土地新政背景下深化上海土地储备工作的对策思考

宋德凤

（上海市土地储备中心，上海 200336）

土地新政背景下深化上海土地储备工作的对策思考

宋德凤

（上海市土地储备中心，上海 200336）

土地储备是我国改革开放和土地使用制度改革的产物，是挖掘资源、夯实基础、提升能级的必要保障和重要的桥梁与纽带。在新的土地政策背景下，提出深化土地储备工作的三方面措施建议：规划先行，全面谋划，重点锁定土地规划和重大工程两个关键点；创新方法，采用超前储备和定向储备两条途径，提高土地储备效率；强化监管，规范储备土地的管理和使用。

土地储备；土地规划；效率；监管

2015年上海市人民政府《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》提出，建立与创新驱动发展相适应的规划和土地管理制度，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，创新土地收储利益分配和供应机制，实现全市规划建设用地总量“零增长”。土地储备工作在新的土地政策背景下，如何创新土地储备方法，适应土地供应需求，需要统一思想认识，勇于创新驱动。鉴此，本文重点围绕土地储备的工作深化提出对策建议。

1 规划先行，全面谋划土地储备

我国实行严格的土地用途管制制度，土地储备是全面贯彻落实这一制度的重要举措。作为事关乃至影响上海经济社会发展的重要因素，土地储备是新增建设用地的前道闸门，具有牵一发而动全身的特殊功能。当前，在土地新政背景下，全市土地储备工作应当紧紧围绕服务大局、服务民生、服务经济社会发展和实现中国梦这个核心，牢牢把握规划先行、规划锁定这一基本理念，积极、科学、稳妥推进全市的土地储备工作，着力在“两个锁定”上谋定而动，因势而行，积极抓推进，全面抓落实。

土地规划是指各级人民政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动，分为土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位。因此，土地储备工作必须全面体现规划的权威性、原则性和强制性。

1.1 锁定土地规划，推进土地储备

土地规划就是指全市土地利用总体规划。编制土地收储计划，推进落实土地储备，必须以土地规划为依据和统揽，严格按照土地规划总的原则、目标与要求组织编制。对于重大的政策问题、限制条件、土地属性、区域划定、约束性要求等法定条件，必须予以明确，切忌模棱两可。同时应当把土地储备工作任务和目标与土地规划紧密结合，例如：如何在符合土地规划的前提下提高收储质量、如何有利于后续开发建设和利用、如何降低收储成本、如何实现利益最大化、如何防止或降低社会矛盾等等，以全面实现全市土地储备工作量质均优，能级齐升。

1.2 锁定重大工程，落实土地储备

国家或市重大工程往往具有时间紧、要求高、影响大、关注度高等特点，如果土地储备工作不能适应重大工程建设的特殊要求，不能按时或提前完成收储任务，势必会直接影响建设进度，乃至严重影响任务完成。为此，土地储备部门必须牢固树立锁定重大工程，积极抓、主动抓土地收储的责任意识和使命担当，努力当好重大工程建设的服务者、铺路人。必须早计划、早安排、早启动土地收储工作，尽可能做到集中攻关，明确分工，责任到人，倒排节点，细化工作推进的时间表、路线图。必须强化组织指挥，组织领导，组织计划，组织协调，全面形成联合、联动、联手的工作合力，努力为土地收储工作的顺利推进和落实营造良好氛围和条件。

2 效率优先，全面创新工作方法

土地储备工作，是指各级人民政府依照法定程序，在批准的权限范围内，对通过收回、收购、征收、征用或其他方式取得土地使用权的过程和行为。情况非常复杂，政策性与原则性、现实性与时效性矛盾极为突出。为了进一步把上海的土地储备工作做得更好更优，除了继续推行现行的实践证明有利有效的方法之外，还可采取超前储备、定向储备两种方法。

