跨地域网络案件的刑事立案管辖问题研究

陆 栋



跨地域网络案件的刑事立案管辖问题研究

陆 栋*

随着网络信息技术的发展，网络犯罪案件的种类和数量越来越多，社会危害性越来越大。全国各地公安机关普遍感到立案难，取证难，认定难。特别是跨地域网络案件的犯罪地的确定等刑事管辖问题越来越突出。为此，本文通过典型案例的剖析，一是揭示跨地域网络犯罪地的管辖冲突问题；二是分析中外跨地域网络犯罪地的管辖标准，完善网络案件的刑事管辖的设计；三是对跨地域网络犯罪地的管辖实施监督。由此，构成一个完整的跨地域网络案件的刑事管辖制度体系。

网络案件；管辖；跨地域；犯罪地

为了加大对网络犯罪活动的打击力度，2009年2月《刑法修正案(七)》对刑法第285条作了完善，将非法控制计算机信息系统、非法获取计算机信息系统数据、提供“黑客”工具等行为入罪。近年来，“两高”也先后出台了《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等数个司法解释，初步解决了常见网络犯罪案件的法律适用问题。

由于网络犯罪与传统犯罪存在很大差异，特别是网络犯罪的跨地域性、瞬时性、技术性、分工合作等特点导致传统办案程序相关规定在打击网络犯罪方面还存在很多不适应的地方。一是案件管辖不明确，打破了传统的地域管辖概念。跨地域性是网络犯罪的突出特点，犯罪嫌疑人、被害人以及与犯罪相关的银行账户、网站服务器等要素往往分布在不同地方，没有明显的地域范围，特别是犯罪地解释更为宽泛，点击鼠标或触摸键盘就可以成立犯罪行为〔1〕于冲：《域外网络法律译丛·刑事法卷》，中国法制出版社2015年版，第439页。，而现代的可移动设备，使得犯罪地更加动态化。二是随之而来的跨地域取证困难。网络犯罪案件涉案人员人数众多，犯罪地往往无法确定，司法机关经常面临跨地域取证问题，很多案件难以及时有效地调取相关证据。为了进一步解决此类难题，2014年5月4日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》(以下简称《意见》)。明确了管辖原则、管辖争议的处理办法，并案侦查和指定管辖情形等。

一、跨地域网络犯罪地的管辖问题

跨地域网络案件特指网络犯罪规模巨大，涉及省、直辖市超过五个以上，甚至多数涉及境外，网站服务器也遍布多省市，犯罪嫌疑人户籍来源复杂，主要犯罪地辨识模糊的重特大案件。对于主要犯罪地能够辨识，往往在某地结案的网络犯罪案件不在此列。但这类网络犯罪案件由于结构简单、来源单一，可以为侦查机关提供相关借鉴。在此类案件中，由于法律或司法解释中可认定的犯罪地已然较多。然而跨地域网络案件，由于更为多样复杂，犯罪地成为一个突出问题。显然只要主要犯罪地能够划定，管辖问题一般就能迎刃而解。由此，分析管辖中存在的 犯罪地认定的问题，是解决此类案件的基础所在。

