四川秦巴山区绿色跨越发展：现实困境与起飞战略

贺立龙， 姚乐野

(四川大学 a.经济学院；b.公共管理学院，四川 成都 610064)

四川秦巴山区绿色跨越发展：现实困境与起飞战略

贺立龙a， 姚乐野b

(四川大学 a.经济学院；b.公共管理学院，四川 成都 610064)

四川秦巴山区幅员辽阔、资源丰富，经济社会发展潜力很大。但长期以来，受限于地理区位封闭、市场化进程缓慢、发展战略不清晰等因素制约，当地宝贵的发展资源陷入沉寂状态，后发优势一直未充分发挥，贫穷落后的整体面貌未得到彻底改变。从秦巴山区资源禀赋的结构性特征出发，抓住精准扶贫、全面建成小康社会的战略契机，在新的发展理念指引下，借鉴罗斯托经济起飞模型，研究提出“一航·一体·两翼·三轮”起飞战略，作为四川秦巴山区绿色跨越发展的新战略。

矛盾与困境；起飞战略；秦巴山区

1 四川秦巴山区经济发展的矛盾与困境

1.1 特色资源丰富，但经济效率较低

秦巴山区资源禀赋充足。地跨长江、黄河、淮河三大流域，是淮河、汉江、丹江、洛河等河流发源地，水系发达，径流资源丰富。盛产野生天麻、银耳、木耳、黑桃、山菌等天然绿色食品。以川陕苏区红军烈士陵园、剑阁红军血战剑门关遗址等红色资源为亮点，以张飞庙、石门—明月峡古栈道等先秦两汉三国历史文化资源为重点，以仪陇琳琅山、南江光雾山等生态资源为依托，形成一个生态、历史融合的旅游资源富集区[1]。

但是，长期以来各区域零碎开发，没有形成生态品牌区、旅游产业带和旅游经济走廊，农户分散经营，农产品交易市场封闭，没有形成大宗品牌收益，严重束缚了资源的经济价值释放，资源利用效率一直较低，对解决农民就业、增加农民收入作用不明显，使得这一地区一直沉寂于“资源诅咒”、“贫困陷阱”。一些短视、盲目的招商引资行为，以及“小打小闹”式的无序资源开发，反而造成资源环境破坏，加重贫困，调研中发现，巴中某些贫困县乡，有许多小煤矿、砖瓦窑、砂石厂，收益有限但污染危害不小。

1.2 经济增速较快，但扶贫任务艰巨

近年来，随着中央及地方各级政府扶贫攻坚战略的实施，秦巴山区经济总量增加迅速。政府财政收入翻倍增长，进城务工劳动力收入增加，农户储蓄额大幅增长，中央和各级政府大量扶贫货币资金的直接补助，使农户货币收入刚性增加。森林、矿产资源的开发利用，给当地带来不菲收入。四川秦巴山区地处的川东北经济区(南充、达州、广安、广元、巴中等地)，6.18×104km2占四川总面积近1/8，GDP在全省经济格局中的份额连续3年扩大，2012年为16.47%，2013年为16.54%，2014年为16.55%[2]。2015年GDP总额更是达到4 979.03逼近5 000亿元。广安增幅在全省位列第三，巴中、广元则并列第8[3]。近来，衡量地区发展的六大经济指数(GDP、固投、社会消费品零售、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增速)也都超过全省平均水平。

在看到整体统计指标反映的经济发展成绩的同时，却不能忽视秦巴山区属于连片特困区，仍存在大量“极贫县乡(村户)”的这一现实痼疾。四川秦巴山区覆盖的川东北绵阳、广元、南充、达州和巴中5市25县区，总人口1 735万，2013年共识别出贫困村4 432个(占到全省11 501个中的39%)、贫困户87.3万户，贫困人口260.3万人(占到全省贫困人口625万人的41.6%)，贫困发生率12.9%，是四川涉及贫困县最多，识别贫困村户最多的片区。应指出，这些被识别村户，相当一部分是居住在秦巴山上，生存和生产环境恶劣，陷于“代际传承的贫困恶性循环状态”的高山极贫人口，精准脱贫难度极大。据统计，2014年、2015年这一区域的减贫比率分别为17.4%、20.2%，低于全省的20.6%、21.9%[4-5]。

