南宁市社区矫正应急体系建设研究

朱玉清

（南宁市司法局，广西　南宁　530000）

南宁市社区矫正应急体系建设研究

朱玉清

（南宁市司法局，广西南宁530000）

社区矫正是我国刚兴起的一种非监禁性刑罚执行制度，是社会管理中的一个高危领域，随时有可能发生突发事件。加强社区矫正应急体系建设，对于推进司法制度改革，维护社会和谐稳定，有利于有效履行社区矫正职能。南宁市由于社区矫正工作起步较晚，社区矫正应急体系还处在摸索阶段，与形势任务发展要求不太适应。南宁市应从指挥、预警、处置、善后等体系要素构建入手，进行总体规划，科学组织，精确落实，形成指挥畅通、预警灵敏、处置稳妥、善后圆满的应急管理格局。

社区矫正；突发事件；应急体系；南宁市

社区矫正应急体系，是政府部门为有效防控和处置社区服刑人员引发的突发事件而构建的指挥、预警、处置、善后一体化紧急应对系统。由于社区矫正是人民法院将判处管制、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行的罪犯置于特定社区，由司法行政机关实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶的一种非监禁性的刑罚执行制度，具有行刑环境的开放性、矫正监管的复杂性等特点，决定了社区矫正是一个高危领域。因而必须重视加强应急体系建设，不断提高紧急事态下的应对能力，高效维护社会安全稳定。

一、对加强社区矫正应急体系建设的价值认识

社区矫正作为一种新型的开放性刑罚执行方式，是我国现代司法文明的创新发展，是以人为本执政理念在司法领域的具体实践。加强社区矫正应急体系建设，对于推进司法制度改革，维护社会大局稳定，促进社会公平正义，保障人民安居乐业具有重要意义。

（一）国家司法体制改革需要加强社区矫正应急体系建设

随着国际司法文明的发展，我国于2003年开始试行社区矫正制度。随后，《中华人民共和国刑法修正案（八）》明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。2013年新修改实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条规定，对判处管制、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。近年来，国家又开始着手出台《社区矫正法》。由此可见，实行社区矫正制度是我国司法体制正在深入进行的一项重大改革，既肩负着落实国家人权保障政策、宽严相济刑事政策和提高罪犯改造质量的神圣使命，又面临着新情况、新问题、新风险的考验。只有加强社区矫正应急体系建设，做好能随时应对社区矫正突发情况的准备，才能保障这一司法体制改革的顺利进行和预期目标的实现。

（二）维护社会和谐稳定需要加强社区矫正应急体系建设

据法制网公布的消息，截至2015年5月底，全国累计接收社区服刑人员约242.9万人，累计解除矫正约169.6万人，现在册社区服刑人员约74万人［1］。社区服刑人员作为一个特殊的社会群体，能否顺利回归社会，和谐融入社会，积极贡献社会，直接关系着社会安全稳定。在现实生活中，社区服刑人员往往因犯罪类型不同、服法态度不同、行刑环境不同、家境状况不同、心理承受能力不同，以及矫正监管的方式方法和效果不同，极有可能导致少数社区服刑人员变本加厉，向仇视社会、对抗社会、报复社会方面转变，引发各种各样的突发事件，甚至是重大恶性案件。只有从坏处准备，向好处努力，下好先手棋，打好主动仗，及时加强社区矫正应急体系建设，才能做到一旦有事，就能快速反应、从容应对、稳妥处置，有力维护社会安全稳定，保障人民安居乐业。