(一)犯罪地的扩大解释带来更多的管辖冲突

网络犯罪涉及多个区域，很容易产生管辖争议或者互相推诿。刑事诉讼法规定地域管辖的一般原则，即犯罪地管辖为主、以犯罪嫌疑人居住地管辖为辅。虽然《意见》从规范层面对网络犯罪案件的犯罪地管辖做出明确解释。但从实践来看，仍然存在一些问题。一是犯罪地种类和数量过于庞大。网络犯罪嫌疑人似乎没有亲历亲为，但是通过网络作为其行动“触角”的延伸，原理与犯罪地一致，都是犯罪的各种变相行为，那么，触及之处皆为犯罪行为地。更有甚者，扩大的地域管辖甚至引发了主权冲突*Robert L. Hawk, Christopher P. Boom：Internet and its jurisdiction，The Journal of World Intellectual Property (Switzerland), (2000).。虽然《意见》第2条第二款对网络犯罪案件的“犯罪地”作了合理界定*犯罪地包括用于实施犯罪行为的网站服务器所在地，网络接入地，网站建立者、管理者所在地，被侵害的计算机信息系统或其管理者所在地，犯罪嫌疑人、被害人使用的计算机信息系统所在地，被害人被侵害时所在地，被害人财产遭受损失地等。，总结起来有两类：一是以网络设备为标准，如网站服务器、网络接入地、网站、计算机系统*在实践中，也有把移动设备终端视为犯罪地。见上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局制定的《关于办理利用手机短信实施诈骗犯罪案件管辖权问题的意见》，“犯罪嫌疑人使用的网络终端在本市”。；二是以人为标准，分为被害人、犯罪嫌疑人、管理者或建立者，但上述规定实际难以具体操作。以2014年徐州“5·28”跨国网络赌博案*http://news.cpd.com.cn/n3559/c26248627/content.html，2015年5月2日访问。为例，用于实施犯罪行为的网站服务器所在地，网络接入地，网站建立者、管理者所在地分别位于越南、柬埔寨、缅甸和江苏、浙江、云南等13省27市。被侵害的计算机信息系统或其管理者所在地，犯罪嫌疑人、被害人使用的计算机信息系统所在地，被害人被侵害时所在地，被害人财产遭受损失地侵害数量达到50万人次，公安部协调各省市出动各地警力达300多人，目前现有资料看，仅江苏、浙江、云南为主要参与办案省份。二是犯罪地的扩大解释进一步导致管辖的模糊，破坏了侦查的整体性。对于一些重大刑事案件，不是各个侦查机关争抢匆忙结案，便是其相互推诿导致侦查时机贻误。大量的网络电信诈骗案件便是明证，例如，数额巨大、人数众多的犯罪往往是蜻蜓点水，破案效果大打折扣。要么，一些侦查部门抓几个下线了事；要么，某些侦查机关托词于种种“困难理由”迟迟不破案。于是，一些案件以指定管辖的方式成了最终解决方案。可以见到的是公安部指定管辖的案件常常进入人们视野，虽然战绩累累，但毕竟绝对数量有限，难以遏制网络犯罪猖獗的社会形势。

通观之，指定管辖解决了不少管辖中出现的冲突，一直以来起到了积极的法律和社会作用，但是，指定管辖本身存在不少问题。比如，指定管辖的标准不甚明确，当然这种标准可能是长期以来公安机关形成的习惯做法，解决起来相对容易。比起指定管辖的标准，还有一个最大的问题，即是对诉讼各方当事人的利益产生了消极影响，这也是往往被实务界和理论界广为诟病之处。

(二)指定管辖*注意：该指定管辖与“并案管辖”的区别：并案侦查的网络犯罪案件之间具有直接的帮助、组织和交易等关系。指定管辖中的案件，虽然也形成多层级链条、跨区域的网络犯罪案件，但不存在直接的关联，相互之间并无直接的帮助、组织和交易等关系。的行政化倾向影响了管辖所涉及的权益

1.指定管辖的行政化倾向掩盖了当事人诉讼权利。《意见》第4条指出，“需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理”。这样看来，只要网络犯罪的立案管辖标准确立，审判管辖不存在问题。有多个犯罪地的网络犯罪案件，有两个确定标准：一个是按照先受理的原则，由最初受理的公安机关立案侦查；另一个是按照犯罪的轻重原则，由主要犯罪地公安机关立案侦查。这种标准在跨地域网络案件中几乎失效。由于被害人众多，往往多处公安机关同时受理，即使勉强分出时间先后，在实践中查清各地具体时间也费时费力，违背诉讼效率。同时，由于网络犯罪多点爆发，立案时犯罪关系脉络较为模糊，很难说哪是主要犯罪地。例如网络电信诈骗和网络赌博案件。那么，“有争议的，按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则，由共同上级公安机关指定有关公安机关立案侦查”。“有利于查清犯罪事实”、“有利于诉讼”本身含义就较为模糊，且不说实践中按办案经验丰富程度、侦查破案能力强弱程度的通常做法是否客观有效，单是上级的判断就存在着较强的主观性。

