上海市城乡建设用地增减挂钩的实践与探索

饶良伟

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

上海市城乡建设用地增减挂钩的实践与探索

饶良伟

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

随着上海近年城镇化的迅速发展，耕地资源逐年减少，耕地后备资源不足，土地资源已成为制约上海市经济社会发展的瓶颈。城乡建设用地增减挂钩政策的施行，有效的缓解了用地供需矛盾，在保护好有限耕地资源的同时，也为城市发展寻求了一条可持续发展之路。本文通过对上海市已启动的增减挂钩试点项目区整体开展情况进行分析，从潜在问题出发，探求有效的解决方法及途径。

土地开发利用；建设用地；增减挂钩；实践与探索

土地是人类生存的基础，随着近年工业化、城镇化进程不断的加快，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，土地资源供需形势日趋严峻。如何在推进城镇化进程的同时，有效地保护好有限的耕地资源，是贯彻落实科学发展观，走可持续发展道路的必然要求。人多地少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，上海市更是率先提出了以“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”的土地管理策略[1]，而城乡建设用地增减挂钩将作为实行“五量调控”的有力抓手，既可以有效盘活存量建设用地，优化城乡用地结构和布局，又可摆脱城镇发展中土地指标不足的困境，满足经济发展对城镇建设的用地需求，一举多得、多方共赢，是一项创造性的土地利用政策[2]。本文通过对上海市已启动的增减挂钩试点项目区整体开展情况进行分析，从潜在问题出发，探求有效的解决方法及途径。

1 增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地及其周边非建设用地地块和拟用于城镇建设的地块，按照建新拆旧建设用地等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内建设用地总量不增加，耕地总量不减少，其它各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

城乡建设用地增减挂钩是国家在推进城乡一体化、支持新农村建设、破解保护与保障“两难”困境的一项重要举措。增减挂钩实施有利于统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设，有利于优化用地结构布局，促进土地集约节约，有利于改善农村生活生产条件，提高农民生活水平[3,4]。

2 上海市增减挂钩工作开展情况

2.1 工作背景

为规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，促进土地集约节约利用和城乡统筹发展，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》（国土资发[2005]207号）和《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发[2008]138号）等有关文件精神，上海市规划和国土资源管理局结合各先行试点省市经验和本地实际情况，于2009年10月制定发布了《关于印发上海市城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点有关问题的通知》（沪规土资综[2009]1084号），正式开启了上海市城乡建设用地增减挂钩之路。

2.2 工作开展情况

上海市于2010年启动第一个增减挂钩试点项目区至2016年6月底，共审核批复了34个增减挂钩试点项目区，正式下达挂钩置换建设用地指标1.36万亩，挂钩周转耕地指标1.11万亩，主要分布于松江、嘉定、金山、奉贤、崇明、闵行和浦东等七个郊区县，其中松江区和嘉定区挂钩试点项目区较多，分别为8个和11个，下达的挂钩周转指标分别占全市总量的45%和40%。

表1 上海各区县增减挂钩项目区基本情况Table1 The situation of increase or decrease hook project in Shanghai

图1 上海市增减挂钩项目区布局Fig.1 The layout of increase or decrease hook project in Shanghai

34个已批增减挂钩项目区中，有30个挂钩项目区开展建新地块农转用征收手续办理，共使用置换建设用地指标约8200亩，使用周转耕地指标约6800亩，占市批复下达挂钩周转指标总量的60%；有18个项目区按计划陆续完成拆旧复垦项目验收，归还置换建设用地指标约5500亩，归还周转耕地指标约5200亩，约为全市周转指标使用量的67%。

图2 增减挂钩周转指标使用归还情况Fig.2 Increase or decrease hook turnover index use return situation

3 取得的成效

3.1 “减量化”与“城镇化”共同推进

上海市近6年的增减挂钩试点工作开展，在减量化目标下寻求城镇发展之路，通过盘活低效、闲置的存量建设用地，拆与建相挂钩，总量控制，布局引导，一方面拆旧整理复垦大力推进了规划集中建设区外建设用地的减量化，另一方面通过指标腾挪，满足了城镇化发展土地指标的需求，“减量化”与“城镇化”共同推进。

