地上附着物的征地补偿标准问题分析与对策研究

胡亚楠，徐保根

（1. 浙江财经大学工商管理学院，浙江·杭州 310018；2. 浙江财经大学土地发展研究院，浙江·杭州 310018）

地上附着物的征地补偿标准问题分析与对策研究

胡亚楠1，徐保根2*

（1. 浙江财经大学工商管理学院，浙江·杭州 310018；2. 浙江财经大学土地发展研究院，浙江·杭州 310018）

随着城镇化速度提升、基础设施建设加强，导致城市土地资源紧张，并在城市扩张过程中转向农村集体土地。目前在集体土地征地补偿过程中，地上附着物补偿标准偏低、补偿分类体系不全面、各地各项目的补偿存在很大差异等一系列问题，加深了征地矛盾，损害了被征地群体的权益，也阻碍了农村社会稳定与经济发展。文章对此进行分析并提出对策建议。

农村集体土地；征地；地上附着物；补偿标准

《浙江土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中明确要求：规划至2020年城乡建设用地不超过79.8万公顷，其中城镇工矿建设用地不超过46.60万公顷，农村建设用地不超过33.20万公顷（498万亩）。浙江省第二次土地调查数据显示，至2009年12月31日（标准时点），全省建设用地面积比1996年第一次调查时净增40.58万公顷（608.65万亩）；全省耕地2980.03万亩，比1996年净减207.98万亩，新增建设用地约有三分之一是通过减少耕地面积取得的。2015年舟山市嵊泗县全年安排新增建设用地118.4385亩，其中农用地94.104亩（耕地88.437亩），约占75%。由此看出，目前城镇化进程中的建设用地主要通过征收农村集体土地来实现。

这一现象迅速发展，集体土地征地补偿也成为学界和社会大众关注的焦点[1]。在我国征地过程中，集体土地地上附着物的补偿标准制定随意和偏低等不足，亟待改革。地上附着物补偿标准不合理引发大量农地纠纷，已严重影响社会稳定和现代化发展进程。只有地上附着物补偿标准合理规范，才能减少农民征地信访投诉率，让政府与农民达到双赢。目前针对地上附着物补偿标准的相关研究文献较少，基于此，本文结合实地调查，梳理地上附着物补偿标准实施现状及问题，并提出对策建议，为相关学术研究及工作实践提供参考。

1 文献综述

世界上大部分国家实行土地私有制度，将土地和地上建、构筑物视为一个不动产，并以土地为依附设计不动产关系，将不动产称为地产，将地上建、构筑物视为土地附着物。因此，西方市场经济国家的法律制度一般只针对土地征收和土地流转，而不存在单独的地上附着物拆迁制度。唐云锋等运用共词分析法分析得出国内征地拆迁研究主要的集中点为：征地拆迁理论、过程和行为研究、征地拆迁动因研究、征地冲突和安置补偿研究[2]，而对征地补偿标准的研究相对不多。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条对征地补偿有以下规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。集体土地上农民房屋的拆迁，我国目前尚无专门的法律予以规范。而针对地上附着物补偿的规定在《土地管理法》中也较为简单和概括，不够具体。

拆迁补偿是做好集体土地房屋拆迁工作的核心，其合理与否，直接影响到被拆迁人的利益和建设项目的投资成本，也影响到房屋拆迁工作能否顺利实施[3]。目前我国集体土地上房屋征收补偿安置的具体办法主要由地方人大、政府及其职能部门制定，受各地法治状况、经济社会发展水平的影响[4]。在缺乏明确指导的条件下，地方制定的文件规定中自由裁量权较大，各地政府自主决定、各行其是，不同地区间、同一地区不同乡镇之间、甚至同一乡镇不同村之间拆迁补偿数额差距较大，造成了征收补偿标准和方式的地方化，严重阻碍了这一领域法制的统一，也违反了权利平等保障的原则。由地方政府制定地上附着物的补偿标准，在缺乏监督和制约的情形下，必然导致补偿标准的随意和混乱[5]。要解决这些问题，必须从根源上找出矛盾所在，更严谨地规范地上附着物补偿标准的测算方法体系，实现真正的等值补偿，使得征地拆迁中涉及的各方利益得到最大满足。

