民间组织合法性追寻之路——基于Q特殊儿童教育中心的发展历程

金鑫



民间组织合法性追寻之路
——基于Q特殊儿童教育中心的发展历程

金鑫

公益性民间组织的发展在社会建设中起到重要作用，部分民间组织通过民政部门登记注册成为正式的法人单位，但仍有大量民间组织不具有“合法性身份”。“合法性身份”的缺失，致使大量民间组织发展受阻。本文以Q特殊儿童教育中心为例，分析了其在追求“合法性”道路上遭遇的困境及应对策略，结合现行政策，探讨组织未来可能的发展方向。

民间组织；合法性；组织环境

一、问题的提出

改革开放以来，伴随经济社会的发展与转型，社会对于公共服务的需求不断增长，民间组织在社会建设中起到重要作用。据统计，截至2014年6月底，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个［1］。然而据北京大学中国政府创新中心主任俞可平估计，在中国至少有300万未登记的社会组织，近9成民间组织处于“非法状态”［2］。“非法”民间组织中，包括无法通过民政部门登记注册但为了生存或在工商部门登记为企业取得另类合法性身份的民间组织。此类民间组织因缺乏“合法”身份，无法获得相关政策扶持，面临着发展困境。

二、民间组织的合法性问题

“合法性”是一个内涵非常复杂的概念，当前文献关于民间组织合法性问题的探讨主要集中在两个方面：第一，从解读“合法性”概念出发，提出“合法性”概念的分类；第二，探讨我国民间组织的合法性现状及困境，提出合法性构建的路径探析。

在对“合法性”概念的解读中，以高丙中的理解最具代表性。高丙中从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论出发，将社团组织的合法性整合为社会（文化）合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性［3］。

而对民间组织遭遇“法律合法性”困境的原因这一问题的探讨分为立法和执法两个层面［4］。针对当前控制型管理取向的双重管理制度，有学者呼吁相关法律的正式出台，也有学者根据典型民间组织案例的成长历程探讨合法性建构的路径［5］［6］。

当前研究多数从宏观层面探讨民间组织的合法性问题，而从个案角度分析民间组织获取合法性的过程研究较少。本文选取Q特殊儿童教育中心作为研究对象，依据合法性及组织环境理论的分析框架，以一个草根民间组织的成长与壮大历程为蓝本，总结其行动策略，并探讨在现行制度框架下组织未来的可能性发展方向。

三、Q特殊儿童教育中心追寻合法性的历程

Q特殊儿童教育中心成立于2003年，组织发展早期主要开展自闭症儿童康复早疗服务（2-7岁），2012年开始拓展了学龄班教育（7-14岁）。2008年之前该组织一直处于无证经营状态，发起人A老师将组织定位为民办非企业单位，坚持其非营利特性，但在多年的努力下，组织的登记注册问题一直受限于民间组织双重管理体制无法找到业务主管单位而一再搁置。2008年，Q特殊儿童教育中心最终未能如愿以民办非企业的身份跻身“合法民间组织”，不得已以个体工商注册的形式获得法律认可的身份。

1.Q特殊儿童教育中心的“实质合法性”建构

（1）实质合法性包括社会合法性与政治合法性，实质合法性是民间组织合法性建构的基础。政治合法性是指一个组织的存在和发展得到政府承认或认可［7］，即是“政治上正确的”。社会合法性是组织存在和发展需要得到社会公众的认可和支持。Q中心的成立与发展不仅反映了政府在自闭症儿童救助领域干预的不足，而且更回应了社会公众对于自闭症儿童康复教育的需求与关注。

社会需求——组织发起的“源动力”。“自闭症”属于一种严重的婴幼儿广泛性发育障碍，其核心特征有社会交往障碍、语言交流障碍和行为异常［8］。目前中国自闭症患病率为1%，发病率逐年攀升，0-14岁的儿童患病者达200余万［9］。

据不完全统计，Q中心所在的城市自闭症儿童已达6000余人，全市仅有7家私立康复机构［10］。而在2003年，全市仅有3家医院及相关组织提供自闭症儿童的康复服务，自闭症儿童群体的需求与环境提供资源之间出现了严重的失衡。

Q中心创办人A老师曾在医院从事自闭症儿童的专业早疗康复教育，与医院合同期满后，在自闭症儿童家长的呼吁与支持下，成立了该组织。

组织内部策略——提高组织专业化程度。2003年至2015年间，Q中心创办人A老师一直坚持组织的非营利性质，在组织成长过程中不断追寻正规化发展，不断加强组织内部建设，不断提高组织专业化程度，夯实组织社会合法性基础，以寻求法律合法性。

组织制度逐渐完善、服务建设跨专业团队。Q中心成立之初，只有创办人A老师及另外四位同事，创业压力加上A老师没有任何相关管理知识与经验，组织内部制度建设相对滞后。组织管理主要通过“人管人”式的口头管理，员工之间不存在明显的层级关系。