3.2 促进了土地集约利用

通过增减挂钩规划的实施，逐步将用地粗放、布局凌乱的农村建设用地拆除复垦成农用地，与周边大片农地集中连片，促进农业规模化发展，极大的提高了农业生产水平；同时，将建新地块引导选址于规划集中建设区内，统筹城乡发展，加快新农村建设，优化了城乡用地结构和布局[5～7]，提高了土地的集约节约利用水平。

3.3 改善了农民生活条件

上海市增减挂钩项目涉及的搬迁农户主要采用城镇商品房集中安置模式，安置小区基础设施完善、功能齐全、出行方便、环境优美，与原农村“脏、乱、差”、基础设施落后的现状相比，农民的居住环境和生活质量得到了极大的改善。

4 实践中遇到的难点与问题

4.1 存在“重建新、轻拆旧”的心理

部分区、镇认识不到位，实施增减挂钩的目的仅仅是追逐建新地块出让带来的实际利益，存在“重建新、轻拆旧”的心理，对拆旧地块复垦工作推进重视不够，导致增减挂钩项目区普遍出现下达的周转指标已使用过半，而拆旧地块相关工作停滞不前的现象。

4.2 前期用地手续繁琐，实施周期过长

从实践情况来看，增减挂钩的前期用地手续办理、农户搬迁、安置建设、整理复垦工程建设等程序复杂，一般情况下从规划批复到办理用地手续再到开工建设的时间周期就近一年，而且实施过程中存在很多不确定因素，三年时间内完成整个项目的实施难度较大。据上海市增减挂钩项目进展情况来看，34个已批试点项目区中，已有11个项目区超出规定的实施期限，项目总体逾期率达32%。

4.3 规划方案调整情况突出

在增减挂钩规划编制阶段，由于抓进度、赶时间，对未来土地市场、拆旧区实施可操作性预期不足，为了使拆旧区复垦节余出来的用地指标得到充分利用，对项目区拆旧与建新之间进行“饱和化”的挂钩，以至于在实施过程中，一旦出现丝毫偏差，则导致规划方案频繁调整。据统计，上海市已批的34个增减挂钩项目区中已有16个项目区涉及了规划方案调整，规划方案调整达47%，个别项目甚至反复调整2次。

4.4 前期资金投入压力大

上海市增减挂钩项目区的资金平衡多数倚重建新地区的土地出让收益，资金回笼周期长，与农民搬迁补偿、安置房建造等工作存在一定的时间差，前期资金投入压力巨大，并且后期土地出让收益与时间是否达到预期，资金能否足额及时到位都具有不确定性。由于项目启动资金压力的原因，导致部分有积极性开展增减挂钩试点的区、镇望而却步。

5 措施与建议

5.1 提高地方认识，建立奖惩机制

加强对区、镇政府宣传指导、政策解读，提高认识，让地方政府了解增减挂钩不仅有增，还有减，在开展建新工作的同时，严格的做好拆旧复垦工作，不仅是责任，也是义务。

建立相应的奖惩机制，对于工作推进积极，周转指标归还及时的项目，给予相关部门一定政策上的优惠奖励；对于工作推进无故滞后，周转指标拖欠的项目，给予相关部门相应的惩罚，如暂停项目所在区县的增减挂钩新增试点批复、暂停该项目周转指标使用，扣减年度建设用地计划指标等。

5.2 科学规划，稳步推进

编制科学规划是先导，规划的科学与否很大程度上决定着增减挂钩工作的成败[8]。在增减挂钩规划编制过程中，应综合考虑多方因素，对未来实施做好风险预估，土地指标、资金平衡等方面留有一定余地，以便应对项目实施过程中的不确定因素，避免规划重复调整。同时，增减挂钩试点工作的开展应本着“先易后难、循序渐进”的原则，稳步推进，不仅仅局限于眼前的利益，急于求成，适当的放慢节奏，总结经验，更有利于增减挂钩未来工作的开展。

