图书馆法规中平等权利保障思想的政府责任视角——以《广州市公共图书馆条例》为例

吴 梦

图书馆法规中平等权利保障思想的政府责任视角
——以《广州市公共图书馆条例》为例

吴 梦

保障民众平等利用图书馆的权利是政府的责任。《广州市公共图书馆条例》较为突出地体现了平等权利保障思想，并从公共图书馆的设立、经费保障以及公共图书馆的管理三方面体现出政府在民众平等权利保障中的角色与责任。以政府责任视角明确民众平等权利保障的关键点，应当成为相关法律法规的一项立法理念。参考文献17。

平等权利 权利保障 政府责任 图书馆法规 广州市公共图书馆条例

平等权利保障是指各级人民政府为了民众能够平等地利用公共图书馆的各项公共资源，行使平等利用图书馆的权利而需要承担保障责任，在这个过程中，政府应当发挥主导作用。权利保障的主要内容包括政策保障、制度保障、经费保障、组织保障、人员保障、资源分配保障等方面。从政府责任视角出发，为落实普遍均等、惠及全民的公共文化服务原则，政府在保障民众平等权利的过程中需要做到“兼顾城乡，惠及基层”“兼顾特殊，惠及弱势”“兼顾全体、惠及全民”。在我国现行的图书馆法律法规，尤其是地方性图书馆法规中，《广州市公共图书馆条例》（以下简称《条例》）较为突出地体现了平等权利保障思想，且以政府责任主导平等权利的保障。

1 政府责任视角的由来

政府承担和履行保障民众平等利用图书馆权利的责任来源于一定的政策支持和制度保障。2012年7月，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次将文化纳入基本公共服务的范畴，并明确提出：“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”［1］。公共图书馆是一种维护社会信息公平的制度保障［2-4］。作为一种重要的基本公共文化服务，公共图书馆服务自然应当由政府主导提供，以满足全体民众的基本公共文化需求。《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》中提到，公共图书馆事业的建设和发展要坚持政府主导［5］。《公共图书馆宣言》中也明确指出：“公共图书馆是国家和地方当局的责任。必须制定专门的法规支持公共图书馆，国家和地方政府必须为公共图书馆筹措经费。”［6］蒋永福曾从“制度图书馆学”的角度提出：“公共图书馆只能由政府提供，政府必须履行公共图书馆投资主体的责任。为解决公共图书馆的拥挤性和地域性问题，政府必须承担普及公共图书馆的责任，并提供投资保障。”［7］可见，保障民众平等的图书馆权利是政府的责任。

随着全国积极构建社会主义和谐社会，一些地方政府有所觉醒，认识到图书馆对于保障民众基本文化权益的重要作用，领悟到图书馆的建设和发展是政府的责任［8］。然而，在图书馆权利思潮之前颁布的《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》（1997年）、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000年）、《湖北省公共图书馆条例》（2001年）和《北京市图书馆条例》（2002年）并未明确地提出平等权利理念，皆以相对隐晦的方式表达政府的保障责任；在图书馆权利思潮之后颁布的《四川省公共图书馆条例》（2013年）和《条例》（2015年）则明确地突出了平等利用信息资源，免费利用图书馆基本服务，重视特殊群体服务等平等权利理念，以及政府在促进公共图书馆服务普遍均等、惠及全民方面的主导责任。其中，《条例》在这一方面尤为突出，共有10项条款体现了政府责任主导民众平等利用图书馆权利的保障，相关条款规定更加全面、系统和具体，具有一定的开创性。

2 发挥政府责任主导作用的文本解读

根据《条例》内容，政府责任的主导作用直接体现在公共图书馆的设立、经费保障以及公共图书馆的管理三大方面。

2.1 公共图书馆的设立

在公共图书馆的设立方面，《条例》中共有6项条款阐明了政府责任对于保障民众平等权利实现的重要作用。

2.1.1 兼顾城乡，惠及基层

《条例》第十条规定：“市、区人民政府应当根据本地区社会、经济、文化发展和人口分布状况，统筹规划、合理布局，建立覆盖城乡的公共图书馆体系。”从公共图书馆事业规划和公共图书馆设立的思路来看，这表明市、区人民政府应当承担起统筹全市公共图书馆事业规划的责任，根据各区域人口分布和现有公共图书馆发展实际情况，平衡各区域公共图书馆资源配置，改善各区域公共图书馆事业发展不均衡的局面。这项条款实际上是要求政府构建覆盖全市、遍及城乡的公共图书馆服务体系，具体工作由市文化行政主管部门负责组织实施，间接支持了“兼顾城乡，惠及基层”的普遍服务原则，从基础设施建设的角度保障民众平等地利用图书馆的权利。

