我国集体林权流转中相关方利益协调的路径探析

毛 敏，周伯煌

我国集体林权流转中相关方利益协调的路径探析

毛 敏，周伯煌

（浙江农林大学 法政学院，浙江 临安 311300）

集体林权流转过程中的利益分配关系到政府、农民集体、林农、生态受益者等多方主体的权、责、利统一问题，关系林农和承包造林的集体和个人的生产积极性，对于森林资源的保护，林业生产持续、稳定、协调发展和林区的长治久安具有重要意义。本文分析了集体林权流转过程中涉及的相关方利益关系，指出当前集体林权流转中存在的四类利益冲突，进而剖析四类主要冲突存在的主要根源并提出改进限额采伐制度和完善林业税费政策、建立科学定价机制和合理的利益分配机制以及完善生态补偿制度等具体路径予以协调。

集体林权；利益冲突；相关方；流转

集体林权流转涉及政府、农民集体、林农、其他市场流转主体以及生态效益受益者等多方主体。只有处理好集体林权流转中各方利益关系，才

能实现林权主体收益的最大化，才能优化资源配置，才能促进林业发展、林农增收和林区和谐。在实践中，因利益冲突引发的林权纠纷问题屡见不鲜。因此，对集体林权流转中的利益冲突进行深入探讨具有重要的意义。

一、集体林权流转中利益冲突明晰

笔者认为，集体林权流转中主要存在着政府与生产经营者、农民集体与林农、流出方与流入方、生产经营者与生态受益者等四类主体之间的利益冲突，其中农民集体与林农和流出方与流入方之间的利益冲突可归纳为生产经营者内部的利益冲突。

1.利益冲突之政府与生产经营者

从政府利益目标角度出发，通过集体林权流转整个过程要达到两个基本目标。一是要维护良好的生态环境并不断提高森林覆盖率和森林质量，切不可在集体林权流转的过程中杀鸡取卵破坏生态平衡。二是实现集体林权流转过程中生态产品和林副产品的多样化。林业的发展除了要为国民创设一个良好的生态休憩场所外，还要尽力保证木材产品和其他林副产品的多样化，以满足国家对木材的战略需求。与政府部门相比，生产经营者的利益目标较为简单，是以实现自身经济收益最大化为主要目标[1]。政府部门从自身利益目标出发，出台了限额采伐、林业税费等政策措施。由于这些政策影响到生产经营者的收益权和处置权，必然引发双方的利益冲突。

2.利益冲突之流出方与流入方

在集体林地林木流转中，流出方、流入方的利益目标具有差异性，在各自利益目标实现的过程中相互博弈。流出方和流入方的利益博弈过程，也是林地林木定价的过程。作为最大的流出方，农户和农民集体在流转过程中的利益目标可以分为短期利益目标和长期利益目标。短期利益目标直接指向当前的流转收益，即农户将拥有的林地林木转出从而获取现金收入。其长期利益目标指向其拥有林地林木的未来收益，即将林地林木作为一项增值资产。作为受让方，其主要的利益目标是低价收购林地林木以获取最大的利润。因而，两者在流转价格方面存在巨大的利益分歧。

3.利益冲突之农民集体与林农

从农民集体利益层面看，林业经营收益是集体收入来源之一，特别是山区、林区等财政困难的乡村，对该项收入依赖成本较大。如果集体统一经营的林地较少或者集体分成比例不高，就可能影响农民集体的正常运作，影响到修建道路、灌溉设施等集体公共事业的发展。就林农层面而言，对承包经营的责任山，林农享有占有、使用和收益权，可依法按照自己的意愿经营管理不受村集体组织的干涉；对集体统一经营的山区流转方式及流转收益分配也依法享有参与决策权。因此，在集体林地林木流转过程中，农民集体与林农的利益冲突主要集中在如何民主决策集体林权流转以及流转收益如何使用分配。