2006年开始，我国先后制定了《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006年—2010年）》《中国精神卫生工作规划（2002年-2010年）》和《特殊教育提升计划（2014-2016年）》等文件，不仅明确将自闭症列为精神残疾，而且就自闭症人群的康复和教育提出了明确的政策制度安排，帮助自闭症人士享有其应有的权利并更好地融入社会。在国家政策影响下，Q中心获得了更多的社会支持资源，在热心人士的资助下，Q中心搬离了最开始创业的狭窄办公场地，迁入一栋三层楼近400平方米的教学园区。随后，退休幼儿园园长B老师加入中心，Q中心逐渐设立了清晰的组织架构，理清了员工岗位职责，并规划了中心发展与教师培养体系。

在人力资源管理上，Q中心专职人员从初创期的五人发展为现在的百人团队。专职人员除了传统的康复教师、保育员、行政人员外，中心还设置了园区内社会工作岗位，建设跨专业服务团队以满足自闭症儿童及家庭的需求。

（2）组织目标逐渐明晰、服务内容逐渐多元化。Q中心在组织求生存期将组织目标定为两个层面。第一是稳定生源，对外寻求宣传与合作，扩大机构影响力。第二是结束组织无证经营状态，寻求合法登记注册身份，走正规化路线。在Q中心实现上述目标后，由于服务影响力的提升及社会需求的膨胀式涌现，组织规模逐渐扩大，在其所在城市另外开拓出三个服务点，总共场地面积达到3000平方米。

组织进入高速发展期后，Q中心服务团队扩大到上百人，组织目标也分为两个层面。第一是加大对专业教师的培养力度，提高专业化服务水平。第二是在原来早疗康复服务的基础上，拓展新的融合教育。

（3）组织外部策略——组织环境中的资源整合。资源依赖学派认为，组织是一个开放的系统，任何组织不可能持有赖以生存和发展所需要的全部资源，实现自我供给下的生存和发展，大量攸关组织生存的稀缺和珍贵的资源都包含于组织的外部环境中［11］。在Q中心发展的历程中，从生存走向发展，必须要与组织环境建立良好的互动。

Q中心为了实现生存的需要，从建构“实质合法性”的需要出发，积极寻求专业力量的认可与支持，以获取专业合法性的认同。与此同时，发挥自身非营利事业的优势，寻求企业与高校资源的协助。

组织发展初期，Q中心以儿童医院康复科及著名三甲医院小儿神经科作为突破口，举办家长交流会，邀请主任医师前往中心实地考察，获得专家认可，最终保证了生源的稳定。Q中心通过获得医生的专业认同，进一步加强了自身的社会合法性基础。

在人力资源及资金支持方面，Q中心与高校志愿服务学生团体及周边知名企业合作，为大学生及企业社会责任部门提供志愿服务的岗位。在高校资源的深度拓展上，通过与两所高校特殊教育及社会工作专业建立实习基地的方式，与高校之间由非正式合作关系发展为正式合作关系。组织多次借助全国助残日及世界自闭症宣导日的影响，联合残联、医院、高校、企业及家长志愿者通过媒体向社会发声，提升组织知名度，扩大组织获取资源的渠道。

在同行支持层面，2007年组织加入了北京星星雨教育研究所（自闭症儿童康复机构）建立的“心盟”行业联盟。“心盟”无论在组织能力建设培训、组织行动指导还是在教师专业知识培训上都给予了Q中心大量支持。

Q中心在整合环境资源的过程中，管理人员采取积极策略，适应当前服务市场需求，联合环境中的有利资源，建立社会支持网络，抵消由于“无证经营”或“工商注册”带来的组织运营弊端。

2.Q特殊儿童教育中心“形式合法性”的获得

形式合法性包括行政合法性与法律合法性。行政合法性的基础是官僚体制的程序和惯例，其获得的形式是多种多样的，大致有机构文书、领导人的同意、机构的符号（如名称、标志）和仪式（如授予的锦旗）等［12］。法律合法性指民间组织在民政部门正式登记注册，获得合法性身份。

从“周旋”到“合作”——行政合法性的“承认”之路。行政合法性涉及官方组织认可及领导认同，在行政合法性的寻求过程中，Q中心主要与残疾人联合会、残疾人福利基金会、医院及高校建立互动关系，在长期的“周旋”中，组织通过积累自身社会合法性基础，最终获得行政合法性的“承认”。