2.1 超前储备

超前储备，主要体现“兵马未动，粮草先行”的思想。具体工作中，应重点把握超前性，即对旅游、商业、娱乐、金融、服务业六类经营性用地以及科创中心建设、自贸区建设、动迁安置房建设和商品房建设等优先纳入超前储备，努力做到规划落地的，先行储备；符合条件的，成熟一块、储备一块；能够提前储备的，尽可能早启动，早储备，着力打造全市建设用地的储备库。增值性，即优先把政府规划确定的、增值潜力大的建设项目，如交通枢纽、基础设施、公用绿地、环境保护等地块，提前纳入超前收储计划，提前做好前期准备，提前展开相关工作，力争储备的先机和主动。协调性，即紧密结合市委要求的补城市短板，全面开展环境综合整治工作，主动参与、积极介入，跨前一步，超前储备。如对那些整治地块面积大、区域优、控详规划已覆盖的、符合市政府“五量”土地新政的土地，尽可能与相关主管部门协调沟通，提前制定收储计划，先行一步谋划土地储备，努力打造全市土地储备工作的快车道和“高速公路”。

2.2 定向储备

定向储备是指“量体裁衣，量身定制”，定向储备的项目或地块，如国家级、市级重大工程和民生工程等。为了落实和推进好定向土地储备工作，应当：一要全面了解、梳理国家、市、民生三类工程的总体布局，选址定位、土地供应保障的特殊要求，力求有的放矢，纲举目张。二是要制定定向收储计划，重点明确并细化、量化动拆迁、补偿、安置、腾地、净地、交地、土地平整等多个环节的定性、定量化安排。三要合力攻关，成立专门的土地收储组织机构，明确细化各工作机构的责任分工，建立并组成专门的工作队伍，构建市、区相关部门联合推进的工作机制、制度，比如会议制度、工作方案、工作流程、职能分工、协调联系通道和方法等。四要狠抓落地，就是严格按照收储计划的总体安排，全力抓推进，全面抓落实，全面抓落地，力求为“三类”工程建设早铺路、早架桥，及时提供并满足与之相适应的土地供应和土地保障。

3 监管优先，全面强化储后监督管理

土地收储后日常监管非常重要，如果监管不力、监管失控、监管不到位，很容易成为后续利用的“高地”和“五违”（违法用地、违法建筑、违法排污、违法经营、违法居住）现象的“洼地”。为此，率先强化土地储备后续监督管理十分必要，应全面建立与之相适应，相配套的一体化、综合性、强制性的监督管理机制、制度、对策和措施。基于当前全市土地新政背景下，应该做好以下两个方面工作：

3.1 委托管理，强化责任

储备土地后续管理是土地收储工作中的一个重要环节，关乎收储土地的安全性、经济性和时效性。鉴于全市储备土地地块多、容量大，以及土地储备中心人手少等现实情况，委托式管理不失为一种可行的、有效的管理模式和方法。为了进一步强化、深化、细化委托式管理，应突出抓好以下三个环节：一要强化委托机构、单位的资质审核，对不具备法定资质的机构、单位应坚决不予委托；二要公开招标，依法委托，一旦确定委托机构、单位，应全面依法签订委托管理协议、合同等法律文书，法律顾问应全程参与法律文书的起草、签订，坚决防止违法违规问题发生；三要强化监督考核，应定期不定期对委托管理机构的管理情况进行全面的监督、检查和考核，凡发生管理失控、管理缺失、管理混乱等问题，如未经批准私自转借他人使用土地，在土地上私搭乱建违法建筑，破坏土地形态、结构，从事各种违法违规活动，从中谋利，土地质量下降，直接影响土地挂牌出让等，都应立即采取中止委托、一票否决、扣减管理经费、纳入储备土地后续管理黑名单等措施，确保后续监管优质高效，不发生问题。