1.3 规划条文较多，但政策落地较难

秦巴山脉(区)“碳汇氧源”、“生物基因库”、“矿产富集区”、“中西部崛起核心块”的资源禀赋与发展潜力，早已为专家学者甚至公众所认知。但这些认知与理念，未能充分转化为绿色发展科学之策。体质、机制与政策创新滞后，严重制约了秦巴山区绿色发展的主体功能发挥，甚至使之成为区域梗阻。从中央下发的《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年》(国开办发〔2012〕37号)，到四川制定的《秦巴山区(四川部分)扶贫开发规划纲要(2011—2015)》《川东北经济区发展规划(2014—2020年)》，针对秦巴山区生态保护、绿色发展、扶贫攻坚的战略、规划、政策近年来屡见不鲜。但在课题组对绵阳、南充、达州、巴中、广元等地调研过程中，市县基层工作人员较多地反映到，这些规划与政策的具体实施中，并未取得充分成效，一些原有布局的重点水利、生态和交通工程项目没有开工或建成。

推动秦巴山沉寂资源向绿色财富的转化，需要科学理念转化为实效之策。当前规划实施、政策执行与项目落地中出现的问题与困境主要有如下体现：

(1)战略、规划、政策的集成性、适宜性“有待提升”。调研中有地方部门反映，各类规划之间衔接不够，有些政策过于一刀切，如森林资源严格保护的同时，对当地居民生计利益有所忽视。

(2)地方政策配套与要素保障“有心无力”。调研中发现的一个突出问题是，中央的生态工程或扶贫开发项目，大都需要省市县配套资金实施，贫困市县地方财力有限，不仅影响到项目落地与建设，甚至因此背上更高的财政包袱。

(3)体制机制的市场化与开放度“先天不足”，人才技术因素“后发匮乏”。秦巴山区受限于区位封闭、地质复杂、交通不便，自发市场经济因素发展缓慢，现代商业文化淡薄，封闭、分散、陈旧的小农经济、作坊经济、农贸经济长期主导，这一区域难以自动融入全球全国开放性的市场经济体系，难以自发培育起高质效的现代产业体系，加上生产生活和文化教育条件有限，难以形成人力资本、科技力量与信息数据“洼地”，反而成为“贫困孤岛”。近年来政府主导的扶贫攻坚战略，推动了秦巴山区整体经济社会发展，但是，秦巴山麓大量贫困县乡，仍然靠“扶贫救济”维持财政生存与居民生计。“救济”扶贫中存在的短期目标、寻租成本、穷人依赖，以及传统政策的“路径依赖”与“创新阻滞”效应，极大降低政策实效。

2 “一航·一体·两翼·三轮”起飞战略

按照罗斯托的经济起飞模型(Rostovian take-off model)，农业主导的区域经济体，在经济成长第三阶段即起飞阶段，生产方式急剧变革，经济开始摆脱不发达状态。起飞的临界条件是，一定的资本积累率、主导性强的现代产业，以及经济体制革新[6]。

基于经济基本面分析与典型区域调研，我们认为，秦巴山区正处于区域经济成长的“起飞”初始阶段。借鉴罗斯托的起飞模型，我们为四川秦巴山区新时期经济绿色跨越发展，设计了“一航·一体·两翼·三轮”的起飞式发展战略。

2.1 “一航”：秦巴山区经济起飞的航向

通过5年左右的时间，实现四川秦巴山区的绿色经济转型与跨越发展、基本消灭贫困与全面建成小康。据此，设计以全面建成小康为核心的“绿色发展目标指标体系”。

2.2 “一体”：四川秦巴山区经济起飞的产业实现

这一“主导起飞”的产业载体，将是高质效的现代绿色产业体系。高质效，即向全球价值链高端演进、区域效益高、民生效应大；绿色，即资源环境成本低、生态价值高、居民环境福利多。四川秦巴山区绿色产业体系由协同创新演化的三大产业功能体组成：

