欧洲政府数据开放模式对广东省政府数据开放的借鉴研究

李　梅，陈峻华

（1.广东农工商职业技术学院网络中心，广东广州510507；2.广东省经济和信息化委员会电子政务处，广东广州510030）



［经济与管理］

欧洲政府数据开放模式对广东省政府数据开放的借鉴研究

李梅1，陈峻华2

（1.广东农工商职业技术学院网络中心，广东广州510507；2.广东省经济和信息化委员会电子政务处，广东广州510030）

在当前“互联网+”的背景下，如何开放政府数据，推动社会经济的发展，已成为政府需要解决的重要问题。通过介绍欧洲国家开放政府数据的现状和经验做法，对广东省的政府数据开放从政策法规、管理架构、数据开放模式以及数据开放技术保障等方面进行了论述。

政府数据开放；“互联网+政府”；经济社会发展

2015年6月24日，国务院常务会议通过《“互联网+”行动指导意见》，从此引发了“互联网+政府”的新型思路，标志着政府思维方式、技术推动服务模式的转变，同时开启了“数据是生产要素”的新时代，全面推动了政府数据的开放进程。政府大数据的开放利用将促进政府信息资源的充分利用和优化配置，同时还能够推动公民积极参与政治、经济和社会发展建设，是构建服务型政府的必要元素。［1］早在2008年，我国就颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，第一次从法律层面规定了对政府信息公开的要求，但是多年来，该条例在执行过程中碰到了很多难点，例如如何从机制和措施上保障在服务型政府的框架下公开政府数据、如何构建有效的数据开放制度体系，等等。基于这些难题，政府开放数据迄今为止依然还没有全面、有效地实施，没有为公众提供更多的便利，更谈不上公众的普遍认可度和参与度。

欧洲国家在政府数据开放方面有许多值得借鉴的经验，因此，笔者在分析了欧洲国家开放政府数据的现状和经验做法之后，提出了对我省开放政府数据的几点建议，分别从政策法规、管理架构、数据开放模式以及数据开放技术保障等方面论述了在我省实施政府数据开放过程中面临的若干关键问题。

一、政府数据开放意义

所谓开放政府数据就是指充分利用大数据，提供安全、标准、可靠的开放服务，凝聚智慧，提高决策的科学性，科学预测民众公共服务需求，从而正确行使政府职能，提供更加智能与高效的管理和服务，并推动国家信息惠民政策，提升全民信息化服务能力。开放政府数据面对的是政府、企业和个人，开放的内容包括开放政府的政务能力以及政府、企业、个人的基础信息、网上办事信息等。政府开放数据的基本要求是标准化的数据开放访问、数据安全、资源池化以及可计量和可评估。在可信可管的数据基础上，通过便捷易用的应用手段提供丰富多样的服务能力。

政府开放数据具有政治、经济和社会发展等方面的意义。从政治意义上来说，政府开放数据将促使政府更加透明，促进政府能够更加公开、公平、公正地为公众服务；同时，政府开放数据也能提高政府的效能，开放数据有助于打破政府各部门、政府与公众之间的信息孤岛，提供数据共享，提升服务效能；第三，政府开放数据还将有助于提高公民参与公共事物管理的兴趣和积极性，公众在了解到更多的政府信息后，有了参与到其中的想法，同时政府开放数据还为公众提供了一个参与公共事物管理的平台，这些都将有助于公众参与政府公共事物管理，提高公民对政治的参与度和关注度。

从经济发展来看，开放政府数据为大数据产业的发展提供了良好的基础环境，率先制定政府数据开放政策的美国实践证明，大数据的利润最终只能来源于“开放数据”；［2］同时，政府开放公共数据，还将为企业、市场和消费者带来数据再利用的可能性，可以通过利用、再利用和创新利用开放的数据，为企业和市场带来新的商机，为民众带来新的就业机会，为消费者带来更多的选择机会和更有价值的商品。［3］

从社会发展来看，开放政府数据，将推动社会各方面的数据整合，使得基于大数据的社会决策成为可能。广泛的数据分析，可以提高社会生产效率，减少投资风险，帮助民众做出更好更快的社会事物决策，最终推动社会的发展。

二、欧洲国家政府数据开放现状

按照《2014年联合国电子政务调查报告》，电子政务发展指数排名全球前十位的国家中，欧洲占了四席：法国、荷兰分别排名第四和第五，英国排名第八，芬兰排名第十，而中国排名第七十位。在互联网之父蒂姆·伯纳斯·李发布的《开放数据晴雨表：2015年开放数据全球报告》中，在调查的77个国家和地区中，排名前五的依次为：英国、美国、瑞典、新西兰、挪威和丹麦（并列第五），其中，英国、美国和瑞典在数据开放的准备度、应用度指标上得分较高，美国、新西兰在数据开放的影响力指标上表现较为突出。［4］