4.利益冲突之生产经营者与生态受益者

森林资源作为流转客体具有独特属性，在流转过程中需要兼顾经济利益和生态利益。林业生产经营者以攫取高额利润为目的，森林生产经营者在兼顾生态效益的同时，如果得不到相应的经济补偿，就会打击其投资林业的积极性。从生态受益者角度而言，出于自身利益考量，既想依托森林获取自身利益又不愿意缴纳过高的生态效益补偿金。由此可见，生态经营者和生态受益者之间的利益冲突主要在于生态受益者是否进行补偿、如何补偿、补偿金如何计算等问题。

二、集体林权流转利益协调机制构建桎梏

本文前一部分主要指出集体林权流转过程中存在的四对主要的利益冲突并分析了利益双方的主要利益目标，为下文剖析其冲突存在根源埋下伏笔。本部分主要从中国集体林权流转中采取的具体措施入手，剖析具体措施实施的现实不足之处，为集体林权流转利益协调构建的具体路径奠基。

1.政府与生产经营者利益协调之绊

一方面，现有僵化的森林限额采伐政策已严重阻碍了林权流转[2]。一是限额采伐政策未落实分类经营管理；二是采伐后的更新义务规定不明确；三是采伐指标规定机械僵化。此外，采伐许可制度的适用范围非常广泛，除了农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，若想采伐自己所有或使用的林木，均须申请采伐许可证。并且，简政放权的时代背景下，目前申请采伐许可证的程序仍旧繁琐，周期长，往往耽误了生产经营者的最佳采伐期。可见，僵化的限额采伐政策已经演变为集体林权流转的障碍。从法律分析角度审视限额采伐政策，其实质是政府为了寻求生态价值林业经营者所做的妥协，是对林木生产经营者自由行使所有权的一种限制，在一定意义上构成了对林木所有权人处分权的一种否定[3]。

另一方面，现行的林业税费过重成为林业生

产经营者沉重负担。林业投入不足和林业税收费的监管不力成为目前林业税费居高不下的罪魁祸首。长期以来，在“以林养林”政策的背景下，相较于其他行业而言，政府对林业的投入不足，虽然近年来对育林基金征收比例有所下调，但部分基层林政部门为了维持部门收支平衡，以红头文件的形式提高征收标准，增设收费项目等，使得各地林业税费名目繁多，加之，政府对偏远地区林业部门税费征收监管不严，更加助长了其乱收费的嚣张气焰[4]。高额税负增加了林业生产经营者的负担，挫伤了其营林的积极性。此外，由于林业长期投入严重不足，林业“两金”多被用于林业部门弥补人员经费和工作经费。政府收取的林业税费作为财政收入理应专项专用却因资金匮乏不能投资林业基础设施建设，使得林业生产经营者滋生逃税漏税心理，激化了政府与林业生产经营者内部矛盾。

2.生产经营者内部利益协调之绊

一方面，在集体林权流转中，尚未建立科学的定价机制并且缺乏完善的林地林木价值评估体系。在集体林权流转过程中，流出方和流入方之间的利益博弈过程即林地林木定价过程。目前，中国的集体林权流转市场仍然存在协议定价比重大、价格偏低的问题。流转市场尚未建立之时，集体林权流转价格过低；流转市场建立后，流转价格上升但竞价比例不高。林地林木价值的评估是林权流转的前提，但现行不健全的林地林木价值评估体系和混乱的资产评估程序严重干扰了评估的准确性。加之，集体林权所有者的虚拟化，使得林地林木定价随意性大，最终将导致国有及集体资产的流失和林农权益受损。

另一方面，集体林权流转缺乏合理的农民集体内部流转利益分配机制。中国目前集体林地经营方式主要有两种：一是以福建、江西为代表的以家庭承包经营为主的经营方式；二是以广东省为代表的以集体统一经营为主的经营方式。无论哪种经营方式都存在着农民集体与林农之间的利益冲突。而两者冲突的关键在于集体林权流转过程中如何民主决策集体林权流转方式和流转收益分配。究其冲突的根源，其一在于缺乏相应法规政策明晰农民集体和林农之间的权责；其二在于农村集体资产的实际经营管理者虚置化。