例如，在上述的“5·28”跨国网络赌博案中，公安部指定江苏徐州市公安局主要管辖此案。假若有人对此案管辖产生质疑，那么就会产生一系列问题。且不论指定是否合适，因为指定是否合适属于领导决策层面，仅是在法律程序层面就产生救济困难，实际上不只是指定管辖，所有的管辖异议均不能上诉，导致异议当事人程序救济权利不能实现。在现实中，往往还有后期被害人参与权受影响的问题，假设一个受害人并不多或金额并不重大的地区，承担了主要的侦查乃至后续的审判，其他区域的被害人的后续权利必然受到影响。从本案来看，南方省市的侦查工作占据了主要地位，但江苏徐州市只是靠近北方的一个城市，可能存在影响人数众多的南方省市被害人诉讼权利的问题。

2.指定管辖的行政化倾向回避了国家诉讼机关的监督权力。针对跨区域网络案件，《意见》规定了两类特殊案件的指定管辖。一是针对多层级链条、跨区域网络犯罪案件的并案的指定管辖*《意见》第5条规定，对因网络交易、技术支持、资金支付结算等关系形成多层级链条、跨区域的网络犯罪案件，共同的上级公安机关可以按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则，直接指定有关公安机关一并立案侦查。；二是重大网络犯罪案件的指定管辖*《意见》第6条规定，具有特殊情况，由异地公安机关立案侦查更有利于查清犯罪事实、保证案件公正处理的跨省(自治区、直辖市)重大网络犯罪案件，可以由公安部商最高人民检察院和最高人民法院指定管辖。。

对于第一种指定管辖，以“5·28”跨国网络赌博案为例，有幕后人员、代理平台、赌博网站运营团队及其下属代理，还有前期涉案赌博网站关闭后，涉案代理转为经营等其他棋牌类赌博网站。层级多样，组织架构庞大，涉及交易、技术、资金、代理等众多犯罪地点，公安部直接指定江苏徐州公安机关一并立案侦查。这种“直接”指定虽然有利于提高诉讼效率，但在性质上完全属于行政命令，按诉讼法原理，行政权力必须受到制约，才能排除权力的滥用。这种指定并未受到司法权力的制约，比如检察机关就无权过问。网络案件中，立案管辖主导审判管辖的司法解释，让法院自动失去审查行政行为合法性的权力。

上述网络犯罪案件的涉案地点包括了江苏徐州，并不适用于第二类重大网络犯罪案件的指定管辖。那么，对于此类指定管辖，除了多个省市之外直接指定异地公安机关，也存在同样的管辖问题，例如在跨境电信诈骗案中，犯罪嫌疑人可能躲在某国的居民楼里，用电脑拨打成千上万个网络电话，就可完成诈骗过程*“警方破获大型跨国电信诈骗案 26人3月骗走510万”，http://news.sohu.com/20140917/n404373683.shtml，2016年5月12日访问。。2013年马来西亚跨国电信诈骗案中大陆犯罪嫌疑人，分别来自福建、广西、广东、湖北等地，最后公安部指定北京警方管辖。2015年9·28*http://www.mps.gov.cn/n16/n944931/n947164/2997971.html，2016年5月12日访问。、12·22*“最大跨国电信诈骗团伙470人被抓”，http://www.chinanews.com/sh/2016/01-09/7708712.shtml，2016年5月12日访问。特大网络电信诈骗案分别指定广东警方(福建警方)、云南警方。这条规定突破了以犯罪地为主，以犯罪嫌疑人居住地为辅的原则，甚至与网络犯罪涉罪地点均无交叉。这一点在法律程序监督上又出现了难点，一个与任何犯罪地、居住地均无牵连的另外异地，虽然保证了公正，但容易失去程序制约，特别是异地公安机关是否起诉到同级检察院，检察院是否仍然异地指定，法院是否仍然异地审判。这不是没有可能，某些普通案件异地指定公安机关侦查，但起诉和审判与侦查机关仍然不同。但是，这些普通案件涉及地点远远没有网络犯罪案件广泛，这就更加大了法律程序监督难度。