5.3 搭建资金平台，融合多方资源

由地方政府组织相关涉农部门，搭建增减挂钩资金平台，设立资金专户，一方面通过区财政支持，从土地复垦专项经费、土地出让金等费用中理出专项资金，用于增减挂钩项目的启动和补贴资金[9]；另一方面通过集体、农民和经济实体共同集资，整合各类涉地、涉农资金，同时吸纳社会资金的投入，充分发挥各项资金的叠加效益，优先保障增减挂钩项目的实施进度，待建新地区土地出让后，资金回笼，再按照“谁投入，谁收益”的原则给予回馈。

5.4 建立“绿色通道”，优化挂钩政策

市、区、镇相关部门共同支持，整合多方政策，从上至下为增减挂钩项目开启一条“绿色通道”，从规划申报、相关手续办理、竣工验收等方面统一协调，适当精简审批程序，缩短审批周期，提高审批效率；不断优化完善现行增减挂钩政策，根据增减挂钩项目区实施的难易程度，在三年实施期限上给予1到2年的延长，以最终圆满完成挂钩项目区工作为主要目标。

References)

[1] 庄少勤. “新常态”下的上海土地节约集约利用[J]. 上海国土资源,2015,36(3):1-8. Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[2] 周小平,黄蕾,谷晓坤. 城乡建设用地增减挂钩规划方法及实证[J]. 中国人口·资源与环境,2010,(10):79-85. Zhou X P, Huang L, Gu X K. Urban and rural construction land increase or decrease hook planning method and empirical[J]. China Population, Resources and Environment, 2010,(10):79-85.

[3] 刘建国. 城乡建设用地增减挂钩探索与思考[J]. 华北国土资源, 2012,(S1):58-60. Liu J G. Urban and rural construction land increase or decrease hook exploration and thinking[J]. North China Land and Resources, 2012,(S1):58-60.

[4] 杨巧玲. 对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J]. 安徽农业科学,2007,(2):536-538. Yang Q L. The analysis of the pothook of the increase of city construction land and the decrease of rural residential land policy[J]. Journal of Anhui Agricultural Sciences, 2007,(2):536-538.

[5] 史婧然,袁承程. 建设用地减量化对都市郊区景观格局和功能影响研究[J]. 上海国土资源,2016,37(3):19-22,27. Shi J R, Yuan C C. Exploring the effects of a reduction in construction land on landscape patterns and functions in the city suburb[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(3):19-22,27.

[6] 吴沅箐,殷玮. 上海近远郊地区建设用地减量化差异探析[J]. 上海国土资源,2015,36(4):43-46. Wu Y Q, Yin W. Research on differences in the reduction of developed land area in Shanghai suburbs[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(4):43-46.

[7] 龙腾. 郊野单元规划增减挂钩方案问题分析[J]. 上海国土资源, 2015,36(2):36-38,59. Long T. The change in urban and rural construction land planning and country units[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(2):36-38,59.

[8] 刘建生,王志凤,孟展. “增减挂钩”操作问题及改进建议[J]. 中国土地,2011,(6):23-24. Liu J S, Wang Z F, Meng Z. “Increase and decrease linked”operation problems and suggestions for improvement[J]. China Land, 2011,(6):23-24.

[9] 邹清平. “十三五”时期城镇化发展用地政策分析——关于增减挂钩政策的探讨[J] . 中国土地,2016,(1):9-13. Zhou Q P. “13th Five-Year” development period of urban land use policy analysis: Discuss about Increase or decrease of the hook policy[J]. China Land, 2016,(1):9-13.

Shanghai's urban and rural construction land use and exploration

RAO Liang-Wei
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

In recent years, the rapid pace of urbanization, the reductions in cultivated land resources, and the lack of reserved cultivated land have restricted economic and social development in Shanghai. Increasing or decreasing urban and rural construction land effectively alleviates the contradiction between land supply and demand and, at the same time, protects the limited cultivated land resources. It allows the city to start focusing on sustainable urban development. This article focuses on a pilot program in Shanghai, analyzing the potential problems in order to explore effective solutions.

land exploitation and use; construction land; increase and decrease linked; practice and exploration

F301.24

A

2095-1329(2016)04-0028-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.008

2016-09-28

2016-10-17

饶良伟(1986-),男,学士,助理工程师,主要从事城乡建设用地增减挂钩政策研究.

电子邮箱: mick0913@163.com

联系电话: 021-56618359