(1)大生态综合产业体。依托“秦巴生物多样性生态功能区”这一国家主体功能区定位及其巨大的生态资源禀赋，按照“比较优势——产业分工”的发展逻辑，发展公益性与盈利性有机协同的大生态综合产业体。盈利性产业为生态旅游与生态农业，公益性事业为生物多样性自然保护区、国家森林公园，后者依托中央及地方生态补偿基金以及国际社会的基金与援助力量实现当地财政及居民生计可持续发展。

(2)大农业综合产业体。作为四川秦巴山区大生态综合体的具体业态延伸，大农业综合产业体，是为当地及周边省市提供“规模经济明显、商业效用极高”的多元生态农业产品，其依托四川秦巴山区的绿色珍贵农副产品及大农业生态圈。

(3)大旅游综合产业体。作为四川秦巴山区大生态综合体的另一业态延伸，大旅游综合产业体，是为当地及周边省市提供“规模经济明显、商业效用极高”的综合生态旅游产品，打造集“乡愁旅游、山水休闲、养老健康”于一体的综合生态旅游圈。大旅游综合体，强调规模经济效应与业态协同效应，前者依赖于统筹规划的大旅游圈，后者基于“旅游综合体”投资带动的一三产业协同互动(大旅游与大农业、大生态的融合)。

(4)绿色资源与新能源综合开发产业体。借助中央及四川大力推进产业转型升级与经济提质增效的政策机遇，激发四川秦巴山区资源潜力与后发优势，参照绿色资源与新能源全球技术链与价值链演化路线，高端嵌入、借力引智、统筹推进，建成四川秦巴山区绿色资源与新能源综合开发圈，使之成为区域经济起飞的“新兴工业主导部门”。

2.3 “两翼”：四川秦巴山区经济起飞的平衡准线

第一翼，守住生态总量红线与生态安全底线。秦巴山区为我国生物多样性生态功能区，大部分是禁止开发区及限制开发区。四川秦巴山区宝贵而脆弱的资源环境，是区域经济发展的资源禀赋与财富源泉，又是绝不可“涸泽而渔”的生命本底与生计之本。无论资源使用，还是环境占容，都要恪守生态总量红线，坚决守住“不发生重特大生态安全风险”底线。①从技术上测度与界定四川秦巴山区资源保护最低量与环境容量；②在制度上设计“政府管制、资源环境市场交易、大众及NGO监管”等多种方式协同治理与监管的“资源环境总量及安全风险管控机制”；③红线先定，开发再行。

第二翼，达到精准扶贫目标准线。四川秦巴山区分布的大量贫困县乡是四川扶贫攻坚、全面建成小康社会的主战场。四川秦巴山区绿色发展与跨越发展的一个根本目标是当民生持续改善，使秦巴山麓贫困村户尽快摆脱“贫困陷阱”，进入可持续小康状态。四川秦巴山区绿色发展，绝不能是“经济起飞、百姓落下”、“收益带走、贫穷留下”。精准扶贫战略与绿色发展战略应成为“一个硬币的两面”，无缝对接、互为因果。资源开发、产业发展、项目落地、政策实施，或与当地居民共建共享，或给予其充分补偿。精准扶贫目标达成状况，必须成为衡量战略成效、政策实效与工作绩效的一个刚性标准。

2.4 “三轮”：四川秦巴山区经济起飞的驱动力

第一“轮”，科技与体制耦合创新。四川秦巴山区资源禀赋高、后发优势大，但为何资源难以转化资本进而转化为高效用的产品？经过实地调研与反复探讨，我们认为，除了缺少适宜的产业技术，更缺少充分激发市场活力的体制机制。