(三)并案侦查加剧了管辖的内在冲突

网络案件的并案侦查是指基于网络犯罪的表现形态复杂多样，同一犯罪嫌疑人可能在不同地方实施多个网络犯罪或者以共同犯罪的形态出现并存在层级关系或关联关系，从而对存在关联的相关网络犯罪一并打击的方式或策略。如网络销售枪支犯罪团伙可能分别从不同的人员或者犯罪团伙手中购买枪支配件。对存在关联的相关网络犯罪一并打击，可以提高案件侦破率，这是并案侦查的意义所在。《意见》第4条明确了并案侦查的具体情形*具有下列情形之一的，有关公安机关可以在其职责范围内并案侦查，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理：(1)一人犯数罪的；(2)共同犯罪的；(3)共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；(4)多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。。根据修改后刑事诉讼法以及相关司法解释的规定，此种情形的案件应当依法移送管辖或者报请指定管辖。但如果公安机关未移送管辖或者报请指定管辖，各行其是，将会极大地引发司法资源的浪费。“经人民检察院通知，有关公安机关根据案件具体情况，可以对犯罪嫌疑人所犯其他犯罪并案侦查。”所谓“可以”，对于被通知的公安机关和其他有被并案要求的公安机关完全能够以侦查“需要”为由拒绝并案侦查。如果强行并案，无异于增大了跨地域管辖的内在冲突。由于移送管辖的非强制性，其基本处于原始博弈的状态，而检察院通知的模糊处理，无异于增大了管辖的空白，在学理上或许存在提前指定管辖和事后指定管辖的理论研究问题。实际上最后权力收归上级公安机关。对于跨地域管辖的网络案件，其实最后决定权还是由公安部指定管辖，在经过几轮循环较量之后，并案侦查还是处于监督乏力和权利缺失的状态，回到了指定管辖的诸多问题的原点。

另外，在实践操作中，即使各机关之间能够抛弃部门之见，积极协商，其必然带来一个后果，即增强政法委的协调功能。这样一来有可能变异为上级政法委对下级政法委的指示，带来干预司法的不利后果。

二、跨地域网络犯罪地的管辖标准及确定

在各国网络犯罪案件立法中，针对刑事管辖问题主要有以下做法：1.最适合起诉管辖原则*Convention on Cybercrime(2001)，no.22，sec.5.(《欧盟网络犯罪公约》，布达佩斯，23.11.2001)。。2.管辖空白适用属人原则。3.犯罪行为与管辖权重要联系原则。4.引起计算机执行或非法访问的计算机当时位于案发区域*Computer Misuse Act 1990，no.11.(《英国计算机滥用法案》)。5.财产损害推定原则*Criminal Damage Act，no.7(2).(《爱尔兰刑事损害法》)。6.最大限度的实现调查犯罪或便于收集刑事电子证据原则*Cybercrime Prevention Act of 2012，no.21.(《菲律宾网络犯罪预防法》).。7.损害未成年人原则*Computer Crimes Act，no.28(4).(《伊朗计算机犯罪法》)，8.援引民事诉讼网络管辖原则*比如适用最低联系原则的长臂管辖权(Long Arm Jurisdiction)，只要产生网络互动，即使被告人无居所也可以行使管辖权。参见Bensusan Restaurant Corp. V. King，1997. 此种理论可以减少指定管辖的适用。。9.网址管辖原则*于志刚：《网络刑法原理》，元照出版有限公司2007年版，第86页。。另有各种国家管辖权冲突时适用的理论*张功：《网络犯罪的刑事管辖理论述评》，载《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》2006年第6期。，在国内管辖中能提供的借鉴有限。之所以观点纷呈，有可能是网络案件的管辖规则理念发生了重大改变，即“行为” 和“结果” 的分离，转向“行为人” 与“行为” 的分离*于志刚：《“信息化跨国犯罪时代”与〈网络犯罪公约〉的中国取舍——兼论网络犯罪刑事管辖权的理念重塑和规则重建》，载《法学论坛》2013年第2期。。但是，网络是现实的虚拟，所以也有学者持反对观点，认为不需要制定网络立法*Frank Easterbrook：Cyberspace and the Law of Horse，University of Chicago Law Forum(1996).。