（三）履行社区矫正职能需要加强社区矫正应急体系建设

社区矫正本身具有常态性工作与非常态性工作之分。从常态上来说，社区矫正日复一日、年复一年要做的工作，是对社区服刑人员依法实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶。这是规律性的和可控性的工作，往往比较容易把握和落实。从非常态上来说，社区矫正工作则是一个动态的高风险工作。不仅是因为社区服刑人员的数量在变、心态在变、服刑条件在变，而且是因为服刑人员的犯罪类型、流动方式、接触社会方式、甚至反监管反改造的方式也在不断地变化。稍有懈怠和不慎，社区矫正领域中的负面因素和潜在危险就会成为不可把控的常态增量，一旦发生“量变”向“质变”的突破，将会对社区矫正工作造成毁灭性地打击。只有坚持居安思危，立足平时做工作，着眼"风险"抓防范，及时完善社区矫正应急体系，做到思则有备，有备无患，才能顺利完成社区矫正所担负的教育、改造、挽救罪犯，防止社区服刑人员重新犯罪的艰巨任务。

二、南宁市社区矫正应急管理工作的现状分析

据南宁市司法局2016年2月份统计，南宁市自2010年12月全面试行社区矫正工作以来，累计接收社区服刑人员5 334人，累计解除矫正3 531人，现有社区服刑人员1803人，累计再犯罪率0.19%①2016年2月，南宁市司法局上报广西壮族自治区司法厅材料《基层反映社区矫正工作存在的问题》。。总体来看，随着南宁市社区矫正工作的规范化发展，《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》于2012年的出台和运行，全市社区矫正工作成效显著，连续5年实现了社区服刑人员“无脱管漏管、无刑事案件、无参与群体性事件、无制造安全事故”的“四无”目标②参见南宁市司法局：2015年南宁市司法行政工作报告。；但也存在着社区矫正处突能力准备不足的问题，主要表现在社区矫正应急体系建设还处在摸索阶段，远没有形成有把握的应对能力。

（一）应急指挥体系不完备

南宁市虽然出台了《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》，在市司法局设立了社区矫正应急处置指挥中心，由市司法局局长担任指挥中心主任，编组政法系统相关单位为指挥机构成员单位。但因市司法局在政府体系中的编制序列，决定了其在政法系统中难以发挥全盘性指挥作用，并且参与指挥的成员单位相当分散，指挥机构中的组成人员经常变动，导致指挥机构随意性有余，稳定性不足，条块分割严重，整体联动缺乏。无论是纵向指挥，还是横向协调，不仅缺乏统一的指挥平台和指挥手段，还缺乏统一的指挥责任和指挥协同，与“指挥一体化”的要求相差甚远。

（二）应急处置力量较薄弱

从《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》编组的处置力量来看，虽然明确了公安机关、司法行政机关等关联单位作为处置社区矫正突发事件的主战力量，但因编组参与的处置力量具有多元性、分散性、非专业性等特点，导致应急处置力量形同“散落的珍珠”，既难以形成应急反应整体，又缺乏处置能力协同培养。特别是现场封控力量、特种处置力量、专业谈判力量、快速机动救援力量，目前还只是一个学术概念。一旦社区服刑人员发生自杀自残事件、聚众上访事件、群体闹事事件、恶性治安事件、暴力恐怖事件，就很难做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。

（三）应急管理保障较落后

随着党政机关车辆保障改革等任务的完成，南宁市参与社区矫正突发事件处置的政法系统各主战单位，除公安机关外，基本没有机动车辆保障。其他参与处置的协同力量，如何统一按时机动到位，更是一个难题。各处置力量进入事发现场后，相互之间如何进行处置行动的沟通与协同，还缺乏统一和安全可靠的通信保障手段。应急处置的全过程，所需的饮食保障、医疗救援保障、防护装备保障、舆论宣传保障、执法识别标志保障，还缺乏必要的准备。

（四）应急任务责任不清晰

社区矫正领域一旦发生较大规模的突发事件，不仅有公安部门、司法行政部门、法院、检察院等关联单位参加处置，还有可能动用武警部队、消防部门、城管部门、社会安保部门、卫生医疗部门、社会保险部门、社区基层组织等多种协同力量参与处置。对这些力量，如何明确任务，如何划分责任，如何统一组织，如何正确使用；谁负责总体指挥，谁负责一线指挥，谁负责警戒管控现场，谁组织实施处置行动，谁负责医疗救护，谁负责落实处置行动中的各种服务保障，等等，目前，《南宁市社区矫正工作应急处置试行办法》并没有一一作出明确的规定。