《条例》第十二条第三款规定：“区人民政府负责建设区和镇、街道公共图书馆，建立公共图书馆总分馆体系，……”《条例》突出强调区级人民政府对于建设基层公共图书馆体系责无旁贷。具体来说，集中表现为基层图书馆（室）责任主体上移［9］。一方面，在以往的公共图书馆实践和相关条例中，乡镇、街道公共图书馆（室）对应的责任主体为乡、民族乡、镇级人民政府和街道办事处。为了改善因我国现行的公共图书馆管理体制自身的局限性而造成的镇、街道公共图书馆投入不足、管理混乱、服务缺失等问题，《条例》对镇、街道公共图书馆建设的责任主体进行调整，将镇、街道公共图书馆建设的责任主体上移至区级人民政府，从管理体制的角度，将政府提供的公共图书馆服务保障水平扩大到镇、街道层级［10］。这一举措有力地加强了镇、街道公共图书馆的建设力度，保证了镇、街道公共图书馆各项资源来源的稳定性和可靠性，进而能够有效提升镇、街道公共图书馆的服务能力和服务水平，从而可以使其社会功能得到切实的发挥，使镇、街道用户真正享受到公共图书馆的服务。同时，区人民政府负责统筹规划辖区内的公共图书馆总分馆体系建设，为作为区域总馆的区级公共图书馆和作为分馆的镇、街道公共图书馆建立起组织和业务上的联系，以体系化的运作方式保障镇、街道公共图书馆的可持续发展。

《条例》第十三条规定：“区人民政府应当因地制宜推进村、社区的图书室或者服务网点建设，……”虽然各省、市鼓励在社区、村内兴办图书馆（室），但是由于社区、村内图书馆（室）的建设主体归属并不明确，各地差异显著。而包括区、县级人民政府，乡、民族乡和镇人民政府以及街道办事处等在内的各级人民政府组织没有法定的责任和义务参与社区、村基层图书馆（室）建设，往往仅限于市和区、县级文化行政主管部门对社区、村内图书馆（室）的业务指导。社区、村图书馆（室）建设常常被边缘化，甚至无人问津，长期处于“自生自灭”状态。《条例》十分重视村、社区图书室和服务网点的建设，将村、社区图书室和服务网点建设的推进任务直接交给区人民政府，并要求有关责任主体，主要包括镇人民政府、街道办事处等基层人民政府主体全力支持村、社区图书室或服务网点的建设，并指明了建设重点和建设策略，为推进村、社区图书室和服务网点的全面建设创造了良好的建设条件。这条法规使得村、社区图书室以及服务网点的建设责任主体层层上移至区级政府。以区级政府的力量保障村、社区图书室或服务网点的建设，可以在很大程度上有效地推动基层图书馆（室）的快速发展，改善基层图书馆（室）的建设生态和发展环境。以上举措将镇、街道公共图书馆和村、社区图书室以及服务网点纳入了全市公共图书馆服务体系，有利于健全覆盖全市的基层公共图书馆服务体系。

2.1.2 兼顾特殊，惠及弱势

为了构建普遍均等、惠及全民的公共图书馆服务体系，少年儿童图书馆的建设和发展不可忽视。为发展少年儿童图书馆事业，改善少年儿童阅读条件，保障少年儿童享有平等的图书馆权利，《条例》还明确规定了少年儿童图书馆的责任主体。《条例》第十四条以及第十六条第三款从少年儿童图书馆的设立和少年儿童阅览区域的保障方面，对少年儿童普遍服务的物质基础提出了具体要求，体现了“兼顾特殊，惠及弱势”的普遍服务原则。