四川秦巴山区高质效的绿色产业体系的培育，无论大生态、大农业、大旅游，还是绿色资源与新能源开发，要将沉寂资源纳入有规模经济效应的“生产——效用函数”，必须引入好的技术组合，这源于科技创新。调研中发现，制约四川秦巴山区特色资源产业化技术应用成效的因素有：①技术改造成本高、风险大，当地市场主体没有足够的资金，或不愿冒险进行技术创新；②缺少好的产业实用性的技术专利，当前省内外已形成的许多技术成果没有实效；③缺乏国际视野和长远眼光，如达州市一家化工企业勇于技术革新而走在行业前列，但这类实例过少。强化政府科研资金投入以及科研院所技术创新的市场导向，落实产业化应用评价，将四川秦巴山区绿色产业发展的市场空间与国内外技术市场有机联系与嫁接，是解决技术创新不足的根本路径。为了克服技术研发外部性问题，成立四川秦巴山区特色资源产业化利用技术平台及支持基金也很重要。

四川秦巴山区绿色产业体系的构建，科技支撑是一方面，市场主体培育与市场活力激发才是根本的创新驱动源泉。四川秦巴山区因地理地质所限，自发市场经济发展滞缓，造成其(尤其是贫困县乡)与外部现代市场经济“隔离”。打破这种“隔离”，必须靠政府引导的市场再造，如交通、通讯等基础设施建设、公共产品供给，以及外部工商资本与管理文化的引入。这是政府主导的商业文化宣贯、市场主体培育、市场体系构建、市场要素逆流、现代产业培植、社保体系建设的现代市场经济再生过程，是社会主义市场体制在四川秦巴山区“贫困孤岛”中嫁接培植的过程。但应指出，从生态功能区定位看，四川秦巴山区又不能成为积极开发区中常见的“自由市场经济区”，绿色产业与生态产品将是区域主导业态及主打产品。因此，平衡好生态红线管制与资源开发市场活力激发的关系，做好“生态产品”分工与贸易，需要政府引导的经济机制创新。经济机制革新，需要人才选聘、干部任免与政绩考核方式的革新，在取消GDP考核的贫困县乡，急需设计并切实推行以“绿色经济发展+精准脱贫实效”为核心的县乡政绩考核体系。

第二“轮”，资本积累与引进。马克思认为，资本是经济发展的第一驱动力。在处于起飞准备阶段的四川秦巴山区，资本是必要而紧迫的驱动要素。根据调研得到的基本认知，过去涉及四川秦巴山区发展与扶贫的战略、规划、政策，之所以未充分落实或取得预期成效，直接原因是“资金不足”，尤其是地方资金配套困难。基层工作人员反复提出，无论是节能环保技术改造，还是扶贫开发，资金从哪儿来，都是大难题。

在四川秦巴山区这一自有资金紧缺的发展区域，考虑从3个方面解决其经济起飞的巨大资金缺口问题：(1)中央以及省上战略规划及其实施工程项目，必须进行转移支付上的资金投入倾斜，即“政策、项目、资金”要进行“打包捆绑”投入。(2)在财政资金引导下，通过公正透明的政策设计，提供好的收益分配预期，吸引工商资本、社会资本，尤其是东部沿海发达省份的外来资本，以PPP等方式到四川秦巴山区投资高质效的绿色产业项目。引入“资本、技术、管理、信息、市场”组合招商理念，引入符合绿色产业发展导向的国际一流品牌投资者与设计开发商。(3)通过生态补偿机制构建，社会生态公益基金项目申报，社会捐赠基金争取，以及东部支援“生态公益项目”开发，释放秦巴生物多样性功能区生态、科教文化价值，打造可持续“生态公益性项目资金池”。