总之，南宁市社区矫正应急管理工作还存在较大的缺陷，没有形成完备的应急体系，与形势任务发展要求不太适应，需要加快建设步伐。

三、南宁市社区矫正应急体系建设的架构

加强南宁市社区矫正应急体系建设，应从指挥、预警、处置、善后等各要素的建立健全和有机融合入手，进行通盘考虑，一体规划，科学组织，精确落实，形成指挥畅通、预警灵敏、处置稳妥、善后圆满的应急管理格局。

（一）指挥体系的构建

指挥体系是社区矫正应急体系的神经中枢和号令机构，起着统管全局的作用。应坚持南宁市委市政府的统一领导，由南宁市委市政府依托南宁市应急管理指挥中心，建立“一纵五横”的社区矫正应急指挥体系。即纵向建立市、县（区）、乡镇（街道）一体化指挥部，横向建立政法机关、公安机关、司法行政机关、法院、检察院五个分级指挥部；赋予市委政法委书记总指挥权，行使对社区矫正紧急事态处置的统一组织指挥；政法机关、公安机关、法院、检察院、司法行政机关等主战单位，由其主官行使与单位职能相对应的副总指挥权。其中主导社区矫正应急处置的政法机关，负责统筹调配使用各参战力量；主管社区矫正工作的司法行政机关，负责行使指挥中的综合协调服务工作；公安机关行使处置行动展开的指挥权；法院负责行使处置全程的司法适用指导权；检察院负责行使处置行动全程的合法性监督权。依托南宁市应急指挥中心，在南宁市司法局建立南宁市社区矫正处突指挥中心。运用“互联网+”技术，将“一纵五横”指挥机构联结成社区矫正应急指挥信息化平台，构成“一点有事，各指挥单元同步响应，现场情况信息实时可视传输到指挥中心，指挥员的处置决心同步到各指挥单元”的指挥自动化体系。

（二）力量体系的构建

力量体系是社区矫正应急体系的行动主体和生力军，直接决定着社区矫正突发事件的处置成败。由于社区矫正突发事件的性质和规模各有不同，对处置力量的任务类型和专业能力也提出了不同要求。只有着眼最复杂、最艰难的情况，打造一支复合型社区矫正应急处置力量，才能确保大事面前得大胜。一要构建精干的决策指挥力量。由南宁市委市政府主导，在南宁市政法系统各单位中挑选讲政治、通法规、精决策、善指挥、会协调的领导干部，组成社区矫正应急指挥领导小组，并分别担任社区矫正应急指挥的前线指挥员，为科学应对社区矫正突发事件提供组织保证。二要构建充足的现场封控力量。按照“一次投入充足、后续留有机动”的原则，区分个体事件、中小规模事件、大规模事件，科学编组现场封控力量，保证对事发现场进行及时有效控制，防止事态扩大。三要构建复合型特种处置力量。南宁市社区服刑人员中属激情犯罪的约占25%，对社会不满、曾扬言要报复社会的约占7%①参见南宁市司法局：基层反映社区矫正工作存在的问题。。因此，不能排除社区服刑人员实施劫持人质、聚众械斗、在公共场所纵火施毒施爆、制造自杀式恐怖袭击等恶性犯罪的可能。迫切需要依托南宁市公安特警、武警特战分队，编组复合型特种处置力量，随时做好应对复杂情况的准备。四要构建可靠的专业谈判力量。南宁市社区服刑人员中约6%是涉毒人员，近20%患有心理疾病和其他精神障碍症②同上。，随时会产生厌世情绪和到社会上闹事的可能。处置此类人群制造的突发事件，需要心理谈判专家介入。为此，南宁市应建立社区矫正心理疏导专家库和应急谈判专家库，以备战时所需。五要构建高效的医疗救护力量。社区矫正突发事件，往往伴随着人员侵害和伤亡。应将南宁市医疗部门层层纳入社区矫正应急力量体系，编组相对稳定的医疗救护队伍，随时做好待命准备。