3.生产经营者与生态受益者利益协调之绊

一方面，我国林业政策中的分类经营思想尚未落实。目前，中国的森林分类经营思想体现在《森林法》第4条及《森林法实施条例》第8条、46条，但是并不明确，相关政策经常强调但实际操作中并未切实贯彻分类经营思想，主要表现在以下几点：一是林业经营实践中并未按生态、社会和经济利用的不同要求将森林按照区域进行分类经营和管理；二是各地的林业计划体系缺乏权威性，持续性；三是林业计划体系未能将基本森林资源计划与重要林产品长期供求预测联系，缺乏对森林生产经营者的有效引导；四是缺乏配套措施保证林业计划的实施和目标的实现。现行的林业分类经营思想在实践运行中顾此失彼，未能从政策制定的根源上协调生产经营者和生态受益者之间的利益冲突。

另一方面，缺乏完善的生态公益林补偿机制。现行的生态公益林补偿机制还存在许多亟待解决的问题，一是补偿资金渠道来源单一，难以满足生态公益林营造与管护的实际需要；二是补偿标准主要依补偿主体即财政支付能力而定，尚未引入市场机制，难以科学合理地确定补偿标准；三是补偿的对象范围模糊，各地不一致；四是补偿标准不一且缺乏配套的实施机制。上述生态公益林补偿存在的一系列羁绊使得生态公益林补偿标准偏低且各地差异明显。经营和管护公益林的生产经营者得不到应有的补偿，最终难以达到公益林区全面禁伐、限制开展生产经营性活动的目的。此外，生态公益林补偿金缴纳机制尚不成熟，其缴纳补偿金的受众群体不明，加之缴纳的标准不一，使得依托公益林获益的部分生态受益者拒不缴纳生态受益补偿金。这些矛盾进一步激化了生产经营者和生态受益者之间的利益冲突。

三、集体林权流转利益协调机制构建路径

集体林权流转利益协调机制的构建有重要意义，一是有助于调动集体山林生产经营者的积极性；二是有助于明晰政府与生产经营者、农民集体与林农、转出方与转入方、生产经营者与生态受益者的责、权、利关系，实现利益相关者的责、权、利相统一[5]；三是有助于促进政府职能由过去单纯的计划控制向引导、管理、服务方向转变；四是有助于优化农民集体内部民主治理结构。

（一）政府与生产经营者利益协调构建之制

1.修正我国森林限额采伐政策

第一，明晰限额采伐许可的性质。限额采伐许可应定性为普通行政许可，只要林权主体符合法规政策规定的条件，依据程序申请即应当予以许可。这样定性限额采伐许可可以进一步降低相关部门权力寻租的可能性，还可使广大林农收益权

具有现实可预期性。第二，落实分类经营思想。对商品林中的天然林，要合理进行采伐利用；对商品林中的人工林，要在市场机制下进一步盘活，保障森林资源所有权人、使用权人受益权和处分权的实现[6]。第三，借鉴域外国家做法创新采伐限额制度。既要严格控制采伐，明确采伐比例和更新义务，又要明文规定不完成更新义务时可随时联合相关部门强制执行。

