长沙县农村居住调查与研究

长沙县国土资源局

（湖南 长沙 410100）

长沙县农村居住调查与研究

长沙县国土资源局

（湖南 长沙 410100）

本文以长沙县为案例，分析了当前农村居住现状和存在的问题；阐明了农村集中居住应当遵循的原则；提出了推进农村集中居住的政策建议。

改革开放以来，农民生活水平显著改善，但相对于城镇居民，农民的居住环境生活质量还是存在较大差距。布局分散、凌乱，宅基地占地过多、无序使用等土地浪费现象比较严重，严重制约村镇发展。在这种形势下，引导农民集中居住是必要的。长沙县委、县政府于2013年开始统筹规划农村集中居住点，正确引导和鼓励全县农民建房集中居住。但是在政策实施过程中，出现操之过急，违背农民意愿的现象，导致集中居住推行出现了不小的阻力。为此我们专门做了长沙县农民集中居住调查，以期给相关部门提供政策建议。

一、长沙县农村居住存在的问题

（1）人均用地面积大。2014年长沙县农村居民点面积为16754.75公顷，占土地总面积8.39%，占建设用地60.26%。农村常住人口为44.19万人，农村居民点人均用地为379.15 m2/人，远远高于国家《村镇规划》规定的人均农村居民点用地最大值（150 m2/人），且区域差异明显。人均用地最高的乡镇和最低的乡镇相差7.2倍，其中最高的是江背镇，为432.5 m2/人，高出国家标准282.5 m2/人，最低的是暮云镇，59.95 m2/人，低于国家标准，且全县也只有暮云镇低于国家标准。这主要是受市场经济和传统观念的影响，加之管理不到位，执法不严，农村建房未批先占、未批先建、建新不拆旧、擅自扩大宅基地面积等违法事件屡屡发生。与此同时，农村常住人口却呈现减少的趋势，导致一户多宅的现象普遍存在，人均用地规模偏大，利用率不高，远远超过国家规定的用地指标，造成了土地资源的浪费。

（2）布局分散，基础设施差。长沙县农村居民点密度比较低。农村居民点用地占土地总面积的比重最高的是黄兴镇，为14.19%，其次是榔梨镇和黄花镇，分别为12.15%和10.84%，最低的是高桥镇，占比为4.32%。从空间分布上来看，比重高的主要集中在南部和西部地区。不少规模较小的农村居民点零星分散在低山丘陵区，几户村民聚集在一个自然村落的现象比较普遍。这种村落规模小、布局松散的布局，直接造成了农村土地利用粗放，电力、交通、通讯等基础设施和学校、医院等公共服务设施建设分散、成本高、等级低，使用效率不高。平原地区村庄比较集中，修一条公路可以满足十几户甚至几十户村民的出入，而丘陵山地区，同样的公路可能只能够满足几户村民的需求。换言之，为满足等量村民的需求需要更多的投资成本。反过来，基础设施条件差，不利于村庄的集聚和村民居住条件的改善。

（3）缺乏统一规划，无序发展。受地形条件的限制和其他方面的影响，长期以来，农村居民点的规划一直没有受到足够的重视，即使个别村庄有规划，也由于土地权属不清、经济条件制约等原因没有实施，导致了绝大多数农村居民点处于无序发展的状态。由于缺乏统一的规划，村民建房选址比较随意，多根据自己意愿，选择相对平缓的地区自行修建，临水或者沿路，不惜占用耕地，甚至采用迷信的方式选址。导致了农村居民点分布散乱，朝向各异，高低错落，建筑风格混杂，层次差别大，不利于道路、水电等基础设施的配套建设。村庄内部结构和功能不清，凌乱无序，宅基地、空置地、生活生产辅助用地和其他耕地、菜地等用地相互混杂在一起，设施简陋，安全性差。在长沙县农村，村民在房前屋后肆意建造晒谷场、菜园，搭建畜栏、厕所，堆放柴草现象普遍，使各种用地大小不一，用途多样，显得杂乱无章，影响村庄整体景观，直接造成了农村土地资源的浪费。有的乡镇企业与居住用地混杂在一起，造成了交通不畅、空气污染、水源污染等问题，影响了村民的生活质量，破坏了村容村貌，不利于社会主义新农村的建设。

（4）空置现象普遍。农村居民点空置现象在长沙县十分普遍，具体表现为：一是随着城市化进程的加快，农村剩余劳动力外出打工，生活水平提高，有一定经济基础之后就在工作的城镇购房居住，但原先村庄的宅基地仍然保留着，还有些甚至会在乡村继续申请宅基地，以便逢年过节返乡祭祖或者年老时“落叶归根”。二是留在农村的村民手头富裕了，为给子孙后代留下基业，改善自己的居住条件，没房的想建新房，面积少的想扩建，旧房的想改建。一些没有建房条件的村民，也盲目申请宅基地，甚至有些房屋只建好基础就停下。这些情况逐渐增多，且多以外延式盲目扩张为主，建新不拆旧，使农村居民点用地规模不断扩大，而老的房屋无人居住，有的年久失修，缺砖少瓦，墙壁只是用几块木板遮挡，早已成为断壁残垣；有的已经发生严重倾斜；有的原是多户共同居住，现只剩下一两户使用，久而久之便出现了大量房屋空置的现象。自然条件越恶劣的地区，土地的闲置率通常就越高。随着长沙县城镇化进程的加快，这种农村居民点“空心”的现象愈加严重。