（三）预警体系的构建

应对社区矫正突发事件，最理想的效果是“早发现、早预警、早防控”，将事态处置在萌芽状态。因此，需要建立情报收集分析系统、风险评估预测系统、险情报警联动系统。一要加快社区服刑人员信息系统建设。按照“见人见档、一人一档、人档相符”的原则，逐一建立和完善社区服刑人员信息档案资料，及时收集和分析社区服刑人员动态信息，形成社区服刑人员动态数据库，时刻掌握社区服刑人员的思想动态和行为动向。二要加快社区矫正风险评估系统建设。尽快出台《南宁市社区矫正风险评估实施办法》，加快设立社区矫正风险评估机构，组建专业化风险评估队伍。科学设计和完善风险评估内容及测评量表,出台标准统一和操作规范的工作流程，加强对社区矫正风险评估工作的专项督导考核,适时组织开展风险评估鉴定工作，确保责任部门能及时对社区矫正对象在社区服刑期间重新实施犯罪的可能性作出客观的评价，以科学确定社区服刑人员的危险等级和监控等级。三要加快社区矫正险情报警系统建设。以社区矫正应急指挥中心为基本平台，以“12348”公共法律服务热线为通信纽带，以配置社区服刑人员电子围栏为基本手段，运用“互联网+”技术，构建社会群众、社区服刑人员、社区矫正工作人员与社区矫正应急管理综合指挥中心相联动的社区矫正险情报警系统；建立24小时备勤值班制度，做到“社区服刑人员一出险情，预警系统就能第一时间感知、发现和报警”，为指挥员采取正确处置行动赢得先机。

（四）处置体系的构建

处置体系是处置力量将处突指挥员的处置决心落到实处的规范性操作系统，主要包括处置原则、处置方案、处置程序、处置方法、处置手段等内容。由于社区矫正突发事件的处置，集政治性、政策性、危险性、关联性于一体，必须建立严谨细致、科学稳妥、环环相扣的处置体系。一要确立科学严谨的处置原则。坚持党委领导、统一指挥。社区矫正突发事件的处置，事关执政权威，事关社会稳定，情况复杂多变，必须坚持党委政府的集体领导和统一指挥，确保处置行动的高度集中统一。坚持维护法律、依法处置。处置社区矫正突发事件，本质上是一种非常态下的执法行动，只有循法而动，依法处置，才能维护法律的权威，保障社会公平正义。坚持快速反应、就近出警。以事发地处置力量为先锋，快速出警，力控事态，为主力处置力量到位争取主动权。坚持维权为先、维稳为重。维权是稳定的基础，维稳是权利的保障。没有维权，社会稳定是无源之水、无本之木；没有维稳，个人权利是刀下之肉、火下之油。处置社区矫正突发事件，就要围绕稳定大局，从维权处着手，向维稳处聚力，迅速平息事态，以维权求维稳，以维稳保维权。坚持依靠群众、密切配合。高举维护群众利益、维护社会稳定、维护法律尊严的旗帜，最大限度地争取社会民众的支持。各处置力量之间要围绕大局和总体决策，主动协调、密切配合，形成整体处置力量。二要制定周密系统的处置方案。根据社区服刑人员可能引发的突发事件类型，相应制定社区服刑人员自杀自残处置方案、劫持人质处置方案、劫持交通工具处置方案、聚众上访处置方案、聚众械斗处置方案、纵火施毒施爆处置方案、暴力恐怖袭击处置方案等等，做到一事多方案，一案多手段，平时勤准备，案案想周全，确保各方案的可行性。三要构建简明完善的处置程序。对接警记录、核查事实、决定出警、现场处置、善后工作等每个环节和流程，要一一明确合法的操作规程和标准，防止盲目用警、非法出警、混乱处警，做到出师有名、行事有序、处警有据。四要明确宽严相济的处置方法。正确判断社区矫正突发事件的性质和规模，科学采取处置方法，既要体现司法文明，又要宣示法律威严；既要防止矛盾激化，又要避免贻误战机。凡属于民事纠纷事件的，应以宣传教育和劝导说服为主；凡属于暴力刑事案件的，应果断出警、及时制止。五要确立防打结合的处置手段。处置社区矫正突发事件，应从恶处着眼，向善处发力，积极做好运用政治手段、经济手段、法律手段、军事手段解决问题的准备。对于酝酿阶段的非对抗性事件，应采取教育感化、心理瓦解等政治手段，必要时配合经济手段予以解决问题；对于上规模的暴力性颠覆性事件，必须做好采取大兵压境、武力震慑、重点打击、绳之以法等军事法律手段解决问题的准备。