放眼国内，网络刑事案件采取的管辖依据多种多样。以江苏审判实践为例，江苏警方之所以具有网络赌博案件的管辖权，是因为本地人参与赌博，即存在被害人财产损失地。而抓获的赌博网站代理阮某居住地为广东*江苏省东台市人民法院刑事判决书，(2015)东刑初字第0236号。，同案吴某被抓获地为冷水江市*江苏省东台市人民法院刑事判决书，(2015)东刑初字第0240号。，冯某户籍地应为安徽*江苏省东台市人民法院刑事判决书，(2015)东刑初字第0356号。。其www.hg2098.com网站地址并未列明地址。同样，在另一起案件中，江苏警方的管辖权是基于网站的租赁服务器地址位于江苏徐州*徐州市泉山区人民法院刑事判决书，(2016)苏0311刑初2号。，被告人居住地则在山西，另一被告居住地在福建*徐州市泉山区人民法院刑事判决书，(2016)苏0311刑初32号。。

由此，各地标准并不统一，管辖的原则相互之间也比较混乱，目前存在一个不言自明的结论，似乎上级机关确定不了就指定管辖。如果纠缠不清就异地指定管辖，法律标准模糊性就成为亟待解决的问题。因此，解决管辖冲突的原则可以有以下几种，供有关机关参考。

(一)犯罪嫌疑人居住地原则*《意见》第2条规定，网络犯罪案件由犯罪地公安机关立案侦查；必要时，可以由犯罪嫌疑人居住地公安机关立案侦查。。如果某些案件网络运营代理商为网络犯罪提供帮助的犯罪嫌疑人，所以其犯罪地或者居住地公安机关可以立案侦查。由于网络的分散特点，犯罪地常常并不是犯罪嫌疑人本人所在地；犯罪嫌疑人居无定所，也为确定犯罪地带来一定难度。所以，居住地也可以成为地域管辖的一个地点。当然，这个居住地往往是暂住地。在实践中，网络犯罪嫌疑人的居住地与网络设备地往往同一。例如，在盛某诈骗罪*浙江省温州市龙湾区人民法院刑事判决书，(2015)温龙开刑初字第295号。中，盛某携带电信诈骗的笔记本电脑、群呼机等设备带至温州经济技术开发区某小区暂住点。当然，有些犯罪嫌疑人居住地与犯罪关联有限，但是也许是整个犯罪集团突破的核心环节。如某特大网络制贩枪支犯罪案中，犯罪嫌疑人田某既非上下线，也非具体制贩卖行为人，而是中间介绍人，本案就以其居住地确定管辖。犯罪嫌疑人居住地原则与民事诉讼原告就被告暗合，也是未来诉讼合并管辖的重要趋势，因为这些案件有可能起初是民事案件，后经侦查发现，这些数额不大的案件往往是全国范围重大网络犯罪的原始形态，避免了管辖之间的移送与交叉。