残疾人联合会认为自身并不是职能部门，因而拒绝成为Q中心的业务主管单位。随后Q中心将发展中心转移到自身服务质量上，以此保持着组织的相对独立性。在社会合法性不断建立的基础上，残联逐渐向组织提供较多资源，组织获得市基层残疾人文化基地头衔。在残联的帮助下，Q中心获得市残疾人福利基金会的专项资助。在与医院的合作中，Q中心的服务获得专家及自闭症儿童家长的认可，在业内获得了一定的声望。在与高校的合作中，Q中心成为三所高校特殊教育及社会工作专业的实习基地，配合学校教学需要提供专业实践平台，其专业服务理念与服务质量也受到了高校师生的认可。

“工商注册”——法律合法性获得的无奈之选。民间组织要获得法律合法性，必须要遵循《民办非企业单位登记管理暂行条例》办理正式的注册登记程序。《条例》中规定，我国对民间组织采取“双重管理”的方式。Q中心若想在民政部门登记为民办非企业单位，必须在登记前找到一个为其提供资质证明及监管职责的业务主管单位。Q中心在寻求业务主管单位的过程中，主要寻求市区两级教育局及残疾人联合会的帮助。

残疾人联合会与教育局在Q中心负责人不断地“周旋”下，均不愿成为其业务主管单位。一方面，残疾人联合会认为对于Q中心给自闭症儿童提供训练和康复服务属于特殊教育，应该由教育局担任主管单位。残联主要是呼吁对残疾人的关爱，做宣传和对社会的呼吁，残联不是政府职能部门，特殊儿童教育的管理问题应由教育局来处理。另一方面，教育局则以民办特殊学校需要申请、汇报及等待批复为由，无限制地拖延Q中心的请求。

为了获得组织的“合法”身份，Q中心四、反思与展望

在与民政局、残联及教育局的协商无果后，最终只能以工商注册的形式注册为企业。

民间组织在寻求合法性的道路上，遵循着一套类似“金字塔式”的逻辑，即民间组织总是迫于无奈，优先致力于社会合法性、政治合法性和行政合法性的争取，以寻求更大范围的活动空间。法律合法性位于金字塔的上层，这种发展逻辑也是迂回争取法律合法性的策略［13］。然而，法律合法性最终获得与否，并不掌控在民间组织手中，反而完全取决于政府对民间组织的容忍程度，这主要体现在相关政策的制定上。出于组织自身发展需要，Q中心在优先发展社会合法性、政治合法性及行政合法性的基础上，最终选择以工商注册获得合法身份，但从组织定位中“非营利”的特征来看，Q中心并未获得真正意义上的法律合法性。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“激发社会组织活力，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”各级政府就社会组织登记注册及承接政府购买服务进行了体制改革和创新服务，Q中心所在城市于2014年底发布新政策导向，成立行业协会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类、社会福利类、文娱类、生态环境类7类社会组织，发起人或发起单位不再需要业务主管单位的监管，只需直接向市、区民政部门依法申请登记即可［14］。随着政策门槛的降低，组织外部环境发生变化，Q中心已经具备组织转型的所有条件，可利用现有服务场地和资源，先向民政部门提出登记申请，注册一个新的民办非企业独立法人，逐渐转移原有企业业务范畴至民办非企业单位，必要时完成现组织的工商注销手续，真正获得组织定位确立的“合法性”，进一步拓展组织外部资源，以寻求更大的发展空间。

［1］张雪弢.截至6月底，全国社会组织数量达56.1万个［N/OL］.公益时报，2014-07-30.

［2］夏萌.300万NGO“非法”三类社会组织将可直接登记［EB/OL］.腾讯新闻，2011-07-11.

［3］［12］高丙中.社会团体的合法性问题［J］.中国社会科学，2000（02）:103-105.

［4］谢海定.中国民间组织的合法性困境［J］.法学研究，2004:23.

［5］王绽蕾，霍艳丽，安建增.论我国NGO的合法性建构［J］.云南行政学院学报，2004（06）:50.

［6］刘玉焕，井润田，卢芳妹.混合社会组织合法性的获取:基于壹基金的案例研究［J］.中国软科学，2014（06）:67.

［7］陈天祥，徐于琳.游走于国家与社会之间:草根志愿组织的行动策略——以广州启智队为例［J］.中山大学学报（社会科学版），2011（01）:158.

［8］徐翠青，张静.儿童孤独症的研究进展［J］.国外医学（社会医学分册），2004（2）:49-51.

［9］曾鼐.中国“自闭症”患者超千万发病率逐年攀升［EB/OL］.中国新闻网，2015-04-02.

［10］余梅.大龄“星儿”家长盼建托养就业机构武汉市残联:政策探索中［EB/OL］.荆楚网，2015-11-21.

［11］费显政.资源依赖学派之组织与环境关系理论评介［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2005（4）:452.

［13］束霖.民间组织合法性寻求的路径探索——以上海SS组织为例［D］.上海:华东师范大学，2013:60-61.

［14］王志新，张福先，周钢，等.武汉社会组织迎来发展春天［N］.长江日报，2014，12（15）:6.

（作者单位：北京师范大学珠海分校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.037