2 地上附着物补偿标准实施现状及问题

我国的《土地管理法》和《物权法》，对集体土地的征地拆迁中的地上附着物补偿标准都没有明确做出规定。随着城镇化的发展需求，基础设施建设的不断推进，城市周边乡镇的大量土地被占用，土地征收造成农民房屋拆迁的范围逐步扩大。如沈阳市2008～2010年涉及农村房屋征拆约8107户，宁波市鄞州区2006年征拆面积为56万平方米，而2007～2008年则高达150万～200万平方米，增势迅速[6]。整体上看，近几年建设项目及相应用地需求的日益增多，农村房屋征拆规模逐步扩大，对集体土地的征地拆 及相关补偿规定越来越受到重视。制定征地青苗与地上附着物补偿标准方案是依法合理做好征地补偿安置工作、维护被征地农民切身利益、保障经济建设健康发展的重要基础性工作。

自2014年7月1日起，浙江省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，征地区片综合价由土地补偿费和安置补助费组成，青苗和地上附着物补偿费另行计算，各市县政府调整后的征地补偿标准不得低于省政府规定的征地补偿（表1）。

表1 浙江省地上附着物补偿费参考标准Table1 The compensation standard of ground attachments in Zhejiang

2016年1月11日，嵊泗县政府发布《嵊泗县征地青苗与地上附着物补偿标准》文件，不再沿用舟山市2008年版征地补偿标准，由此被征地农民分为按原标准补偿和按新标准补偿两类。而土地征收工作具有连续性，新补偿标准方案出台之前，部分地区已经预征一定量的土地，另外新补偿标准出台时间较短，问题尚未显露，因此本文仍基于原补偿标准进行研究。为了解地上附着物补偿标准的执行情况，笔者深入区县乡村进行实证调查，发现存在如下问题：

2.1 补偿标准偏低

目前，地方政府作为集体土地征收的主体，与被征地群体之间最大的最直接的矛盾在于低征地补偿价与高土地出让价，对此被征地农民反映强烈，房屋补偿费和地上附着物价格偏低是低满意度的主要因素。

通过走访嵊泗县菜园镇石柱村、基湖村、高场湾村、大关岙村、小关岙村等典型农业村庄，得到了相关意见反馈。在2013年石柱村、基湖村、高场湾村的三个补偿案例中，征地人员反映，按照现行地上附着物补偿标准执行难度较大；有林地林木补偿为每亩5000元，灌木林地为每亩2000元。被拆迁群众反映，希望按照所种植的具体青苗的当季市场价来执行补偿，并可以通过双方协商的方式议价。果木、林木方面还没有统一补偿标准，希望根据树木的不同种类，细化补偿标准，可以按协商议价，最好按照市场价格补偿。

地上附着物补偿标准的制定应充分考虑本地区近五年社会经济的发展水平、农业总产值、物价指数的变化情况，以当前相关农产品生产成本、市场交易价格为依据。

2.2 补偿分类体系不全面

根据嵊泗县农林水利局的调查反馈，该县成规模种植的生产性果园果木主要有大棚葡萄、文旦、柑橘、梨和桃，权属性质均为集体所有。

家庭零星种植的果木主要有柑橘、梨、枇杷、桃、葡萄、香柚、金柑、柿子、枣树，主要为农民承包种植，其中少部分为集体所有。竹类方面，毛竹、食用笋竹和非食用笋竹均有种植，其中毛竹主要为国有林地和村集体所有，食用笋竹和非食用笋竹均有农户零星种植。桑园、茶园均为集体所有。

实际工作中，对没有补偿标准的附着物基本采取比照方法套用其他类似附着物补偿标准，无法给被拆迁户按政策解释，缺乏说服力，行政执法难度大，主观随意性增大，被拆迁户意见也多。

2.3 征地补偿不一性

舟山市2008年虽然出台了一份全市农村集体土地范围内所有类型地上附着物征地拆迁补偿的统一标准文件，但实际操作难度大，各地在实际征地过程中都不同程度提高了补偿标准，导致了“相邻地区不同价格”问题的出现。相邻区域补偿价格相差过大，会导致出现攀比心理。被征地群体总是会倾向于将补偿标准进行相互比较，当发现自己处于相对“价格劣势”位置，会产生新的诉求。

同一县市、区内的镇乡、街道之间的拆迁补偿标准有差异。城东街道位于舟山定海城区和临城新区的连接地，涉及到大量城中村的改造和房屋拆迁工作，对其在土地征用及房屋拆迁中遇到的问题的剖析，具有典型意义。截至2012年，城东街道集体土地拆迁涉及到区域内的多个地块，其中大洋岙“碧水蓝天、颐景山庄”房地产开发、东湾村“浙江海洋学院扩建工程”建设、东湾村东皋线复线工程建设、洞桥村“中恒·倚云艺墅”房地产开发和海天大道定海段扩建工程建设五个地块征地面积共1079亩，涉及大洋岙、东湾、义桥、城北、大西岙、洞桥、小洋岙、甬东、三官堂、黄土岭等10个村，拆迁安置村民207户，迁移坟墓179座。其基本政策是劳力安置费每亩6万元，土地补偿费（村集体造地费）每亩0.6万元，当季青苗每亩0.1万元，经济作物及地上附属物按实际清点赔偿，从实际情况看，征地平均费用从7万～14万元不等。