在法令规范方面，虽然美国于1966年通过了《信息自由法》，使美国公民知情权从理念变成现实，但世界上第一部信息自由法案实际上是于1766年在瑞典和芬兰诞生的《瑞典-芬兰信息自由法案》。1951年，芬兰颁布的《政府文件公开法案》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）中明确规定了所有的省、自治市、注册的宗教团体都必须公开所拥有的正式文档和记录，只有法律明文规定或涉及如国家安全的行政命令才能作为特例，允许其不对外公开。2013年11月，欧盟议会和理事会通过的《公共部门信息再利用指令》就如何提高公共部门数据可用性和再利用率，提出了明确规定。2013年，由芬兰财政部牵头制定了《开放数据计划（2013-2015年）》，将国家各部委、政府机构、自治市、企业、非政府组织等纳入该计划，协同实施，确保所有重要公共数据有效、机器可读写，并对市民、企业、社会开放，免费使用。该计划的颁布，在政府公共管理领域中进一步扫除了公共数据开放和再利用的障碍。

在分享方式方面，以芬兰为例，在国家层面和地方政府层面都积极推动开放政府数据。在国家层面上，由财政部牵头，联合各部委，邀请各类社会组织参与，形成Avoindata.fi统一开放数据平台；在地方政府层面上，以赫尔辛基地区共享开放数据项目（Helsinki Region Infoshare）为例，该项目由赫尔辛基、埃斯波、万塔、考尼亚宁4市政府于2010年组织发起，并联合芬兰创新基金会（Sitra）、Forum Virium Helsinki、赫尔辛基城市事业部等社会组织具体推进，统一提供赫尔辛基地区各类开放数据，集中提供开放数据服务。2011年3月，推出第一版开放数据网上服务平台。2012年，平台开始提供更广泛的有关赫尔辛基地区及其位置信息。到2014年，通过赫尔辛基地区共享开放数据平台提供更多开放数据、推送更多网上服务，已经成为市政当局的日常工作内容。据初步统计，有14个市、135个社会组织和团体通过赫尔辛基地区共享开放数据平台提供政府开放数据，共开放了1201个数据集，基于开放数据开发了125个应用供用户免费使用。像芬兰这样能在国家和地方两个层面提供开放数据统一平台及数据服务的，在国际上是极少的。

在开放数据维度方面，芬兰的国家统一开放数据平台（Avoindata.fi）按照专题划分为：地图地形、天气、气候、海洋、土地所有权、人口普查、政府预算、政府财政、企业注册、立法、运输、公共交通时刻表、国际贸易、健康、教育、文化、犯罪统计、环境统计、选举结果等。地区层级的赫尔辛基地区共享开放数据平台目前已提供12个专题的开放数据，主要有城市规划与地产、建设、文化、经济与税收、教育与培训、环境与自然、健康、房屋、信息、信息技术、工作与产业、法律与合法保护。

在推广方式方面，以芬兰赫尔辛基地区共享开放数据平台为例，为提升数据的可见度，数据平台首页简洁而清晰，提供了统一的数据集获取入口，按14个专题进行分类查询；同时设有最新数据集版面，供使用者在第一时间发现；若用户无固定浏览网站的习惯，亦可通过Facebook、Twitter、You⁃tube、Slideshare等工具以及订阅RSS与数据开放平台对接获取最新消息。

三、欧洲国家政府数据开放经验

（一）以公民为中心的理念是政府数据开放的思想基础

在欧洲，“以公民为中心”的理念深入人心，以公众和社会需求为中心提供服务是欧洲各国政府的典型特征。这种根植于全社会的公民服务、公民需求导向理念，极大地促成了基于政府信息公开、数据开放相关法律的颁布以及政府规程的制定。政府基于这种理念，主动公开信息、开放数据，以积极、开放的态度创造开放政府数据的良好环境；各类社会组织和团体基于这种理念，积极承接政府开放数据，以竞争、协作的态度，推动服务创新、模式创新，造福社会大众；广大的公民基于这种理念，积极使用开放数据和享受数据应用服务，以一种平等、主人翁的态度，行使着知情权、建议权、监督权。政府、社会组织、公民等各司其职，相互合作，营造出社会良性、公平以及和谐的环境。

（二）科学有效的管理架构是政府数据开放的组织保障

在Juhani Korhonen所著的《Public sector ICTin Finland》中提到，以芬兰财政部下面设立的“公共部门ICT部”为例，其下设四个机构：信息管理开发与协调委员会、信息管理咨询委员会、政府信息安全管理理事会、政府ICT中心Valtori。其中，信息管理开发与协调委员会负责调整ICT政策，制定宏观ICT战略等。信息管理咨询委员会负责推动政府组织与自治市之间ICT政策合作，以及有关公共治理的建议。政府信息安全管理理事会负责制定有关信息安全的目标、政策、规则等文件，推动、协调、领导和促进信息安全及数据保护的政府组织之间的合作。