（五）保障体系的构建

兵马未动，粮草先行。建立健全保障体系，事前充分做好物资技术准备，是保障社区矫正处突行动取得胜利的重要支撑，通常由机动车辆保障、指挥通信保障、警用装备保障、现场饮食保障、医疗卫生保障、法律服务救助保障等要素组成。积极适应公车制度改革实际，采取政府购买订制服务等方式，与社会运输行业签订机动车辆应急保障合作协议，随时满足社区矫正处突行动中的机动车辆保障需要。运用基地有线通信和移动无线通信技术手段，构建社区矫正处突指挥通信网，确保整个处突行动指挥通信畅通。结合社区矫正突发事件的特点和处置要求，配备攻防一体、侦听一体、摄录传一体的警用装备，配置统一的处置力量身份识别标志，以满足社区矫正处突行动的需要。着眼社区矫正处突现场的高危性和艰苦性，坚持自我保障为主，市场订制保障为辅，加强战时饮食和医疗卫生保障渠道建设，保证能随时安全足额供给。针对社区矫正突发事件可能造成的侵权后果，充分做好法律服务救助保障准备，随时为当事人提供高效的法律服务保障。

（六）善后体系的构建

编筐编篓，难在收口。在社区矫正应急体系中，大量的复杂的工作在于善后，同时也决定着社区矫正处突行动的最终成色。按照事态的轻重缓急，应重点做好受伤人员的救助、财产损失的弥补、事发现场的修复、新闻舆论的回应、社会情绪的安抚、经验教训的总结、应对策略的完善等工作。无论社区矫正突发事件是导致社区服刑人员自身受伤，还是导致社会民众他人受伤，都必须无条件地第一时间去抢救人的生命，最大限度地保障受伤人员的生命安全。对事件造成的财产损失，严格依法进行核实和论责清偿。按照属地管辖原则，由事发地政府负责组织对事发现场的清理和修复工作。成立社区矫正处突新闻发布中心，适时召开新闻发布会，及时回应社会民众对事件的关切。组织心理辅导团队，深入事发地做好社会情绪安抚工作。处置行动结束后，担负社区矫正处突任务的公安机关、司法行政机关、法院、检察院等政法系统各单位，应根据自己担负的工作任务完成情况，进行全面深入的分析总结，不断完善本级应急工作方案。并由南宁市社区矫正处突指挥中心统一收集经验教训和改进措施，进一步修订完善总体应对策略，为今后遂行社区矫正处突任务做好智能准备。

四、南宁市社区矫正应急体系建设措施

加强南宁市社区矫正应急体系建设，既要树立“宁可备而不用，不可用而无备”的战略思想，又要强化“销患于未形，保治于未然”的主动作为意识，始终依靠党委政府带动、责任部门联动，从系统谋划入手，从基本要素建起，确保适应形势任务需要。