2.改革林业税费政策

目前，沉重的税负已成为林业发展的瓶颈，使得林业投资者望而却步。林业税费改革要以公平税负、让利于民的宗旨展开，首先要确定合理的林业税基、税目和税率，其次要加大监管力度整顿乱收费问题，建立一套既能增加政府财政收入又能调动林业生产者积极性、符合市场经济运行规律的林业税费体系。笔者认为，改革我国林业税费制度可以从以下几方面着手：第一，对造林营林所得实行免税政策，对生态公益林的经营所得予以免税。以减税免税激发民众投资林业的积极性。第二，对采伐林木所得，按采伐方法不同实行不同税率，对符合经营方案的择伐作业实行轻税率、对皆伐作业实行相对高税率。林业生产有自身特点，森林采伐容易恢复难。皆伐作业与其他采伐方式相比，不利于植被保护；择伐是有选择的采伐，更有利于森林的更新。因此，对不同的采伐行为应当实行不同的税率，以充分发挥税收政策的调节作用。第三，加大税收监管力度，建立政府、舆论媒体、林区群众三维一体的监管模式，依法严惩增设税费的违法部门，杜绝类似不良现象，为林业发展扫除障碍。

（二）生产经营者内部利益协调构建之制

1.建立科学的价格形成机制

规范的价格评估体系是建立科学的价格形成机制的关键，集体林权价格评估主要包括对有林地、无林地和活立木的价格评估。集体林权流转的交易方式多种多样，其交易价格的表现形式也具有多样性，有出让价格、租赁价格、作价入股和抵押价格等。地价的实现与集体林权流转的具体方式有关，交易价格根据不同的流转目的选择合适的流转方式而有所不同。笔者认为规范林地林木资产评估法规体系应从如下几个方面着手：首先，完善林地林木资产评估法规体系，既要提高法律法规的现实可操作性又要充分考虑与现存法规之间的协调性，在制定林木价格评估相关的法律法规前应当开展实地调研活动，不可拍脑袋立法，也不可罔顾现行法律制定与其意见相左的法规。其次，建立起林地林木资产评估行业的自律机制，形成行业行政管理、从业人员自律、评估行业协会监督相互配合的管理机制。

2.构建合理的农村集体内部利益分配机制

在集体林地林木流转中，农民集体与林农的利益冲突主要集中在两点：其一，集体林权流转过程中如何切实做到民主决策；其二，集体林权的流转收益如何使用和分配。协调以上利益冲突应从如下方面着手：首先，填补法律漏洞，制定专门的“农村集体经济组织法”或“农村集体经济组织条例”，与《村民委员会组织法》等法律协调运用。其次，明确农村集体资产的实际经营管理者为农村集体经济组织，填补农村集体财产所有者虚位，在法律范围内依法行使职权，切实保护国有集体财产，防止国有集体财产流失。再次，确定农村集体经济组织的法律地位及治理结构。依法赋予“农村集体经济组织”合法地位，使其具备“法人”的条件，可依法从事民事法律活动，此外，应依法选举合适的组织成员，根据其组织特性建立民主经营管理体制，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[7]。

（三）生产经营者与生态受益者利益协调构建之制

1.落实分类经营思想

树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，贯彻落实森林分类经营的思想，对森林实行分类经营管理，分类发展[8]。首先，科学分区管理。按照生态需要、社会需求和经济利用的不同要求，将我国森林的主要片区依自然特征划分，有针对性的培育管理，从根源上兼顾生态受益者利益和生产经营者的经济效益。其次，因地制宜制定适合本区域林业发展的林业计划体系。各地林业部门必须遵守政府诚信原则，不可朝令夕改，确保林业计划体系的权威性。此外，实行首长负责制，将林业计划体系纳入林业部门考核机制，督促其制定行之有效的计划体系并保障执行。再次，发挥行政指导作用。林政部门制定林业计划体系应当开展实地调查，了解市场林木需求，将基本的森林资源计划与重要的林产品长期供求预测联系起来，使林业计划体系成为林业生产经营者经营林业的政策指南，帮助林业生产经营者有针对性开展经营管理，从源头上兼顾生态效益和经济效益。最后，采取配套行政措施保证林业计划的落实，只有从根源落实分类经营思想并贯彻执行才能有效协调生