（5）农村生态环境恶化。目前，农村居民点环境脏乱差己成为最大的环境问题之一，长沙县亦不例外。随着“农村工业化”步伐的加快，城市工业向农村转移，乡镇工业造成的环境污染逐年增加，这些都对农村生态环境造成巨大威胁。小城镇和乡村聚居点人口迅速增加，城市化倾向日趋明显，但与城市相对规范的规划、较完善的基础设施相比，小城镇和农村居民点明显落后，绝大部分城镇的生活污水未经处理而直接排入河道，成为农村河水污染的主要来源。另外，大多数村镇没有无害化垃圾填埋场，生活垃圾被随意抛弃在河塘或低洼地，不仅影响村镇卫生，而且造成河流有机和水体污染。此外，大量的稻秆被焚烧或抛弃于河湖沟渠或道路两侧，特别是化肥农药的使用，污染大气和水体。现实中的乡村，与人们理想中优美、恬静、宜人的田园风光相去甚远。因此，通过村庄规划，加强农村居民点整理，整治环境污染，改善人居环境，构建“村容整洁”的社会主义新农村迫在眉睫。

二、农村集中居住的原则

（1）以人为本的原则。集中居住有农民自发集中居住和经过地方政府做思想工作后自愿集中居住两种类型，以人为本是最基本的原则。因此，在集中居住选址时，要充分考虑不同地区的自然、经济、历史发展水平、生产和生活习惯，选择具有良好通风、采光、地质环境等自然条件；在能够进行规模化农业生产的区域，要尽量保证农用地的大片连绵，实现机械化耕作；不能进行规模化农业生产的区域，要考虑合理的耕作半径，方便农民生产生活；另外要有良好的空间环境，营造便于农民生产、生活且舒适、安静、祥和、便于交流的居住场所。

（2）规划先行，并与相关规划相协调的原则。集中居住是一项复杂且长期的系统工程，规划是指导居民点建设和发展的蓝图，是对用地进行定量、定序和定位管理的依据，必须统一规划，统一领导。要结合当地的具体实际，作长远性、全局性和战略性的安排，有计划、有步骤地进行，同时因其是土地利用总体规划的重要组成部分，在调整时应在土地利用总体规划的控制下进行，并应与区域城镇总体规划、城镇体系规划、村镇规划、村庄规划和国民经济与社会发展规划等相关规划相协调，避免与相关规划冲突。

（3）集约与节约用地的原则。长沙县经济呈快速发展的趋势，而土地资源尤其是耕地资源十分有限，人均占有量呈逐年下降的态势，用地需求与可供土地资源之间差距日益增大。因此在推进集中居住过程中，必须十分注意集约与节约利用土地，贯彻合理、集约用地布局和用地理念，改变现有村庄的量多、个小、质低、分散的农村居民点格局，充分利用原有基础较好的居民点，集中建设，立足于内涵挖潜，提高农村居民点用地效率和效益，降低人均用地面积，提高建筑密度和容积率，优化用地布局结构，完善配套基础设施，集约合理利用土地，提高农村居民点资源配置效益。

（4）可持续发展的原则。可持续发展是从人口、发展、环境和资源的角度提出的关于人类长期发展的战略和模式，在人与自然的关系上尊重自然规律，有节制地改造生态环境，既要保证经济发展，又要注重与自然的协调。农村居民点用地是农村生态系统的子系统之一，在确定布局时要充分发挥村庄自然的生态系统优势，借助自然地形和自然景观，构建良好的生态循环系统，重现村庄的田园风光和山水美景，促进人与自然的和谐相处；要合理利用村庄资源，确保资源的有效再生；要着力保护遗留下来的古建筑和古村落，延续村庄的乡土特色和历史文脉。同时，要减少资源消耗量，有效利用非建设用地，改善城乡生态和人居环境，保持经济的可持续发展能力，提高人们物质和精神生活水平。

（5）坚持统筹兼顾、逐步完善的原则。要坚持用统筹兼顾的工作方法，分阶段、有秩序地逐步开展农民集中居住工程，避免因急功近利而导致资源浪费。相关部门和人员不仅要做好农民集中居住的规划建设工作，还要做好农民集中居住后期管理指导工作，确保农民集中居住工程的可持续发展。