《条例》第十四条第一款规定：“市人民政府应当设立少年儿童图书馆。区人民政府可以设立少年儿童图书馆。市、区人民政府设立的少年儿童图书馆为中心馆、区域总馆的专业性分馆。”早在1980年，由中央书记处正式通过的国家公共图书馆政策——《图书馆工作汇报提纲》（以下简称《提纲》）对此提出了纲领性要求。《提纲》建议：“中等以上的城市和大城市的区都要设立少年儿童图书馆，县、区、市图书馆要设立少年儿童阅览室。”［11］1981年，国务院办公厅在转发文化部等单位《关于全国少年儿童图书馆工作座谈会的情况报告的通知》中提到：“凡新建公共图书馆，都必须考虑少年儿童阅读设施的安排。”［12］2010年，文化部在《关于进一步加强少年儿童图书馆建设工作的意见》中提出：“各级公共图书馆都要开设专门的少年儿童阅览室。有条件的地区，要参照《公共图书馆建设标准》建立独立建制的少年儿童图书馆。”［13］我国《公共图书馆建设标准》第二十二条指出：“少年儿童图书馆的建筑面积指标包括在各级公共图书馆总建筑面积指标之内，可以独立建设，也可以合并建设。”［14］在独立建设少年儿童图书馆方面，《条例》该条款一方面明确了政府是少年儿童图书馆设立的责任主体，另一方面将由各级人民政府设立的少年儿童图书馆纳入了全市公共图书馆服务体系，确立了少年儿童图书馆在全市公共图书馆服务体系中的组织归属。这样的制度设计不仅为少年儿童享受平等利用图书馆的权利提供了充分的空间保障，还将各级少年儿童图书馆纳入各层级的总分馆体系中，便于统一管理，有利于保证少年儿童图书馆的专业化运作，保障少年儿童与成人一样享有平等利用图书馆的权利。

2.1.3 兼顾全体，惠及全民

《条例》第十一条第一款规定：“公共图书馆选址应当位于人口相对集中、交通便利、市政设施配套良好的区域，符合安全、卫生、环保标准和服务半径合理的要求。”为了保证公共图书馆的设立能够惠及更多、更广泛的用户，《条例》第十一条从公共图书馆的选址和公共交通、市政设施的配套与完善方面提出要求。其中，“服务半径合理”体现了普遍的服务原则。而公共交通的通达度以及市政设施的完善性关系到民众利用公共图书馆的方便程度。如果公共图书馆周围的公共交通不便利，没有配套的市政设施，将阻碍一部分民众前去利用公共图书馆，影响其平等权利的实现。

根据公共图书馆选址条件，《条例》第十一条第二款提出要求：“……不符合前款规定的，市、区人民政府应当逐步完善公共图书馆的配套公共交通、市政设施，并按照有关标准改善公共图书馆周边的安全、卫生和环境状况。”政府应当为公共图书馆的设立提供足够的配套建设支持和保障，这有利于民众实现其平等利用图书馆的权利，也体现了“兼顾全体，惠及全民”的平等权利保障思想。

2.2 经费保障

任何公共图书馆政策法规的实施、公共图书馆正常运行与各项服务的开展都需要充足的经费保障。经费保障是民众平等利用图书馆权利实现的前提条件和物质基础。确立公共图书馆的建设主体也就确定了公共图书馆设置经费、人员经费、文献与设备购置经费以及其他运行经费的基本来源［15］。政府要承担起财政拨款与资金扶持的责任，保证各级公共图书馆的设立和业务开展所必需的各项经费，包括基层图书馆的购书经费等。对于政府责任的核心——经费责任，《条例》第五条从多个角度、多个方面做出了明确规定。

2.2.1 经费投入的稳定性和适应性

《条例》第五条第一款规定：“市、区人民政府应当将公共图书馆事业纳入国民经济和社会发展规划和年度计划、所需经费列入本级财政预算，使财政投入与经济社会发展和公共图书馆的服务人口、服务范围、服务需求、服务功能等相适应。”该条款一是保障经费来源的稳定性。由于公共图书馆的经费主要来源于各级人民政府的行政事业经费，为了保证公共图书馆经费来源的稳定性、可靠性以及可持续性，《条例》在承认公共图书馆经费由各级人民政府从行政事业经费中列支的基础上，还要求各级政府明确经费来源，加强预算管理。二是保证财政投入的适应性。“法律对图书馆事业发展的保障程度必须与中国目前阶段的社会发展水平相适应、相协调。”［16］与以往几部地方性图书馆条例将图书馆的经费投入增长，寄希望于随着财政收入的增长而增长的“水涨船高”思路，或随着国民经济的发展逐步增加投入的“听天由命”思路有所不同，《条例》在承认公共图书馆的经费投入应当与经济社会发展水平相适应的基础上，转换思维，立足自身，突破性地从公共图书馆自身的服务需要和发展需求出发，创造性地提出对于公共图书馆的财政投入要与公共图书馆的服务人口、服务范围、服务需求、服务功能等相适应。

