“短命建筑”现象的规范分析与规制思路*

王鸾鸾

“短命建筑”现象的规范分析与规制思路*

王鸾鸾

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

主要由城市建设规划不当而引起城市建筑过早拆除即“短命建筑”现象日益成为社会关注的焦点。我国已初步建立了与此现象密切相关的城市规划与房屋拆迁等事项的法律规制体系，但在程序性规范、监督问责机制等方面存在某些问题，需要从规范完善、制度构建与政府治理理念的转变着手，建立规划与拆迁决策的公众参与、行政系统外部监督等措施与机制，引导政府合理利用行政决策的公共利益参照价值，重视信赖利益的保护，以推进城市建设规划的法治化进程。

“短命建筑”；法律规制；公众参与；治理理念

近些年来，因城市建筑过早拆除而产生的“短命建筑”事例不断见诸报端。仅2015年下半年就

有西安、郑州、天津等城市出现超高层建筑项目落成不久即被拆除的现象，引发了社会舆论关注与反思。中国建筑科学研究院2014年发布的《建筑拆除管理政策研究》报告指出，“十一五”期间，中国共有46亿平方米建筑被拆除，其中20亿平方米建筑在拆除时寿命小于40年。以此推算，“十二五”期间，每年过早拆除建筑面积将达到4.6亿平方米。另有媒体粗略估计，如果按照每平方米拆除费用1000元人民币计算，则每年建筑过早拆除要花费4600亿元人民币。①http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-01-07/c_1117702220.htm，最后访问日期：2016-4-21。“短命建筑”现象频生的原因，一方面源于房地产市场竞争环境恶劣，建筑市场监管乏力，暴利驱使之下部分房屋建设质量不达标。但是，除了“楼倒倒”、“楼脆脆”等建筑建设质量原因所生成的“短命建筑”之外，我国每年城市建筑过早拆除事件中，有愈五成的建筑是合乎工程本身建设质量要求的。这些生来“体魄健硕”的建筑之所以终究难逃短暂的命运，表面上多是由于选址、设计、规划不当所致。其背后所隐藏的则是部分领导干部滥用行政权力，过度干预城市规划，使得城市规划缺乏科学性和严肃性。破解城市建筑过早拆除这一弊病的灵丹，需要从制度层面着手提炼。肆意的行为背后往往潜存着肆意的权力，肆意的权力则通常滋生于存有缺陷的制度规范。本文旨在从规范分析的角度入手，归纳统合涉及建筑物建设与拆除规划、审批、监督、担责等模块法律规制现状，诊断“短命建筑”内在的法律规制缺陷，以对症下药，从规范完善、制度构建以理念转换的视角，分析并提出相应的对策与建议。

一、“短命建筑”问题下的法律规制现状

探究因规划、设计不当而导致的“短命建筑”现象的法律规制现状，需要重点考察城市规划与拆迁的相关法律规范。

（一）城市建设规划的法律规制体系

城市规划是一项包含总体规划和详细规划，后者又包括控制性详细规划和修建性详细规划的系统性概念。本文此处旨在探究城市规划对建筑物建设与拆除行为的影响，因此，从功能意义上进行把握，本文以城市建设规划指代所欲探究的对象，在指代范围上，城市建设规划更多的是指向城市规划中的详细规划。行政规划作为政府的一项重要职权和影响社会发展的重要行政决策，属于行政规划职权范围之一的城市规划自然受到了国家与地方立法的规制。从控制行政裁量权的角度来看，《城乡规划法》等相关法律法规对城市规划的制定、变更、实施等行为的规定是从行政决策内部构造过程的合理监督。

1.城市建设规划的制定

城市建设规划的制定主要包括制定主体、制定机构、制定程序、内容要求等相关要素。根据《城乡规划法》的相关规定，城市建设规划的制定主体为城市、县人民政府。另外，建设单位在一定条件下也可以进行规划的拟定。根据《山东省城乡规划条例》第十四条第一款的规定，城市、县城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划，报城市、县人民政府审批；其他需要编制修建性详细规划的，可以由建设单位组织编制，并报城市、县城乡规划主管部门依据控制性详细规划审定。城市建设规划的具体制定机构则被要求需具备专业能力与法定从业资质的法人。②参见《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条。在规划制定程序方面，《城乡规划法》视规划的不同性质，规定了人大常委会审议、公告、本级政府批准、上级政府与本级人大备案、专家审查等程序性要求。另外，《城乡规划法》还对规划的内容做了相对完备的原则性要求。同时，直辖市与省、自治区政府所在的市以及国务院确定的市所针对城市规划制定的地方性法规、自治条例、单行条例中也结合当地情况对规划的内容做了进一步的要求与说明。譬如，《武汉市城乡规划条例》就有对长江、汉江两岸地带的建设规划的具体要求与原则说明。③参见《武汉市城乡规划条例》第十五条。