（6）公众参与的原则。集中居住涉及到农民最重要的财产即房屋和土地，同时还涉及到农民未来的发展权，直接影响当地人民群众的生活。因此，集中居住必须要充分了解当地人民群众的意愿和建议，赋予群众知情权，更好地发挥公众参与和监督职能，达到保护公众的利益，从而使集中居住方案更加民主化、公众化，更具有操作性，更符合本地实际，更科学，避免片面性和主观性，提高项目的生态环境合理性、社会可接受性和经济可行性，以保证方案的有效开展和预期效果的实现。同时，在农村居民点和其他建设用地调整实施过程中应取得相关集体土地所有权或者土地使用权人同意，充分尊重群众和用地单位的意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。只有这样，才能满足群众的要求，调动群众的积极性，使公众积极参与，从而确保整个进程得以顺利开展。

三、结论与政策建议

通过对长沙县农民集中居住的调查发现，大部分的农民有迁居到集中居住区的意愿。农民的个体特征、家庭基本情况、对居住环境的期望及政策等，共同影响着农民集中居住的意愿。农民的年龄、文化水平、从事的行业等的不同，对集中居住会有不同的需求标准；经济收入和家庭结构等方面的分化，也使得农民产生不同的居住区位选择动向；政府政策支持的力度越大，农民愿意搬迁的比例越高。对此，提出以下几点政策建议：

（1）坚持“以人为本”，尊重农民意愿。集中居住涉及到农户的切身利益，必须把农民的需求放在第一位考虑。尊重农民意愿，尊重乡村演进过程中沉淀下来的习俗，尊重农民的生活习惯，满足农民的利益诉求，才能实现社会主义新农村建设目标。

（2）科学规划，合理布局。政府在结合专家意见、科学规划小区建设的同时，应充分了解当地人民群众的意愿，听取其合理建议。除了对新房的户型、楼层的建设进行规划外，小区的绿化、周边设施、医院、学校等的建设均应当纳入规划当中。对集中居住后的农村地区重新布局，合理规划居住区、商业区、生态旅游区等；对新集中的村庄周边严格控制污染工业落户，保证农民居住后的生活环境和工作环境。规划要留有空间，充分考虑未来发展的需要，使规划具有长远性与稳定性。同时注重对农村生态敏感区的保护和对历史文化村落的珍惜，合理编制村庄布局规划。

（3）提高收入水平，完善社会保障。农民收入的多少，直接影响了他们向集中居住点聚集居住的愿望和能力。当农业还是农民主要就业形式，养老保险等基本社会保障还没有覆盖广大农村时，农民收入水平还不足以支撑农民集中居住，农民一般不适合也不愿意集中居住。为此，政府必须不断为拓宽农民增收渠道而努力，加大招商引资力度，做大、做强、做优以工业、商业为代表的第二、第三产业，以吸纳更多的农村富余劳动力，促进农村人口非农化就业；加强农民就业培训，引导就业，实现农民收入的不断提高。与此同时，不断完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗、失业等社会保障机制，解决农民的后顾之忧。

（4）增加投资力度，多渠道筹集资金。现阶段受经济发展水平限制，农民还不是特别富裕，村级集体经济能力有限，道路、水电、通讯、卫生设施等方面的投资，已超出农民个人承受范围，大部分村级经济组织也难以拨出资金进行建设和完善，所以集中居住点的建设，离不开政府配套资金的支持。

各级政府要设立农民集中居住建设专项资金，并将此纳入一级财政预算体系中，专款用于农民集中居住点配套的基础设施建设，使其有稳定的资金保障渠道。并随着经济发展和新农村建设的深入，逐步增加专项资金的额度。同时拓宽融资渠道，改变农村集镇建设投资由国家和集体承担的单一投资体制，建立、健全国家、集体、个人、外商等多渠道筹资，共同开发建设的多元化投资机制。

（5）加强协调和宣传。政府要建立一个统筹社会主义新农村建设的综合部门，统筹协调交通、建设、规划、农业、国土、供电、卫生、电信、教育、文化、环保等部门力量。整合资源，集中力量扶持农民集中居住点建设。发挥党的宣传优势，牢固树立农民主体意识、规划建房意识、保护资源意识和利农惠农意识，引导农民消除思想顾虑，走出认识误区，充分调动农民的积极性，使农民意识到新村建设不仅有利于居住条件的改善，更重要的是加快农村经济发展，产生集聚规模经济，提高农民就业率与收入水平，实现农村现代化，让农民自己体会到集中居住的好处，自觉地将新建、改建和迁建住房都建到规划点上，彻底改变混乱无序的建房状况。

Rural Residence Investigation and Research in Changsha County

Changsha Bureau of Land and Resources
（Changsha Hunan 410100）

The paper takes Changsha County as an example，analyzed the current living situation and existing problems of rural country.Furthermore，it illuminated the principle that should be followed in the problem of rural concentrated shall，and put forward the policy recommendations for boosting the rural centralized residence.

1672-5603（2016）02-064-4

2016-1-18；改回日期：2016-5-10。