（一）领导重视摆上位

加强南宁市社区矫正应急体系建设，是一项事关南宁市社会安全稳定的系统工程，只有南宁市委市政府高度重视，立项纳建，协调各方，才能将体系建设中的各要素动员组织起来，相应工作也才能运转起来。这就需要南宁市委市政府出台加强南宁市社区矫正应急体系建设的决定，纳入南宁市应急体系建设重要内容，在全市统一组织实施。

（二）系统规划谋到位

凡事想周全，才能办周到。对南宁市社区矫正应急体系建设进行科学系统的规划，是保证应急体系建设顺利落实的先导条件。要针对社区矫正应急体系组织功能的统一性、建设主体的多元性、体系结构的复杂性等特点，由南宁市委市政府组织职能部门，始终围绕总体功能进行全盘规划，系统设计，形成“南宁市社区矫正应急体系建设总体规划”。

（三）分工负责抓到位

南宁市社区矫正应急体系建设，既涉及到政法机关、公安机关、司法行政机关、法院、检察院等政法系统主责单位，还关联到武警部队、消防部门、城管部门、医疗卫生、交通运输、新闻宣传、社会保险等协同单位。这需要在南宁市委市政府的统一协调下，对他们在社区矫正应急体系建设中的职能作用和任务分工作出责任划分，并按照“总体规划”层层分解责任，监督各单位按照“图纸”精心施工建设。

（四）综合服务保到位

加强南宁市社区矫正应急体系建设，不仅需要人力、物力、财力支撑，而且还需要时间、信息和技术保障。这就需要南宁市委市政府作出统筹安排，出台政策规定，对相关建设要素作统一调度，综合施策，全程把关，全面保障，确保社区矫正应急体系建设全面协调推进。

（五）实战演练均到位

社区矫正应急体系建设，其功效如何？整体反应是否协调？怎样根据形势任务发展进行功能升级？最终需要通过实战演练方式来检验。南宁市委市政府应以总导演的身份，授权市委政法委为执行导演，以社区服刑人员聚众闹事或制造暴力恐怖事件为背景，抓好公安机关、司法行政机关、法院、检察院、武警部队、消防部门、交通运输、医疗卫生、新闻宣传等应急力量参加的社区矫正处突综合演练，通过练指挥、练协同、练战法、练保障，适时检验指挥体系、力量体系、预警体系、处置体系、保障体系、善后体系之间的综合反应情况，不断发现问题，优化系统，完善体系，确保社区矫正应急体系高效运转，真正发挥维护社会安全稳定的作用。

［1］周斌.社区矫正取得新成就:全国累计接收服刑人员242.9万［EB/OL］.（2015-07-09）［2016-05-06］.http://legal.peopl e.com.cn/n/2015/0709/c188502-27280906.html.

责任编辑：覃珠坚

Research on Construction of Emergency System for Community Rectification in Nanning

ZHUYu-qing
（NanningJustice Bureau,Nanning530000,China）

Communityrectification,a newly-born non-confinement penaltyexecution systemin China,is a high-risk field in social management where emergencies may occur at any time.Enhancement of constructiing emergency system for community rectification promotes judicial system reform,maintenance of social harmony and stability and effective fulfilment of the functions of community rectification.Due to the late start of community rectification, emergency system for community rectification in Nanning is still at the exploratory stage,which is thus not adjusted to the situation development requirements.Therefore,Nanning should base itelf on command,early warning,disposition and rehabilitation,and makes efforts on overall planning,scientific organizations and accurate implementation with a view to forming emergency management pattern of smooth command,sensitive early warning,safe and reliable disposition and satisfactoryrehabilitation.

communityrectification；emergency；system；Nanning

D926

A

1008-9438（2016）04-0024-06

2016-04-14

http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.010.html

2016年全区司法行政系统调研和理论研究规划课题（16SFKT2011）

朱玉清（1966-），男，湖北安陆人，南宁市司法局副调研员，南宁市第四届社科理论特约评论员，主要从事司法行政与社会治理研究。