（三）搭建统一数据开放平台是政府数据开放的公共渠道

例如前文所述的芬兰，在中央层面和地方层面分别建立了统一的数据开放平台，向社会、企业和公众开放政府数据。上文介绍的芬兰开放数据2013-2015年计划是从中央层面搭建的统一平台，而赫尔辛基地区信息共享计划（HRI）则是在地方层面向所有该区域企业和民众免费开放政府信息的统一平台。统一数据开放平台不仅提高了民众对政府的认识，也提高了公民参政议政的积极性。［4］而中央和地方两层数据开放平台则互相补充，例如同样是共享公共交通数据，中央层面共享的只是一般的交通信息，而地方平台则包括了交通路线、时间表，甚至于单个交通工具的详细位置信息。

（四）制订标准和规范是政府数据开放的首要条件

政府数据开放的约束是被规定在欧洲各国宪法中的，随后颁布了一系列政府法律法规进行规范，例如1999年芬兰颁布的《数据保护法规》、2003年颁布的《行政管理程序》、2007年英国内阁办公室起草的《信息权利评估》，以及2011年芬兰政府颁布的《IT政府公共局法规》，等等。这些法律和法规从政府不同部门在开放数据中的责任、作用，到数据开放的操作模型和付费方式等规范了政府开放数据的可用性、有效性、完整性和安全性等各个相关方面。法律规定，政府公开数据由公共研究基金会提供，由不同的政府部门管理，公众可以免费使用这些开放数据。长期的基金保障也保证了信息基础设施建设的发展和数据的更新维护，同时保证了用户可以通过计算机网络服务更容易地发现和使用这些数据。政府评估机构则保证了新的、高质量的数据能够时刻连接到公共平台中。

（五）社会组织积极参与是政府数据开放的推动力

欧洲各国政府开放政府数据架构允许社会组织方便地通过统一数据开放平台进行数据交换，同时能够基于数据交换平台进行服务的二次开发，为社会大众提供服务。统一数据开放平台提供了统一的标准，方便社会组织交换数据，极大地调动了其积极性。例如，芬兰政府于2012年向社会开放了芬兰海港数据，之后社会组织就在其上开发了一系列应用，例如2013年开发的轮船模拟应用（http：//www.youtube.com/watch?v= vQEjlqnP1sA），就是基于以上数据为航海旅行开发的一款模拟软件，供大众在海港旅行前先进行模拟旅行，熟悉芬兰的主要海港。

（六）公众积极参与是政府数据开放的必要条件

以芬兰赫尔辛基开放数据平台的数据服务为基础，政府和社会组织相互配合，采取多种措施鼓励民众积极参与开放数据活动。如，2014年9月，组织了一场利用开放数据的创意大赛，任何参赛人只要能提出关于如何利用开放数据促进民主政治的好的创意，就可以获得总奖金为4.8万欧元的微基金包，该项活动的出资人正是参与建设和运营赫尔辛基开放数据平台的几个主要组织。

四、对广东省政府数据开放的启示和建议

（一）建立健全政策法规，为政府数据开放提供依据和保障

2015年7月1日，国务院在发布的《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中，明确提出了“建立国家统一的信用信息共享交换平台，整合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违法、安全生产、质量监管、统计调查等领域信用信息，实现各地区、各部门信用信息共建共享”［5］；而在这之前的2014年，我省正式出台的《广东省信息化促进条例》中，也第一次明确将“政府信息资源开发利用”写进法律，开创了我省开放政府数据的新篇章。以上法律法规都明确了政府开放数据的要求，但是在具体的政策引导方面仍需制定并颁布一系列相关的法规和条例，规范开放数据的全过程，至少应包括数据开放标准规范、开放数据管理办法、数据应用管理办法、开放平台运行保障制度等方面，明确数据开放的范围、形式、格式、原则；规定开放数据的流程；确立社会通过平台开发应用的管理办法；以制度约束服务行为，包括资产管理制度、安全管理制度、人员管理制度、考核管理制度等。从而实现全面的规范化管理，方便政府开放数据的持续性进行。

（二）优化管理组织架构，为政府数据开放提供组织保障

在开放数据中，政府既是数据开放的数据提供方，又是数据开放工作的倡议方和推动方，也是引导社会组织和企业成为开放政府数据的重要参与方和中坚力量；而社会组织则应积极参与数据开放的二次应用开发中，在政府开放的基础数据上组织人力进行二次应用开发，为公众提供更为具体的服务；而公众也应时刻关注政府开放数据的进程，积极参与到数据的利用中，并提出自己的使用意见，为政府更新和维护数据提供建议和帮助。

