办案责任终身制，让检察官明确办案职责。只有这样，才能突出检察官的独立主体地位，让检察官树立起恪守程序法治的基本观念，遵循司法权运行的内在规律，保证主任检察官主动办好案，确保检察长和检委会对检察官的绝对领导。

2.构建有效的内部监督机制

要推行主任检察官办案责任制，就要依法合理授权，明确主任检察官在执法办案工作中的职责权限。让行使不同职能的主任检察官具有不同的职权，因为检察权是一种综合性的权力，因此，在具体划分职责时，要根据不同部门职责的特点，分别予以设定；同时，由于上级检察机关与基层检察机关在受理案件类型、主要职责等方面不同，因此，在放权的范围与方式上应当有所区别。

3.构建权责明确的机制

要严格按照中央关于司法体制改革的精神和要求，认真贯彻落实办案责任。由于主任检察官办案责任制是权责利的统一，因此，我们一定要界定好办案责任。以“谁办案，谁负责”为原则，办案责任制要从行使检察权的主体的角度去研究，明确规定检察官只有在主观上存在故意或存在重大过失等原因，从而导致错案时才被追究责任。把落实执法过错追究机制作为重点，依法实行执法责任终身制，主任检察官对其在职权范围内所作出的决定承担责任。

［1］丁乐.谁才是检察官——检察人员分类改革评析［J］.中山大学法律评论，2015（1）.

［2］李美蓉.检察官身份保障［M］.北京：知识产权出版社，2010：16-33.

［3］彭锦鹏.文官体制之比较研究［M］.北京：中央研究院欧美研究所，1996：175.

［4］ 杜丽君.新编多功能现代汉语大词典［M］.乌鲁木齐：新疆青少年出版社，2009：170.

［5］ 蒋蓉.检察官员额制改革中的问题及对策［J］.商情，2015（1）.

［6］陈国飞.我国检察官遴选制度及其完善［J］.国家检察官学院学报，2015（4）.

［7］韦洪乾，袁本朴.积极探索 检察改革取得初步经验［N］.检察日报，2016-03-08（3）.

［8］秦如培.深化司法体制改革必须始终坚持党的领导［J］.贵州法学，2015（1）.

［9］向泽选，曹苏明.检察规律及其启示［J］.华东政法大学学报，2010（6）.

责任编辑：杨 蔚

The Dilemma and Solution for Reform of Our Prosecutor Post System： from the View of Reform in Guizhou Province

CEN Chao-qi
（Law School of Guizhou Minzu University， Guizhou Province， Guiyang 550025）

It is the base for promoting prosecutor reform and realizing classified management of judicial officers to implement prosecutor post system. As one of the seven provinces and cities of national judicial reform， Guizhou province has gained initial achievements on actively reforming prosecutor post system with some problems like simplification of candidates and imperfect election mechanisms. By the next step， the election mechanisms must be perfected with some measurements including job security etc. so as to successfully promote reform and create excellent experiences which could be popularized and duplicated and offer

for the national judicial system reform.

judicial system reform； prosecutor system； prosecutor； post system

D926.3

A

1671-5195（2016）05-0074-06］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.05.011

2016-02-14

贵州民族大学科研基金资助项目《检察官员额制研究——基于贵州司法体制改革的考察》（15XYS050）。

岑超奇（1983-），男，布依族，贵州惠水人，贵州民族大学法学院诉讼法学硕士研究生。