公共图书馆事业的发展程度依赖于财政投入力度和经费保障水平，《条例》在经费方面所规定的“适应性”在肯定了这种依存关系的前提下，进一步理清了公共图书馆的服务规模、服务方式乃至服务水平与财政投入之间的密切联系。实际上，公共图书馆事业服务效能的提升和社会效益的发挥，即公共图书馆能够在多大程度上实现其服务功能和社会职能，满足民众的知识、信息和服务需求，保障民众平等的利用图书馆的权利，都取决于财政投入的力度。因此，《条例》从公共图书馆的需求角度保障财政投入的适应性，以更加现实的方式要求各级政府为公共图书馆事业的发展给予经费保障，更有利于公共图书馆事业获得政府的财政支持。

2.2.2 经费需求项目化

《条例》第五条第二款提出：“公共图书馆经费包括设施、设备、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面的费用。”一直以来，经费得不到充分的保障，有限的经费入不敷出，各项开支“捉襟见肘”等问题长期制约着公共图书馆事业的发展，影响民众平等利用图书馆权利的实现。《条例》巧妙地将公共图书馆经费通常需要覆盖的一般性支出项目列入法规当中，这一开创性做法以法律的形式确定了公共图书馆一般性的经费需求项目。这一方面有利于公共图书馆根据各项需求向各级政府申请经费保障，做到有法可依；另一方面，有利于专款专用，以便于加强对公共图书馆经费管理和使用情况的监督和检查，使各项经费用到实处，避免挪作他用等情况的出现。

同时，《条例》的这一做法与《公共文化体育设施条例》第五条的规定“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”［17］相一致。经费需求项目化有利于各级政府在制定本级财政预算时更加密切结合公共图书馆事业发展的实际情况，在编制预算时对公共图书馆的各项经费需求给予充分的重视，从而保障各级公共图书馆事业的全面发展，为公共图书馆用户，特别是基层用户享有和行使平等的图书馆权利提供物质保障。

2.3 公共图书馆的管理

在公共图书馆的管理方面，共有3项条款表明政府发挥主导作用对于保障民众平等权利的重要意义。

2.3.1 人力保障

公共图书馆的日常管理需要一定的人力保障。《条例》第二十三条第一款规定：“市、区人民政府应当按照服务的常住人口每一万人至一万五千人配备一名工作人员的标准，结合服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、用户服务量等因素合理配备相应数量的公共图书馆工作人员。”一定数量的工作人员是公共图书馆正常运转的基本条件。在我国，镇、街道公共图书馆往往因为没有相对稳定的一定数量的工作人员，而导致不能正常开放或提供公共图书馆的基本服务，严重影响基层民众平等利用图书馆权利的实现。根据此项条款的规定，由市、区级人民政府负责公共图书馆人力资源的配置，能够改善基层公共图书馆人员配备不力的问题，使民众平等地享受利用公共图书馆的资源和服务的权利。

2.3.2 组织保障

《条例》第四条明确了全市各级公共图书馆事业的行政管理主体：“市文化行政主管部门负责全市公共图书馆事业的管理工作，并组织实施本条例。区文化行政主管部门负责本行政区域内公共图书馆事业的管理工作。”各区行政区域内的公共图书馆事业不仅包括区域总馆，也包括镇、街道分馆以及村、社区图书室和服务网点。根据《条例》的有关规定，各级文化行政主管部门要承担起协调各方力量参与提供公共图书馆服务的组织和协调责任。例如，《条例》第九条规定：

