湖南省土地利用变化规律及驱动因素分析

杨利民，刘华平，徐异凡，滕晓波

（1.湖南省国土资源厅，湖南 长沙 410004；2.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410015；3.中南大学地球科学与信息物理学院，湖南 长沙 410083；4.湖南省测绘科技研究所，湖南 长沙 410007）

湖南省土地利用变化规律及驱动因素分析

杨利民1*，刘华平2，徐异凡3，滕晓波4

（1.湖南省国土资源厅，湖南 长沙 410004；2.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410015；3.中南大学地球科学与信息物理学院，湖南 长沙 410083；4.湖南省测绘科技研究所，湖南 长沙 410007）

运用统计、对比分析方法，对湖南省1997～2013年土地利用变更调查和人口统计数据进行相关分析，研究人口变化、人类活动、自然灾害、经济发展、政府政策等对土地利用变化的影响，为合理利用土地提供政策建议。

土地利用；驱动因素；变化规律；湖南省

1 前言

土地利用变化是人类活动的结果，是一定时期社会经济发展水平及国家土地利用政策的直接反映。从上个世纪九十年代开始，湖南省人口持续增长，社会经济进入快速发展时期，同时，国家执行世界上最严格的土地管理政策，最大限度地控制了建设用地活动，多种因素的共同影响，使湖南省的土地利用状况发生急剧变化。本文对湖南省1996年第一次土地调查结束后至2013年每年的土地利用变更调查数据进行了分析，总结了湖南省土地利用变化规律，分析结论对湖南省制定社会经济发展战略，谋划土地利用布局，出台土地管理、人口出生政策等都有一定参考意义。

2 影响土地利用变化的驱动因素

2.1 人口因素

湖南省总人口从1996年的6428.00万人，增加到2013年的7195.53万人，增加了11.9%（《湖南统计年鉴》总人口，2013年前为统计推算的户籍人口，2014年后改为公安户籍人口，为统一统计口径，本文的2013年人口数据由2013年的公安户籍人口7147.28万人推算得出）。人口变化是土地利用变化的内在动力。一定时期内，人口增加对交通、能源、水利等基础设施建设的影响不大。人口增长对土地利用的影响，主要体现在对居住、生产、交易等的用地需求，最终导致城镇、村庄、独立工矿用地的增加。湖南省的城镇村及采矿用地规模，由1996年的1684.8万亩，增加到2013年的1907.3万亩，增长了13.2%，与人口增长比例基本一致。折合每增加一个人需增加193.3 m2城镇村及采矿用地。

2.2 经济驱动

经济增长是土地利用变化的催化因素。经济增长对土地利用变化的影响是全面的、综合的，表现为工业化进程、交通能源水利等基础设施建设速度加快，城镇、农村居民对住宅更新欲望加强，主要反映在交通能源水利等基础设施建设和采矿用地规模的快速增长。湖南省GDP 由1996年的2540.13亿元，增加到2013年的24501.7亿元，增长了864.6%。湖南省的采矿用地、铁路用地、公路用地、水工建筑用地，由1996年的63.6、12.5、85.2、44.7万亩，增加到2013年的89.6、24.7、170.8、49.5万亩，分别增长了40.9%，97.6%，100.5%，10.7%，其中，铁路用地、公路用地规模增长了一倍。

2.3 政策驱动

2.3.1 执行依规划用地政策

多年来，通过编制土地利用总体规划，使建设项目、村民建房都在规划范围内用地，改变了过去建设项目、村民建房分散、零乱的现象，减少了基础设施建设成本，提高了土地利用效率，保护了自然生态环境，使乡村更加优美。

2.3.2 执行耕地占补平衡政策

2000年至2013年，建设占用耕地126.9万亩，通过执行耕地占补平衡政策，补充耕地131.1万亩；通过农村土地综合整治新增耕地64.7万亩，确保了湖南省耕地总量动态平衡。