3.2 临时使用，从严控制

储备土地应当实行全封闭管理，临时使用储备土地必须从严把关、从严审批、从严控制。当前及今后一个时期，储备土地临时使用或者利用，应当全面建章立制，依法操作。一是必须全面明确临时使用的条件，即凡非民生问题、公益性需求、环境整治、重大工程及城市发展必须的，原则上一律不得临时使用储备土地；二是必须全面明确使用年限，即临时使用储备土地原则上不得超过两年，如确需超过两年，必须重新报批，未经批准同意，一律无条件全部收回土地；三是必须全面明确审批规定和审批流程，即临时用地单位必须书面向土地储备主管部门提出申请，依法办理土地临时使用手续，经批准后方可使用，严禁未批先用，边批边用；四是必须全面明确临时使用土地租金标准；五是必须全面明确责任追究，凡违反临时使用储备土地相关规定，逾期未按时交还土地，或其他违法违规行为的，必须依法追究相关单位和人员的责任。对拒不交还土地的，及时移送土地执法部门，严格按照土地管理法律法规从严追责，依法查处，以确保土地储备管理工作的严肃性，努力打造全市土地储备管理工作的新平台，实现全市土地储备工作健康、有序、优质、高效的新的更大的发展。

References)

[1] 庄少勤. “新常态”下的上海土地节约集约利用[J]. 上海国土资源,2015,36(3):1-8. Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[2] 陈江龙,曲福田. 土地储备与城市土地市场运行[J]. 现代经济探讨,2002,(4):17-19. Chen J L, Qu F T. Land reserve and the operation of urban land market[J]. Modern Economics, 2002,(4):17-19.

[3] 卢海阳,李明月. 我国土地储备制度的问题及其完善[J]. 国土资源,2008,(3):8-9. Lu H Y, Li M Y. The problems and perfection of land reserve system in China[J]. Land Resources, 2008,(3):8-9.

[4] 贾生华,张宏斌. 城市土地储备制度:模式. 效果,问题和对策[J].现代城市研究,2001,(3):23-24. Jia S H, Zhang H B. Urban land reserve system: model. Effects, problems and countermeasures[J]. Modern Urban Research, 2001,(3):23-24.

[5] 施玉麒. 上海经营性土地储备制度及机制完善[J]. 上海国土资源,2012,33(1):15-19. Shi Y Q. Status of the Shanghai profitable land reserve system and consideration of the methods used to achieve its policies[J]. Shanghai Land & Resources, 2012,33(1):15-19.

[6] 郭忠诚. 经营性土地储备规划体系构建—以上海市为例[J]. 上海国土资源,2013,34(1):65-68. Guo Z C. Creating a proftable land reserve plan: A case study from Shanghai[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(1):65-68.

[7] 鲍海君,王娜,周娇君. 土地信托:土地储备融资新模式[J]. 上海国土资源,2013,34(1):53-55. Bao H J, Wang N, Zhou J J. Land trusts: A new model for land reserve fnancing[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(1):53-55.

[8] 李敏,杨艳,王海刚,等. 北京房山区城市化进程与土地储备管理[J]. 上海国土资源,2011,32(4):54-57,67. Li M, Yang Y, Wang H G, et al. Urbanization process and land reserve management for Fangshan District in Beijing[J]. Shanghai Land & Resources, 2011,32(4):54-57,67.

Some thoughts about land under the new deal to increase land reserve work in Shanghai

SONG De-Feng
(Shanghai Land Reserve Center, Shanghai 200336, China)

Land is a non-renewable resource. It is the foundation of economic and social development. Land reserve is the product of reform and land use reform in our country means mining resources and building a solid foundation to improve necessary safeguards. Under the new land policy, land reserve work is focusing on how to innovate land reserve, meet the needs of land supply, and win new development. New requirements involve the overall planning of land reserves, locking the soil gauge, and engineering. Our study focuses on two important key points: how to improve work effciency and how to strengthen reserve land through supervision and management to ensure it is used to increase efforts to build a new platform for the city land reserve management, realize the city land reserve work and provide effcient development.

land reserves; land planning; effciency; regulation

F293.2

A

2095-1329(2016)04-0063-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.017

2016-10-15

2016-12-08

宋德凤(1979-),女,硕士,主要从事土地储备研究.

电子邮箱: 49340414@qq.com

联系电话: 021-62891605