第三“轮”，人才、土地、信息等要素支撑。四川秦巴山区经济起飞，除了创新驱动与资本驱动，还需一系列现代经济要素支撑。其一是现代化的人才，尤其是具有国际视野，绿色经济发展迫切需要的现代技术、管理人才与县乡治理人才。一方面继续扩大、强化各种针对四川秦巴山区的“人才支持计划”外，另一方面对本地的“政、产、学、研”各领域人才的高层次、专业化培训是根本之计。其二是建设用地土地指标的高效配置与利用。除了相应用地指标上给予政策倾斜上(但严控生态红线和土地红线)，在用于绿色产业发展的重点开发区域，给予城乡建设用地增减挂钩政策试点机会，在四川省增减挂钩节余指标的配置上适度给予倾斜，将四川秦巴山区建成“新兴绿色产业发展增长极”。搞活土地承包权流转，以“确产权”“建市场”为抓手，构建农民财产权增收体制机制。其三，打破秦巴山脉的“信息藩篱”和“流通梗阻”，建设“互联网+绿色产业”。借助“互联网+”的产业革命机遇，吸引国家基建基金，发挥区域产业后发优势，打造“互联网+大生态”、“互联网+大农业”、“互联网+大旅游”、“互联网+绿色资源与新能源”。比如，发挥电商优势，克服传统山区农业市场割据难题，打造线上“大农业”。

3 结论与政策建议

四川秦巴山区资源丰富、后发优势大，但是当前应警惕两种发展倾向：①“资源搁置”，即消极等待国家扶持及外来支持，漠视自身资源优势，丧失发展机遇；②“资源依赖”，如一些区县长期“吃资源饭”，明知新常态下拼资源、拼消耗已不可持续，但发展转型中却畏首畏尾、患失不愿转。新时期四川秦巴山区必须走绿色跨越发展之路。(1)从国家层面确立秦巴山区绿色跨越发展战略，多部门协同制定专项规划，以秦巴山区为典型，开展资源型山脉经济带跨越发展政策试验。(2)四川省制定四川秦巴山区十三五绿色跨越发展规划，设计一整套集成性的财政、产业、地方金融政策支持体系，切实推进四川秦巴山区跨越发展。(3)以点带面，重点突破，聚力开展有四川秦巴山区特色的产业业态创新与精准脱贫模式探索，比如发展村寨度假旅游、森林康养产业、影视基地建设等，突出市场导向、产业效益，提高居民就业参与度与收益分享度。

[1]王弘.四川秦巴山区农村贫困与反贫困研究——以通南巴为例[D].成都：四川大学，2014.

[2]张守帅等.四川21市州公布2014年经济数据，GDP成绵德居前三[N].四川日报，2015-2-12.

[3]汪仁洪.川东北经济区 GDP 逼近 5000 亿[N].华西都市报，2016-2-2.

[4]卢浩.私人定制脱贫菜单，四川秦巴山区今年力争减贫43.4万人[N].四川日报，2015-5-20.

[5]周相吉，等.私人定制脱贫菜单，四川秦巴山区今年力争减贫43.4万人[N].新华每日电讯，2015-1-29.

[6][美]罗斯托.经济成长的阶段论——非共产党宣言[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

Green and Leap Development in Qinba Mountain Areas of Sichuan:Realistic Predicament and Take-off Strategy

HELi-longa，YAOLe-yeb

(a.School of Economics，Sichuan University,Chengdu 610064,China;b.School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China)

Qinba Mountain Areas of Sichuan have a vast territory and abundant resources,with great potential for economic and social development.But for a long time,constrained by such factors as geographical location confinement,slow marketing process and unclear development strategies,the local precious resources for development have long been unexploited,and thus,with little late-mover advantage,poverty and backwardness have not been completely changed.According to the structural characteristics of resource endowment,we must seize the opportunity of targeted poverty alleviation and build a well-off society in Qinba Mountain Areas.Following the guidance of new development concepts,referring to the Rostow’s economic take-off model,we suggest one take-off strategy named "one direction,one body,two wings,three wheels” as a new strategy for green and leapfrog development of this region.

contradiction and predicament;take-off strategy;Qinba Mountain Areas in Sichuan Province

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.02.014

2016-03-10

中国工程院重大咨询项目(2015-ZD-05-09-05)；四川省发改委重点项目(ZH2015038)；国家社科基金青年项目(15CJL057)

贺立龙(1981—)，副教授，硕士生导师，从事发展经济学研究。

姚乐野(1964—)，教授，博士生导师，从事公共部门信息资源管理。E-mail：helilong2002@163.com

F207(271)

A

1009-4210-(2016)02-079-06