2.3.3 执行森林植被恢复政策

1996～2013年间，建设占用林地102.9万亩，通过森林植被恢复共造林105.7万亩，其中：草地造林61.9万亩，滩涂造林5.5万亩，裸地等造林38.3万亩，确保了湖南省森林覆盖率不降低。

2.3.4 执行退耕还林政策

2000～2006年间，通过执行国家退耕还林政策，全省共退耕还林197.4万亩，其中，退耕水田34.9万亩，退耕旱地162.5万亩。另由退耕使田坎变林地49.3万亩。通过退耕还林，使湖南省的自然生态环境更加优美。

2.3.5 执行退田还湖（江）政策

1998～2002年间，通过落实国家“退田还湖，移民建镇，平垸行洪”政策，全省共退耕10.0万亩。通过退田还湖（江），湘江流域排洪、洞庭湖地区调蓄能力增强，农业生产抵御自然灾害的能力提高，居民生活受自然灾害的影响减少。

2.4 市场驱动

市场对土地利用的影响表现在：一是受经济利益驱动，为了满足社会对食品多样化的需求，在耕地中栽种果树、将林地改造为园地、将草地开发为园地。1996～2013年间，全省共有24.6万亩耕地栽种果树，其中：水田、旱土分别栽种果树8.3、16.3万亩，主要集中在2000～2006年，共计21.9万亩；林地改造为园地21.7万亩；草地开发为园地3.8万亩。二是耕地栽种速生林、园地改林地等，共计26.2万亩，其中：耕地栽种速生林达3.6万亩，园地改林地22.6万亩。

2.5 自然灾害因素的影响

1996～2013年间，自然灾害损毁的耕地、园地、林地、坑塘水面面积分别为：19.6、16.9、21.9、1.0万亩，共计59.4万亩。分年度看，2006年以前损毁的土地面积比较大，2006年以后损毁的土地面积比较小，说明湖南省土地利用受自然灾害的影响在逐渐减弱，水土保持、生态建设效果日益显现。

3 影响土地利用变化的主要建设活动

3.1 城镇化用地

1996～2013年间，湖南省城镇化快速发展，城镇人口由1996年的1606.95万人，发展到2013年的3208.80万人，城镇人口是1996年的2倍，增加了99.7%。城镇化率水平，由1996年的25.00%，提高到2013年的47.96%。城镇规模由1996年的224.1万亩，发展到2013年的412.5万亩，2013年城镇面积是1996年的近2倍，增加了84.1%。人口与城镇规模增长速度基本一致。折合城镇每增加一个人需增加78.4 m2城镇用地。

3.2 采矿用地

1996～2013年间，采矿用地规模，由1996年的63.6万亩，发展到2013年的89.6万亩，增加了26.0万亩，增加了40.9%。值得说明的是，2009年后，土地变更调查的统计口径发生了变化，将与农村居民点相连的工矿用地纳入村庄用地统计，导致2013年统计的采矿用地面积减少，据分析，划入村庄用地统计的工矿用地面积有约160万亩以上。

3.3 农民建房用地

1996～2013年间，随着城镇化的快速发展，湖南省的农村人口逐年减少，由1996年的4821.05万人，减少到2013年的3986.7万人，降低了17.3%；而村庄用地规模，由1996年的1397.2万亩，增加到2013年的1405.2万亩，增加了0.6%。分析农村人口减少、村庄用地却有一定增加的主要原因：一是改革开放后富裕了的农民盖新房比较普遍，而旧房没有拆除；二是达到分户条件的成年人新建住房；三是已经进城居住的农民没有退去老住宅用地。