“……文化行政主管部门、公共图书馆等行政管理部门和单位应当通过各种形式组织开展全民阅读推广活动。”近些年来，广州、深圳、佛山、东莞等地的公共图书馆将全民阅读活动开展得有声有色，如火如荼，打造成了具有广泛社会影响力的品牌活动，甚至成为了一些城市的“文化名片”。这有赖于各地人民政府有关部门的统一领导、规划和组织实施，相关部门的协同配合以及各级公共图书馆和有关单位的承办。其中，政府有关部门的领导、组织和协调发挥了巨大作用。由政府牵头组织此类大型活动，不论从活动规模上还是活动质量上都能够起到一定的保障作用。《条例》在全国范围内率先将“全民阅读月”和文化行政主管部门通过各种形式组织开展全民阅读推广活动的职责写入图书馆法规，以法律的形式支持了全民阅读活动的长期稳定开展，保障了全体民众都能够平等地享受到公共图书馆的阅读推广服务。

《广州市公共图书馆条例》以法律的形式使民众享有和实现平等的图书馆权利得到相对充足的保障，尤其是突出了政府责任对于保障民众平等权利的重要意义，并将其固化为一种法律保障。从《条例》中规定的政府为保障民众平等的图书馆权利所应当履行的责任可以看出，图书馆法规对于民众平等权利的保护的一个重要作用，就是规定和明确政府在权利保障需要落实的各个方面中的角色定位和法定责任。因此，以政府责任视角明确民众平等权利保障的关键点应当成为相关法律法规的一项立法理念。

参考文献

1 中华人民共和国国务院办公厅.国家基本公共服务体系“十二五”规划［EB／OL］.［2016-01-21］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2012-07／20／content_2187242.htm.

2 范并思.公共图书馆精神的时代辩护［J］.中国图书馆学报，2004（2）.

3 范并思.建设一个信息公平与信息保障的制度：纪念中国近代图书馆百年［J］.图书馆，2004（2）.

4 范并思.公共图书馆精神如是说［J］.图书情报知识，2005（1）.

5 中华人民共和国文化部.全国公共图书馆事业发展“十二五”规划［EB／OL］.［2015-12-19］.http：／／59.252.212.6／auto255／201302／t20130205_29554.html.

6 联合国教科文组织.公共图书馆宣言［M］／／程焕文，潘燕桃.信息资源共享.北京：高等教育出版社，2004：378-380.

7 蒋永福.政府与公共图书馆：关于图书馆制度的一种规范分析［J］.中国图书馆学报，2006（4）.

8 程焕文.以民为本：21世纪中国图书馆事业发展的路向［J］.图书馆建设，2006（5）.

9 于良芝，等.公共图书馆建设主体研究：全覆盖目标下的选择［M］.北京：国家图书馆出版社，2011：147.

10 潘燕桃，等.《广州市公共图书馆条例》解读［M］.广州：广东人民出版社，2015：39.

11 中华人民共和国文化部图书馆事业管理局.图书馆工作汇报提纲［G］／／文化部图书馆事业管理局.图书馆工作文件选编.北京：文化部图书馆事业管理局，1983：2-11.

12 中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅转发文化部等单位关于全国少年儿童图书馆工作座谈会的情况报告的通知［J］.中华人民共和国国务院公报，1981（17）.

13 中华人民共和国文化部.文化部关于进一步加强少年儿童图书馆建设工作的意见［EB／OL］.［2015-12-12］.http：／／www.gov.cn／zwgk／2010-12／14／content_1765361.htm.

14 中华人民共和国文化部.公共图书馆建设标准（建标108-2008）［S］.北京：中国计划出版社，2008：8.

15 于良芝，等.公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题［J］.图书情报工作，2008（7）.

16 李国新.中国图书馆立法：思路、基础与对策［J］.山东图书馆季刊，2001（4）.

17 中华人民共和国国务院办公厅.公共文化体育设施条例［EB／OL］.［2016-01-21］. http：／／www.gov.cn／banshi／2005-08／21／content _25154.htm.

（吴 梦 广东实验中学图书馆）

A Study on the Thought of Guaranteeing the Equal Rights Contained in the Library Regulations in the View of Government Responsibility：Take Regulations on Guangzhou Public Libraries as an Example

Wu Meng

It's the government's responsibility to guarantee the basic rights possessed by people to utilize libraries equally.Regulations on Guangzhou Public Libraries reflects the thought of guaranteeing equal rights and the role and responsibilities of the government in setting up public libraries，fund guarantee and managing public libraries.It shall become a legislative concept in related laws and regulations to specify the focus of guaranteeing the equal rights of the masses from the perspective of government responsibility.17 refs.

Equal Right；Rights Protection；Government Responsibility；Library Regulations；Regulations on Guangzhou Public Libraries

2016-07-24