我国财政支出绩效管理制度的困境及其出路

胡 伟 胡 梅

（1.华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079；2.广东金融学院 工商管理系，广东 广州 510521）

我国财政支出绩效管理制度的困境及其出路

胡 伟1胡 梅2

（1.华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079；2.广东金融学院 工商管理系，广东 广州 510521）

目前我国财政支出绩效管理制度面临绩效预算模式型构粗疏，绩效评价机制薄弱，绩效审计实效性不彰，绩效问责制功能不足等诸多困境。因此，应科学、合理型构绩效预算模式，强化绩效评价机制，提高绩效审计实效性和增强绩效问责制的功能，以破解财政支出绩效管理制度的困境。

财政支出绩效管理;绩效预算;绩效评价; 绩效问责; 绩效审计

财政支出绩效管理是以“结果”为导向的管理模式，重在实现财政支出的“高效性、有效性、经济性和公平性”[1]。2005年我国财政部颁发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》、2009年发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》等规章。在《预算法》、《政府采购法》的统领下，基本上形成了我国财政支出绩效管理制度的骨架。不过，从《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》来看，像改变资金用途、无预算或超预算支出、未按预算拨付或未下拨、预算执行率低、代管资金等现象仍大量存在，这足以证明财政支出绩效管理制度远未达到应有的功效，它的困境严重阻碍着财政支出绩效管理模式的良好运行，需要予以破解。

一、财政支出绩效管理制度面临的困境

（一）绩效预算模式型构失之粗疏

作为财政支出绩效管理基本手段的绩效预算，在《预算法》中规定十分凌乱，其模式没有得到很好型构。第一，未树立绩效预算观。绩效预算观是“花钱买服务、效果”的预算观，要求在预算的编制、审批、执行、调整、决算和监督等各个环节中贯彻[2]。但从《预算法》的规定来看，仅在预算编制和执行两个环节贯彻了“花钱买服务、效果”的理念，使绩效预算的落实大打折扣。第二，没有构建全过程绩效预算管理机制。绩效预算是将成本会计的核计方法用于预算编制、审批、执行、调整、决算和监督等各个环节，以实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的目的。迄今为止我国并没有构建全过程绩效预算管理机制。第三，未构建绩效预算实现的方式。尽管绩效预算最终的目的是将“绩效契约化”，以预算交换特定的产出或结果，但应与施政计划相配合。因此，绩效预算成为了政府财政政策运用的主要指针[3]。在这种情况下，一方面需要确定支出的重点和设定每个季度或年度的绩效目标，保证预算的连续性；另一方面需要采取民主化和科学化的手段，实现为公众服务的目标，也保证预算的科学性。不过，这些实现绩效预算良好的方式，我国《预算法》没有完全吸收。

（二）绩效评价机制失之薄弱

作为财政支出绩效管理实现基石的绩效评价，其机制十分薄弱。第一，没有科学、系统规定绩效目标的内容。绩效目标是开展绩效评价活动的前提。它直接决定绩效评价的科学性与合理性。尽管现行法规对绩效目标的内容进行了规定，但比较抽象，只确定了近期目标，未确定远期目标。同时，只注重改进支出管理方面的目标，不注重为决策服务与增强责任心方面的目标，也没有充分反映财政支出活动规律等，在实践中难以得到有效运用。第二，未构建规范、完整的绩效评价指标体系。从我国中央与地方、各预算部门、各单位、各项目的评价指标来看，它们之间迥然不同，存在极大的差异性。在绩效评价指标设置上，不仅表现为平面化，而且表现为单一性。这就导致绩效评价指标体系既分散又简单，无法对财政支出项目从行业、地区、支出性质等层面作出综合评价，也让人们质疑绩效评价结果的客观性与公正性。第三，没有建立有效的评价结果约束机制。由于绩效评价结果在新的财政年度预算中未得到很好运用，大多数的情况只是以项目建设档案的形式保存或为行政部门加强新上项目管理提供参考。在这种情况下，往往不对财政资金支出项目中责任人所存在的问题进行任何处理，使绩效评价的权威性不复存在。同时，也难以让绩效评价工作走向深入。