3.4 交通用地

1996～2013年间，湖南省交通建设飞速发展，铁路、公路建设齐头并进，新建铁路、各级公路里程达74522 km，其中：高铁和普通铁路1755 km，高速公路4984 km，省道30001 km，县道8508 km，乡道28868 km，专用公路406 km。交通用地总面积，从1996年的349.1万亩，增加到2013年的449.7万亩，2013年较1996年增加了100.6万亩。铁路方面，新建了洛湛、石长铁路，武广、沪昆高铁等，全省14个市州有10个通了高铁，铁路用地面积，由1996年的12.5万亩，增加到2013年的24.7万亩，增加了12.2万亩。公路方面，从1993年我省第一条高速公路——长永高速的开工建设，到今天全省高速公路骨架网的基本形成；同时，大力推进各等级公路建设。公路用地面积，由1996年的85.2万亩，增加到2013年的170.8万亩，增加了85.6万亩。交通建设的快速发展，使湖南省的交通更加便捷，全省半日经济圈基本形成。

3.5 水利水电建设

1996～2013年间，湖南省水利水电建设飞速发展，在湘、资、沅、澧等流域大力进行航电枢纽梯级开发，建成了一批水电站。水工建筑物用地面积，从1996年的44.7万亩，增加到2013年的49.5万亩，增加了4.8万亩。因水利建设增加的河流水面、水库水面面积，达20.8万亩。

4 各种驱动因素对土地利用变化的影响

4.1 人均耕地降低

1996～2013年间，人均耕地由1996年的1.00亩，降至2013年的0.86亩，略高于联合国规定的人均耕地0.8亩的保障水平。人均耕地每年降低约0.01亩，与全国人均耕地每年降低速率基本一致。国家虽然采取了耕地占补平衡政策，确保了耕地不因建设占用而减少，但因建设占用的大多是优质耕地，补充的基本上是低等级耕地，因此，我省耕地质量呈总体降低趋势。

4.2 人均城镇村及采矿用地面积略有增加

1996～2013年间，人均城镇村及采矿用地由1996年的152.3 m2，增加至2013年的156.7 m2，数据略有增大。数据略有增加、但变化不大的原因：一方面是国家、省加强了土地管理，采取了下达年度建设用地计划指标、限制建设用地规模等措施；另一方面是经济发展，工业园区用地和采矿用地规模增加，富裕后的农民新建住宅面积增大。1996年的人均城镇村及采矿用地面积为152.3 m2，但1996年后每增加一个人需增加193.3 m2城镇村及采矿用地，说明1996年后因人口增加给建设用地的压力增大。

4.3 人均城镇用地面积降低

1996～2013年间，人均城镇用地由1996年的93.0 m2，降至2013年的85.7 m2，低于城镇规划允许人均用地100 m2的标准。如果考虑进城长期务工农民的数量，城镇人均用地规模将更低。说明各地经济势力增强后，采取旧城改造、提高建筑容积率等措施，使城镇容积率增大，集约节约用地水平提高，全省共节省城镇用地近52万亩；但从现实来看，大多数城镇、特别是县城关镇以下建制镇还有挖潜空间。城镇每增加一个人只需增加78.4 m2城镇用地，说明推动城市化进程有利于节约集约利用土地。

4.4 人均村庄用地规模增加

1996～2013年间，人均村庄用地由1996年的193.2 m2，增加至2013年的235.0 m2，这也是人均城镇用地面积虽然降低，而人均城镇村及采矿用地面积增加的原因。说明富裕后的农民受传统思想观念的影响有扩大住宅用地的愿望，农村建设用地管理需要进一步加强，同时，也说明村庄集约节约用地大有潜力可挖。

4.5 各种驱动因素对土地利用变化的影响程度不同

1996～2013年间，政策驱动因素对土地利用变化的影响最大，建设用地活动对土地利用变化的影响居其次。1996年至2013年全省土地利用变化总量为1248.5万亩，其中：受退耕还林、退田还湖、森林植被恢复、耕地占补平衡等政策影响导致的土地利用变化量达444.4万亩，占土地利用变化总量的35.6%；受城镇、村庄、道路等各项建设用地活动影响导致的土地利用变化量达325.1万亩，占土地利用变化总量的26.0%；受市场驱动引起的农业用地结构调整产生的土地利用变化量达76.3万亩，占土地利用变化总量的6.1%。政策驱动因素使湖南省的生态功能增强，自然环境更加优美。