（三）借助项目推动，为政府数据开放提供数据保障

借鉴欧洲政府开放数据的经验，我省在开放政府数据时也应该由省政府主导，通过一系列的法规和条例规范政府数据开放，同时通过具体的项目进行深入推动，特别是调动社会组织的积极性，参与到基于开放数据的二次应用开发中，最终为民众提供具体的应用服务。同时，还要注意国家平台和地方平台的关系，避免重复建设，提高数据的准确性，拓宽数据的应用领域。

（四）开放政府应用程序接口和数据标准，为公众和社会组织创新提供技术保障

首先，确定政府开放数据的目录，同时开放应用程序接口和统一的数据标准，引导社会组织和公众使用开放的数据，并且鼓励社会组织在其上继续开发应用，为公众提供更为具体的服务。推广使用数据开放平台和标准，鼓励社会资本投入数据开放，积极开展政府数据开放试点工程和应用示范。通过标准化应用程序接口和数据服务，构建合作开放的生态平台，促进应用的百花齐放。基于目前业界流行的云平台解决方案，提供从应用软件设计、开发、验证到发布、运维、运营的完整生命周期的云应用支撑平台，帮助政府、企业、社会组织建立统一的、完整的云应用架构与生态系统，为其它政府部门、企业、社会组织、公众提供端到端的应用服务。

（五）保障资金投入，为政府数据开放提供资金保障

开放政府数据是一项长期、持续的工作，不仅需要法规条例规范，而且还需要资金的保障。应探索设立政府数据开放专项资金，加大对社会组织参与的项目配套资金；设立数据开放专项补贴、研发投入专项补贴等，加大对社会组织参与数据开放的激励力度；发挥省政府各项专项资金的引导作用，引导社会资本向政府开放数据项目聚集，设立政府开放数据专项子基金，加大对中小微企业加入数据开放二次研发的扶持力度。

（六）提升数据安全，为政府数据开放提供安全保障

在目前国家还没有明确数据开放范围以及个人隐私相关法律的情况下，要充分利用法律的作用，为开放的数据提供法律保护，创造更为公平的应用环境，需要建立信息泄漏应急保障机制，将信息泄漏的危害降到最低；同时，通过技术手段加强数据安全保护，通过限制发布、范围控制、角色控制、软硬件防范等技术手段保护开放数据的安全；在理念上加强数据安全的教育，建立“人人是个人信息安全服务的提供者、人人是个人信息安全服务的受益者、人人是个人信息安全风险的发现者”的理念，从数据源头到终端使用者建立自主保护数据的思维。

（七）推动开放数据的利用率，加强政府数据开放的宣传和推广

开放政府数据并不是最终目的，鼓励政府部门、企业、社会组织、公众来使用数据，发现数据价值，最终为所有人服务才是开放政府数据的不断追求。因此，在政府开放数据后应及时地通过各种渠道宣传推广，让企业、社会组织和公众知道所开放的数据，通过各种活动让更多的组织和普通民众参与到数据开放的应用中来，将开放数据的利用率最大化，同时也可以继续推进其它数据的开放，形成良性循环。

［1］ 朱友刚.服务型政府视角下的政府信息公开研究［D］.山东大学博士学位论文，2012.

［2］ 迪莉娅.国外政府数据开放研究［J］.图书馆论坛，2014（9）：86-93.

［3］ Communication Commission.Open Data-an Enginefor Innovation，Economic Growth and TransparentGover⁃nance［EB/OL］.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do？uri=COM：2011：0882：FIN：EN：PDF. 2013-12-03.

［4］ Nicholas Westcott.Digital Diplomacy：The Impact of the Internet on International Relations［J］.Research Re⁃port，Oxford Internet Institute，2008（16）：2.

［5］ 郭茂英，蒋兴坤.实现各地区各部门信用信息共建共享［N］.大众日报，2015-7-2.

（责任编辑：郭丽冰）

Study on the Data Opening Model of European Governments for the Reference of the Data Opening of Guangdong Province

LI Mei1，CHEN Jun-hua2
（1.Guangdong Agriculture Industry Business Polytechnic，Guangzhou 510507，China；2.Economic and Information Committee，Guangzhou 510030，China）

In the background of current Internet+，how to open government data and promoting the development of social economy，has become an important problem that the government needs to solve.This paper introduces the current situation and experience of open government data in European countries，and discusses the policy and regulations，management framework，data opening model and data open technology support in our country.

open government data；unified open data platform；economic and social development

D523-39

A

1009-931X（2016）02—0049-05

2016-03-01

李梅（1973-），女，山西太原人，主任，副教授，硕士，研究方向：人工智能和云计算。