（三）绩效审计实效性失之不彰

作为财政支出绩效管理监督手段的绩效审计，在《审计法》及《审计法实施条例》中并没有规定，导致绩效审计实效性不彰。第一，未确立维护审计机关独立性的制度。目前审计模式是行政型审计模式，它有利于保证步调一致、切中工作重心，灵活多变、直接实施审计，但其局限性也很明显。由于审计机关隶属于国务院，无法处于超然地位，审计的公正性、权威性难以保障。出于审计机关的专业性与公正性的需要，客观上必须保证其一定的独立性。此外，我国还没有建立维护审计机关独立性的制度。第二，没有确立绩效审计的标准。绩效审计标准是审计人员开展审计活动所依据的尺度，具有积极的功能。从绩效审计标准的本质来看，它是精神对物质一种反映，是审计人员与审计对象和内容之间的现实联系。如果没有绩效审计标准，那么审计人员履行职责将难以保持正确性。因此，确定绩效审计标准非常必要。第三，未确立绩效审计执业规则。应该说，绩效审计执业规则是约束审计人员执业行为的准则，它包含了绩效审计执业的伦理、价值、精神，是确保审计人员长期执业的指南，是不可偏废的。但我国并没有确立绩效审计执业规则。

（四）绩效问责制功能失之不足

作为财政支出绩效管理承担责任方式的绩效问责制，在现行法律法规的规定中存在着诸多缺陷，致使绩效问责制功能不足。第一，绩效问责主体范围规定过窄。绩效问责主体是对绩效责任予以判定并追究的组织或个人。在现行法律法规中只规定了政府上下级的绩效问责，而没有规定人大、审判机关、检察机关对政府财政支出的绩效问责。很显然，这对绩效问责主体范围的规定过窄。第二，绩效问责程序缺乏明确规定。绩效问责程序是指绩效问责过程中所要依据的法定步骤，是确保绩效问责实现的重要手段。但由于我国有“重实体轻程序”的传统，加之对程序规则正义价值认识不够深。因此，一直未规定绩效问责启动程序、调查处理程序、回避程序、听证程序、权利救济程序、执行监察程序等，从而导致绩效问责十分随意。第三，绩效问责方式规定不够全面、具体。通常的绩效问责方式是谈话、公开道歉、通报批评、责令辞职等。但这只是一般行政问责方式，没有体现出绩效问责的特点，况且未区分对机构问责和对个人问责所适用的方式，造成在适用过程中操作性较弱。

二、破解财政支出绩效管理制度困境的出路

（一）科学、合理型构绩效预算模式

第一，树立绩效预算观。在《预算法》中把“花钱买服务、效果”的理念贯彻到预算的编制、审批、执行、调整、决算和监督等各个环节，做到只有在增加公共服务时才增加预算。第二，构建全过程绩效预算管理机制。在“花钱买服务、效果”的理念指导下，首先建立绩效目标管理制度，它包括绩效目标设定、审核、批复等内容；其次建立绩效跟踪监控管理制度，它是通过跟踪管理和督促检查绩效目标运行情况，促进绩效目标顺利实现；再次建立绩效评价实施管理制度，它是凭借“编制绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标”来实施绩效评价；最后建立绩效评价结果应用管理制度，它是将绩效评价结果及时反馈给预算执行单位和同级政府，要求它们基于绩效评价结果去拓补制度、改进措施。第三，确立绩效预算实现的方式。一是可以借鉴美国的做法[4]，规定首先制定策略计划，要求各机关界定自己的任务及达成的长期目标。其次制定年度绩效计划。主要包括界定各项计划达到的绩效目标、说明达成计划目标的运作流程、技能、人力、成本等。最后制定年度绩效报告。为了呈现出机关前一个会计年度的施政表现，各个机关根据年度绩效计划执行之后的情况，进行综合性的报告。二是规定在预算编制过程中举行听证会，广泛听取专家与公众的意见；在预算执行过程中召开质询会，政府接受公众的质询；在预算的决算过程中开展问卷调查，确定是否达到绩效目标等。

（二）强化绩效评价机制

第一，科学、系统规定绩效评价目标的内容。提升财政支出绩效评价的科学性与合理性，应把近期目标与远期目标有机结合起来，确定为财政支出绩效目标。同时，要充分利用财政支出绩效评价手段，为中央与地方决策提供全面、可靠的信息来源，减少决策中的失误以及改正决策中的不当，并通过公开绩效评价的结果和问责，增强政府部门和项目管理者的责任心。因此，必须把为决策服务和增强责任心确定为财政支出绩效目标。第二，构建科学、完整的绩效评价指标体系。在构建绩效评价指标体系时，一是应采取定量指标为主、定性指标为辅的设计方法，体现出完整性、科学性及易操作性等特点。二是必须对经济性、效率性、效益性与公平性兼顾原则进行遵从，并以绩效目标为依据，在项目投资性支出、公共机构支出和政府部门支出分层的前提下来设置。三是应从指标的具体性、可衡量性、可实现性、现实性、时限性、适用性等角度来考虑，立基于通用指标、专用指标、补充指标和评议指标，由此来构建绩效评价指标体系[5]。第三，建立有效的绩效评价结果约束机制。可以通过对财政支出绩效考评较好的行政部门扩大其财政资金分配、使用的权限，提高其财政资金自由调配的权力，也可以在财政部门和支出单位之间进行“节省分成”以及对相关人员进行奖励等。对财政资金支出绩效考评较差的行政部门可以采取相反的措施，如限制该部门的财政资金支出的权限、减少财政资金支出项目和资金数额等。同时，可以将财政支出绩效考核评价结果纳入到组织人事部门的日常管理中，作为人事考察、考核、晋升等重要的依据。