产经营者与生态受益者之间的利益冲突。

2.完善生态效益补偿机制

完善生态补偿制度，既要提高森林生态受益者付费的自觉意识，又要积极拓宽森林生态效益补偿资金渠道。在我国，生态效益补偿制度最为关键的问题在于资金的筹集。笔者认为，可以考虑以下资金筹集途径。第一，国家财政拨款，政府从每年财政收入中单列一部分作为森林生态效益补偿专项基金予以支持。第二，征收生态安全保险金，生产经营者申请采伐许可获批后收取部分林业保险金，该笔经费主要用于处理紧急的生态危机，防患于未然。第三，建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林的使用者，直接受益于生态公益林的风景旅游、林地矿产开采者、征用生态公益林林地的经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金[9]。第四，生态公益组织公开募集生态补偿基金，社会成员依法组建生态公益组织向社会公众募集生态补偿金。第五，从林业税费中提取部分经费，主要用于公益生态林的病虫防治、护林防火等。除此以外，各地还应根据当地经济发展水平和政府财政收支情况，适当提高森林生态效益补偿标准，给经营生态公益林的生产经营者服下定心丸，提高经营公益林的积极性并逐步化解生产经营者与生态受益者之间的利益冲突。

综上所述，建立合理的流转利益分配机制是集体林权流转制度建设的重要环节。集体林权流转中主要存在着政府与生产经营者、农民集体与林农、流出方与流入方、生产经营者与生态受益者四类主体之间的利益冲突。改进限额采伐政策和完善税费政策是协调政府和生产经营者利益冲突的关键。协调生产经营者内部的利益关系就是要建立科学的价格形成机制和合理的农民集体内部利益分配机制。在落实分类经营思想的基础上，完善生态补偿制度才是解决生产经营者与生态受益者之间利益冲突的根本。

［1］谭世明．制度变迁视角下集体林权制度改革与现代林业发展研究——以湖北为例［D］．华中农业大学博士学位论文，2009．

［2］高利红．森林权属的法律体系构造研究》［J］．现代法学，2004（5）．

［3］于德仲．赋权与规制：集体林权制度改革研究［D］．北京林业大学博士学位论文，2007．

［4］陈远树．我国林权流转制度研究［D］．重庆大学硕士学位论文，2005．制度问题研究［J］．林业经济，2010（6）：105-109．

［5］叶善文，林改后集体林森林资源管理改革的探讨［J］．中国林业经济，2007（3）：51-53．

［6］周经纬．经济学视角下林业税费改革问题研究［J］．财会月刊，2010（20）：30-32．

［7］周伯煌．物权法视野下的林权法律制度［M］．北京：中国人民大学出版社，2010：92-95

［8］杜国明．集体林权流转制度研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2013:163-186

［9］赵晨，刘振英，欧阳君祥，温雪香，郑曼．“十二五”期间年森林采伐限额编制［J］．林业资源管理，2012（1）：22-25．

［责任编辑：蒋庆红］

Coordinating Interested Party of Analysis in the Circulation of Forest Property Right in China

Mao Min，Zhou Bohuang
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Lin’an 311300，China)

The interests of the collective forest rights allocation is related to the government，the farmers ecological beneficiaries of forest rights and responsibilities of the various main bodies，such as the unified problem，relationship and contracts for afforestation of forest collective and individual incentive to produce，to the protection of forest resources，forestry production sustained，stable and coordinated development and stability of the forest is of great significance.This paper analyzes the interest relations in circulation of collective forest rights，points out the current existing in the circulation of collective forest rights of four types of conflicts of interest，then analyzes the main causes and put forward four major conflicts exist improve quota system and improve the forestry tax policy，setup scientific pricing mechanism and reasonable benefit distribution mechanism and coordinate the specific path to perfect the ecological compensation system，etc.

collective forest right;conflict of interest;interested party;circulation

DF521

A

1008-8628（2016）06-0074-05

2016-09-18

毛敏（1992-），女，湖南岳阳人，在读硕士，主要从事环境与资源保护法学研究。

［指导老师］周伯煌（1968-），男，教授，硕士生导师，从事经济法学、环境与资源保护法学研究。