(二)强制并案原则。《意见》采取了通知并案的原则*《意见》第7条规定。经人民检察院通知，有关公安机关根据案件具体情况，可以对犯罪嫌疑人所犯其他犯罪并案侦查。。但是要解决并案存在的推诿或权力滥用问题，可以采取强制并案原则。通知并案主体是人民检察院，发现其他公安机关立案侦查，应当通知公安机关，在跨地域网络犯罪案件中，被通知的公安机关必须对犯罪嫌疑人所犯其他犯罪并案侦查。借鉴异地指定管辖的司法解释规定*《意见》第6条规定。，可以由公安部商请最高人民检察院在已立案的有能力的公安机关中指定管辖。在最高检提供意见依据的过程中，最高检可以根据各地检察机关的案件审查起诉进度，证据完善情况，人员配备等，挑选起诉力量最强，证据最为充分的检察机关作为备选，同公安部认为的线索最为集中、侦查力量最强的公安机关相匹配。这样，既行使了检察机关的法律监督权，避免了公安机关指定管辖权力滥用的问题；又提高了诉讼效率，避免了推诿扯皮现象的发生。但需要注意的是对并案侦查规模的控制，不能追求破大案而无限度地扩大案件规模。因为社会理论始于这样一种发现，即人类社会存在着种种有序的结构，但他们是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果*[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由(第一卷)》，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第56页。。

(三)先行追诉原则。先行追诉本意是指部分犯罪嫌疑人在逃，但不影响对已到案共同犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实认定的网络犯罪案件，可以依法先行追究已到案共同犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任。跨地域网络案件中如果把众多处在侦查中的各地犯罪嫌疑人也视为某种意义上的“逃犯”，这里的先行追诉则是指已经完成主要侦查活动的公安机关，在管辖不明的状态下，可以先行追诉，在立案时间无法区分的情况下，以移送起诉的时间作为指定管辖的依据。如果发现某些公安机关管辖不适宜时，可以在指定管辖之后，在起诉或审判阶段，由相应的检察机关或人民法院移送管辖，这样可以避免打消各地公安机关侦查的积极性，在跨地域网络案件侦查中，解决主要犯罪地尚不明确，主要犯罪嫌疑人尚未确定的管辖争议难题。同时，也避免了公安部指定管辖的法律标准不明确，从而提高公安机关的司法公信力。但在实践中应重视移交案件和报请共同的上级机关指定管辖成本较高导致撤案*广州市中级人民法院课题组：《网络犯罪的现状及法律应对》，载《法治论坛》2012年第3辑，中国法制出版社2012年版，第1-16页。的常见问题。有学者出于诉讼权利的保护，以案件办理期限应当以最先到期者的时间为计算基点*彭剑鸣：《效率下的公正：并案管辖的刑事诉讼法适用——以“体系化打击”为视角》，载《江西警察学院学报》2015年第2期。，与此有异曲同工之处。

保护被害人原则的观点则有待商榷，一是被害人是犯罪行为的受害者，只可能归入犯罪地，《意见》第2条似乎也持此观点；二是跨地域网络犯罪受害人数量、地域远比犯罪嫌疑人宽广，以保护被害人为原则有舍本逐末之嫌；三是被害人一般通过立案管辖的优先原则或指定管辖得到保护，不用专门确立此项管辖原则。例如北京袁某等26人诈骗罪*北京市第一中级人民法院刑事判决书，(2014)一中刑初字第2113号。中可能是北京警方最先立案，或因为北京被害人被网络电信诈骗数额最多*陈某等5人诈骗案中，北京被害人被骗480余万，广州被害人则被骗8万余元，见北京市第二中级人民法院刑事判决书，(2015)二中刑初字第100号。等原因被公安部指定北京警方管辖；四是，如果被害人数众多，也可通过最密切联系原则所涵盖，而这一原则本身的灵活性就较强。

三、跨地域网络犯罪地的管辖监督

阳光是最好的防腐剂。管辖监督本身就不完善，在目前缺乏管辖救济制度的情况下，跨地域的网络犯罪地管辖监督很容易因权力制约缺乏而陷入困境。那么，可以设立一些程序性的制度来解决相关问题。