（三）提升绩效审计的实效性

第一，确立维护审计机关独立性的制度。审计机关的独立性是确保其监督公正性与专业性的基础。因此，必须构建维护审计机关独立性的制度，让审计对象基本脱离会计资料，在现有完成业务的资料基础上，把对资源有效利用的结果分析放在重要位置。但其重点在于：一是对于审计机关首长的任职保障，可以将其任期延长至15年；二是经费保障，应确保审计机关享有独立的预算，不受政府预算的控制。这两个方面是保障一个机构独立行事的关键。第二，确立绩效审计的标准。这是对行政部门财政支出绩效审计的重要标尺。如瑞典制定了专门的《政府绩效审计准则》；英国也制定了《绩效审计手册》等[6]。我国应借鉴这些国家的做法，以现行《审计法》为基础，制定《政府绩效审计准则》。第三，确立绩效审计执业规则。绩效审计执业是审计人员依法开展的绩效审计活动，其规则既对规范审计人员的执业行为，以及增强审计人员的业务能力、职业素养大有裨益，也对提高审计队伍的整体水平大有好处。因此，应依据现行《审计法》的规定，制定《政府绩效审计执业规则》。

（四）增强绩效问责制的功能

第一，扩大对绩效问责主体范围的规定。首先将人大纳入绩效问责主体范围，赋予人大绩效问责程序启动权，建立人大对政府机关财政支出行为的不信任投票制度等；其次要充分发挥政府审计、监察、人事部门在绩效问责中的作用，成为人大绩效问责的有益补充，如细化政府内部上下级绩效监督关系，构建全面系统的绩效评估管理制度等。最后不能忽视检察机关和人民法院在绩效问责中的功能，它们是落实绩效问责的最后一道防线，应大力强化，如将检察机关确定为财政公益诉讼主体等。第二，确立绩效问责程序。从绩效问责的三个阶段来看，在信息收集阶段，主要是开展初期的报告与调查，应确立绩效问责启动程序、调查处理程序等；在讨论阶段，主要是说明理由与批评性争论，须确立回避程序、听证程序等；在制裁阶段，主要是制裁以及救济措施的实施，应确立执行监察程序与权利救济程序等。第三，全面、具体规定绩效问责方式。须从绩效状态的区分和责任的分担入手，如果政府机构因存在有违公众绩效满意度的错误而导致在绩效方面不足或失败，那么绩效问责方式是取消当年评优、评先资格、向公众道歉或限制财政支出的权力等；如果政府机构的工作人员及负责人因滥用职权导致在绩效方面不足或失败，那么绩效问责方式是诫勉、通报批评、停职反省或调整工作岗位、引咎辞职等。

三、结 语

为了追求财政支出的“高效性、有效性、经济性和公平性”，就必须破解财政支出绩效管理制度的困境，把科学、合理型构绩效预算模式放在首位，通过树立起绩效预算观，建构全过程绩效预算管理机制，确立有效的绩效预算实现的方式，为财政支出绩效管理制度构筑坚实的骨架。在此基础之上，健全绩效评价机制，以科学、系统的绩效评价目标，规范、完整的绩效评价指标体系和有效的绩效评价结果约束机制，确保绩效评价结果的公正性与可靠性。同时，提升绩效审计的实效性，保障财政资金得到合理的运用。此外，增强绩效问责制的功能，以保证财政支出绩效管理目标的最终实现。

[1][南非]C.B.维萨, P.W.艾瑞斯莫斯.公共财政管理学[M].马海涛等,译.北京:经济科学出版社,2006.

[2]蒋洪等.公共财政决策与监督制度研究[M].北京:中国财政经济出版社2008.

[3]李厚高.财政学[M].台北:三民书局,1994.

[4]詹国彬.公共部门新绩效预算制度的发展与启示[J].管理现代化,2005(6).

[5]蒋云根.我国政府绩效评估法制化建设的路径思考[J].甘肃理论学刊,2008(2).

[6]张军,张东伟.构建我国绩效审计的准则[J].财经科学,2015(2).

C916

A

1003-1154(2016)01-0099-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.032

国家法治与法学理论研究项目（14SFB20039）；中国法学会部级法学研究课题（CLS(2014)D06）.