4.6 各类建设活动对建设用地的影响强度

1996～2013年间，增加建设用地325.1万亩，其中：城市、公路用地、建制镇、采矿用地、铁路用地、村庄、水工建筑用地分别增加108.7、85.6、79.8、26.0、12.2、8.0、4.8万亩，分别占新增建设用地的33.4%、26.3%、24.5%、8.0%、3.8%、2.5%、1.5%，建设活动对建设用地影响强度最大的，分别是城市建设、公路建设和建制镇建设。

4.7 各类建设用地增长速度

1996～2013年间，城市、公路用地、铁路用地、建制镇、采矿用地、水工建筑用地、村庄，分别由1996年的91.1、85.2、12.5、132.9、63.6、44.7、1397.2万亩，增加到2013年的199.8、170.8、24.7、212.7、89.6、49.5、1405.2万亩，分别增长了119.3%、100.5%、97.6%、60.0%、40.9%、10.7%、0.6%。用地速度增长最快的分别是城市用地、公路用地、铁路用地、建制镇用地，2013年的城市用地、公路用地、铁路用地规模基本上是1996年的一倍左右。1996～2013年年均建设用地为19.1万亩，其中：年均城镇用地、公路用地、铁路用地、采矿用地分别为11.1、5.0、0.7、1.5万亩。

5 几点建议

5.1 继续坚持世界上最严格的耕地保护措施

过去，地方政府为保障经济发展，编制的土地利用总体规划是以服从经济建设需要为前提，结果是以不惜牺牲宝贵耕地资源为代价，导致建设占用耕地面积的比例偏大。中国社会经济发展到今天，应该把保护耕地资源、自然环境放在首位，统筹协调耕地资源、自然环境保护与经济发展的关系。修改土地利用总体规划时，要以耕地保护为前提，首先要确定永久保护的基本农田，再确定城镇发展的方向。要优化城镇空间布局，城镇建设不能摊大饼，要向低丘缓坡发展，要选择耕地面积比例比较少的区域。交通布局对耕地保护影响很大，交通用地规划要经过严格科学论证，尽量避开集中连片耕地。要加强城市规划圈外建设项目的管理，严格项目选址，尽量减少建设占用耕地面积的比例。要提高建设占用耕地的经济成本，有效降低建设活动占用耕地的欲望。要严格控制年度建设占用耕地的规模，制定各类建设用地占用耕地面积的比例标准。要继续坚持耕地占补平衡政策，强化建设占用耕地质量管理，严格执行耕地占优补优，提高建设活动对占用耕地的门槛。基本农田保护面积要按地方人口数量确定，不能完成基本农田保护任务的，要允许异地购买基本农田保护指标，以提高地方政府自觉保护耕地的意识，增强地方政府保护耕地的责任。

5.2 开展集约节约用地的研究

过去，城镇人均用地的标准、各类用地的比例结构等，都是在当时特定的人口、经济、建筑技术等条件下制定的，已经不适应于现代中国的国情。应该根据当代社会对城镇建设生态环保、集约节约用地的要求，对城镇规划人均用地、各类用地的比例结构等的标准指标体系进行进一步研究，制定出更加科学、符合中国国情的标准指标体系。针对交通用地量大的情况，应该对公路用地、铁路用地的布局、路网密度、路幅宽度、管理措施等进行研究，制定出公路用地、铁路用地的科学布局方案、路幅宽度标准和管理措施，以最少的公路用地承载最大的车载量。在用地审批各个环节，要严格按照标准进行用地审批，像保护大熊猫一样保护土地资源。要采取下达旧城改造任务、收回城镇闲置用地、执行城乡建设用地增减挂等措施，对城镇建城区低效用地、农村居民点进行提质改造，提高土地的承载力。要设立城镇居民房产税、规定农村居民一户一宅等，以经济和行政手段使住宅高效利用，有效管控城乡建设用地规模。