一是对于刑事立案管辖冲突可以设立相应的报告制度。即公安机关在遇有管辖冲突时，应当将管辖冲突的原因以及解决的最终结果，一并通报检察机关。为了便于及时监督，这个检察机关可以是本级检察机关。作为事后监督之一，这种配套制度有可能极大解决检察机关监督不到位的现实难题。一般说来，公安机关内部管辖的过程中发生了冲突，检察机关并不能及时和深入了解情况。但是，检察机关可以通过对结果的控制来发现和解决管辖问题，直接触及问题实质，控制某种不合理的影响或程序不当的后果，从而简化监督流程。检察机关可以通过事后的程序性审查追溯其原因，对实践中的可接受性进行可行性评估。这样，通过外部的检察监督权力制约公安机关肆意倾向的管辖权力的滥用，既可排除无制约的权力行使，又可在程序上进行法律风险控制。如果遇到本级检察机关无法或不便实施干预的情况下，可以将本级公安机关提供的解决报告以书面形式提交上一级检察机关，由上级检察院进行进一步的程序风险测评，在跨地域网络犯罪中，一般是最高人民检察院承担此项职责。

二是对于一些敏感或重大冲突的管辖问题，可以设立参与制度。这种制度设计其实是一种事前监督，可以提前钳制指定管辖的随意性。对管辖冲突涉及的案件重大复杂、可能导致相应社会影响的情形，应当提前通知检察机关，由检察机关参与案件，对管辖冲突进行解决并提供相应建议，“应当通知并案”可以视为其中一种。对于上级公安机关的指定管辖，可能会引起重大社会影响的或有争议的情形，应当提前通知和报告本级检察机关；在有可能受到程序制裁的风险下，商请检察院进行法律监督，进而控制可能造成的制裁，避免在程序上造成案件拖延的风险。针对目前存在的会商制度，即针对某类案件，检察院提前参与案件或同公安机关进行案件诊断协商等，这类制度不应强调配合，而应侧重于程序性的制约。另外，本级检察院在行使监督权力时，针对公安机关的决定较为无力，对这种情况的制约要精心设计，如本级检察院报告上级检察院，对上级公安机关实施诉讼意义上的法律监督，使指定管辖有理有据，其结果能够经得起历史和法律的严格检验，防止出于上级机关的“特别考虑”而滥用其立案管辖权。在未来立法上制定管辖异议制度是不够的，因为当事人为了行使自身的诉讼权利，会反复发回重审，严重影响诉讼效率，进而造成实质的不公正。

三是对立案管辖的程序性制裁的修正。涉及检察机关的侦查管辖冲突的监督，设置法院程序性制裁*Andrew L.T. Choo：Abuse of Process and Judicial Stays of Criminal Procedure，Oxford University Press，2008，P155-186.在实践上效果和具体操作存在困难。就现状来看，由上一级检察院参与事前监督，目前较为适宜。而对于检察院自侦部门和其他机关管辖冲突，检察院参与事前监督有违程序公平，则上级检察院主动提起事后监督，在一定程度上作为程序性裁判的前置程序的有机组成部分，可以发挥程序性制裁的主动程序修正作用。防止进入审判后，法院审判权对制裁后果的消极应对，避免消耗过多司法资源，从而在实质上影响司法公正。

这样，在制度设计上可以实现体系化的监督机制：本级检察院的监督权制约本级公安机关的刑事管辖权，事前监督和事后监督相结合，事前监督为补充；上级检察院行使主要诉讼监督权，事前监督和事后监督相结合，事后监督为补充；在一定条件下成为程序性制裁的前置程序。从而形成一个层次分明、错落有致、有效实施诉讼监督体系。

陆栋，中国人民公安大学法学院诉讼法学博士生，北京警察学院讲师。