宁波市同一村内的补偿标准差异同样存在。如宁波市某区的一个村，由于被铁路分割南北两区域，在确定货币安置的补偿标准时，北边价格要比南边价格高出每平方米2000多元，由此造成拆迁时“价格劣势群体”对拆迁的群体阻力大[3]。

3 建议

征地地上附着物补偿标准制定是一项获得多数群众赞同和欢迎的拟决策事项。征地青苗与地上附着物补偿标准调整，各类地上附着物征地补偿价格的提高是符合经济社会发展的客观规律和人们的心理预期，本质上就是一项降低征地过程风险的决策。但征地地上附着物补偿标准的实施过程中也存在着需要高度重视和妥善解决的若干实际问题，针对上述存在的问题，提出以下几点建议：

3.1 合理测算地上附着物补偿标准

根据各地上附着物不同的性质特征选择合适的评估方法，从而整理得到征地地上附着物补偿标准测算方法体系[7,8]。做到补偿标准及时调整，充分体现经济社会的发展、居民消费水平的提高及生活条件的改善等应该享有改革开放的成果。对实际征地过程中遇到补偿标准争议大、难以解决的情况，应重点研究制定对策。

3.2 完善地上附着物补偿标准体系

为了使拆迁补偿工作做到有据可依，制定符合地方实际、操作性强、补偿项目相对齐全征地拆迁补偿标准已经迫在眉睫，对集体土地上建筑物与构筑物等要严格进行补偿，包括被拆群体的房屋院落、空地也要给予一定补偿。作物类型、地上附着物类型(越细越好)制定补偿价格标准，对相对偏远地区的补偿标准可按一定比例调整幅度。

3.3 缩小地上附着物补偿标准实施的差异

各市区县政府应加强对拆迁补偿标准实施情况的把关，本区域内的政策标准尽可能统一，并严格执行，重点项目与一般项目一样重视，拆迁项目无特殊原因不得随意突破本地标准。有关标准在新条例中尽可能全市予以统一规定，对于不能统一的应尽可能从全市层面内对各县区综合后作一定幅度限定。同时应增强在电视、广播、报纸、网络等新闻媒体的宣传力度，以保障征地工作畅通无阻的沟通渠道，提高本地区居民对地上附着物征地补偿工作的知情程度和参与度，得到广大被拆迁群众的支持和理解。

3.4 建立特种植物补偿标准专家鉴定委员会

地上建筑和附着物重置价格评估中介机构，对补偿标准没有覆盖的补偿项目做好及时、合理、公正的估价。

References)

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Problem analysis and countermeasures for the standard compensation of ground attachments

HU Ya-Nan1, XU Bao-Gen2
(1. College of Business Administration, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. Institute of Land Development, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China)

With the impetus of the economic development, the building is an essential part of the city. With the rising rate of urbanization and the constant building of infrastructure, the demand for land resources has expanded, leading to a shortage in city land resources. Cities in the process of expansion will inevitably turn to collective land. However, as this happens, theshortcomings of compensation standards become more prominent: the compensation standard is too low, the classifcation system is still not fully compensated, and there is a big difference between the theoretical compensation and the actual operations. These problems deepen the land conficts between farmers and the government. They seriously damage the interests of the affected population, and make the jobs of land acquisition government works more diffcult. This not only curbs the rapid growth of a stable rural economy, but also hinders the country's process of land acquisition. This paper analyzes this issue and suggests some solutions and countermeasures.

rural collective land; land requisition; ground attachments; compensation standard

F301.3

A

2095-1329(2016)04-0059-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.00.016

2016-08-19

2016-09-21

胡亚楠(1992-),女,硕士生,主要研究方向为房地产投资与评价及土地利用规划与管理.

电子邮箱: 1175097207@qq.com

联系电话: 0571-87557369

浙江省国土资源厅科研项目“嵊泗县征地青苗与地上附着物补偿标准测算研究”

*通讯作者: 徐保根(博士/教授/院长): xubaogen@zufe.edu.cn