5.3 采取多种措施管理农村集体建设用地

要认真做好村庄建设规划的编制，规划区要尽量不占耕地或少占耕地；加强农村集体建设用地的管理，使农民建房向规划区集中，农民新盖住宅必须退出老宅基地。要制定农民退出宅基地的鼓励政策，对农民退出宅基地进城居住的给予适当经济补贴，并规定进城定居农民仍永久保持村集体成员资格，原拥有的集体土地权利、利益不变，并允许其转让拥有的集体土地权利，或允许流转其土地承包经营权。结合洞庭湖地区防洪安全建设，在洞庭湖地区实施移民建镇，将湖区分散居住的居民集中安置居住，将拆迁出来的废弃宅基地复垦成耕地。

5.4 合理进行生态保护建设

要树立耕地就是生态用地、景观用地的理念。要认识到耕地就是湿地，耕地也可以作为城市生态用地，耕地也是一种景观用地。退耕还林要严格执行政策规定，并且要符合当地实际。对于坡度比较陡的水田，只要田坎稳固，不易被山洪冲刷，农民还在继续耕种，不愿意退耕的，就不要实施退耕还林。退田还湖、湿地保护可以采取灵活的政策。有行洪任务的堤垸，可以退人不退耕，将农民搬到堤垸外安全区居住，堤垸内的耕地可以继续耕种，需要执行行洪任务时坚决执行行洪命令；需要保护的湿地，在符合湿地保护要求的前提下，可以开发利用为耕地的，应允许其开发为耕地，让湿地充分发挥社会效益和经济效益。交通廊道、城市生态保护范围内集中连片的优质耕地应继续耕种，要合理保护交通廊道两厢、城市生态景观中的天然森林植被和地貌，让交通廊道和城市生态景观融入自然生态景观之中。

5.5 搞好农村土地综合整治

要根据现代社会对农业生产、生活环境的要求，对农村土地（包括灾毁土地、废弃工矿用地和交通用地等）进行田、水、路、林、村的综合整治，使耕地适合农业机械化生产的要求，农村的自然环境更加美好，生态功能更加增强。三峡大坝建成后，洞庭湖区的防洪标准应有所降低，应允许农民耕种过去退田还湖的耕地，以增加农民的经济收入。要建立农业结构调整管理数据库，将坡度较缓、土壤质量高的退耕还林地以及种植果树、挖塘养鱼等的耕地调查入库，以为将来国家粮食供应紧张、需要调整农业生产结构时用。对执行占补平衡新开发的耕地，要允许农民、公司进行多种经营，使新开发的耕地得到有效利用，生产条件得到改善、土壤肥力提高。

/References

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［3］ 毕于运 中国耕地 ［M］.北京: 中国农业科技出版社，1995.

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［11］ 唐秀美，陈百明，张蕾娜，等.中国耕地潜力测算分析［J］.农业工程学报，2012，8（1）：219-224.

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［13］ 杨利民，赵丹丹，何安国，等.土地利用规划应把握的几个关键问题［J］.经济地理，2007，27（5）：823-825.

Analysis of Land-use Change Rules and Driving Factors in Hunan

Yang Limin1，Liu Huaping2，Xu Yifan3，Teng Xiaobo4
（1.Hunan Department of land and Resources，changsha Hunan 410004；2.Hunan Mapping and Science and Technology Investigation Institute，Changsha Hunan 410015；3.College of Earth Science and Information Physics in Central South University，changsha Hunan 410083；4.Hunan Land and Resources Planning Institute，Changsha Hunan 410007）

In this paper，it uses the method of statistics and comparative analysis，to make associated analysis of land use change survey and demographic data of Hunan Province from 1997 to 2013，to study the infuence that population change，human activities，natural disasters，economic development and government policy left on land use change，to provide policies and suggestions of reasonable use of land.

land use； driving factors； change rules； Hunan

F301

A

1672-5603（2016）02-045-5

*第一作者简介 杨利民，男，1963年生，现任湖南省国土资源厅耕地保护处副处长，工程师，主要从事耕地保护、地籍管理工作。E-mail: YLM_459@126.com

2016-4-21；改回日期：2016-5-10。