统而观之，全国人大常委会制定的《城乡规划法》与省、自治区人大常委会制定的省级城乡规划条例主要从程序的方面对市、县政府城市规划的制定与审批等环节做了规定，涉及规划内容性要求的规范则多是一种原则性表达。一方面，这种表现符合国家层面立法的特征，即在具体内容以及实施细则上无法面面俱到；另一方面，这种立法体例与规范偏重则对程序性规范有了更高的要求。内容性规范制定权的下放则要求法律在程序性规范上做到更高程度的严谨与系统性。相较之下，以直辖市、地级市为主体的地方城市规划条例则对

城市规划的制定主体即市政府及其职能部门的行政规划与审批行为在内容上做了更加详细以及更有地域特征的规定。但受制于这种地方规划条例的法律位阶以及在实施过程中常遭遇的权力干涉等因素，这种地方城市规划条例的内容实现与实施保障也需要《城乡规划法》中的程序性条款的严加维护。

2.城市建设规划变更的法律要件

规划变更导致的已建成建筑不符合城市规划要求也是引发城市建筑过早拆除的理由。随着城市经济状况、社会状况等因素的不断变化发展，制定之初带有前瞻性的城市规划适时变更具有一定的必要性与合理性。同时，鉴于规划的涉及面较广、影响重大，我国城乡规划法针对规划的修改与变更在内容与程序等方面做了规定。

《城乡规划法》针对不同类别的规划变更做了程序上的规定。关于详细性规划的变更，第一，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当论证修改的必要性，征求规划地段内利害关系人的意见，经得原审批机关的同意。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。第二，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。①参见《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、二十条、二十六条、二十七条。另外，该法也赋予了建设单位城市规划变更的申请权。具体表现为：该法第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。”

地方城乡规划条例则多以列举式的方式对详细性城市规划变更的条件做了规定。例如，天津市规定了以下四项条件作为组织编制机关可以按照规定的权限和程序对控制性详细规划进行修改的窗口：(一)总体规划发生变化；(二)基于完善市政基础设施或者公共服务设施的需要；(三)基于实施国家、本市重点建设项目的需要；(四)因经济社会发展和公共利益需要，组织编制机关认为确需修改。②参见《天津市城乡规划条例》第三十条。深圳市则将城市规划的变更细化到法定图则③法定图则是由城市规划主管部门每年根据城市总体规划、分区规划的要求编制，对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等方面作出的详细规定。依照我国《宪法》第十条规“城市的土地属于国家所有”之规定，城市房屋建筑的拆除原则上均适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。修改条件之中，将以下四种情况规定为详细性规划的变更的充分不必要条件：（一）城市总体规划发生变化，对分区的功能与布局发生较大影响的；（二）重大项目的设立，对分区的功能与布局发生较大影响的；（三）对法定图则实施的定期检讨过程中，市规划委员会认为有必要修改的；（四）公众人士对法定图则实施的修改意见，获得市规划委员会接纳的。④参见《深圳市城市规划条例》第二十八条。

总体而言，关于规划变更的法律规制，国家立法即《城乡规划法》主要从程序上以强行性规则的方式对规划的修改变更做了规定，而地方（主要表现为城市）立法层面则倾向于以指导性规则的方式对规划的修改与变更做出规定。

3.城市建设规划的监督与问责机制

监督与问责条款是一般性法律法规实施效力的核心影响因素。《城乡规划法》规定了县级以上人民政府及其城乡规划主管部门为规划编制、审批、实施、修改的监督主体。并赋予了上级城乡规划主管部门撤销下级城乡规划主管部门做出的规划许可行为的职权。总体上形成了以城乡规划主管部门为单一主体的规划监督检察体制。关于问责机制的构建，《城乡规划法》分别规定了城市规划的制定主体、专业拟定单位、监督检查主体、建设单位及个人相关担责条件与违法惩罚措施。其中，针对规划的制定主体、监督检查主体等国家公权力部门的违法问责方式主要表现为对单位主管人员以及直接人员进行行政处分。由监察部、人力资源与社会保障部以及住房和城乡建设部等三部门联合颁发的《城乡规划违法违纪行为处分办法》中则对上述行政处分的具体类别以及适用情形做了更为具体的规定。

（二）城市建筑拆除条件的法律规制

2011年1月国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止了已施行十年的《城

市房屋拆迁管理条例》，从而前者取代后者，成为规制城市房屋建筑拆除的专门规范。关于城市房屋建筑的拆迁条件，《国有土地上房屋征收与补偿条例》主要以公共利益为导向，规定并列举了以下符合拆迁条件的情形：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。并将市、县级人民政府作为作出房屋征收决定的主体。同时，房屋拆迁补偿制度的建立与完善也在客观上对行政权力主导下的房屋拆除形成了一定程度的合理限制。

（三）小结。关于因规划、设计不当而导致的“短命建筑”这一问题，我国已经初步形成了国家立法统领与地方法规进行细化、具体实施这样一套法律规制框架，建构起了以城市规划法律法规与房屋拆迁相关条例主要内容，同时涉及建筑法、环境保护法、土地管理法、城市房地产管理法、文物保护法等法律在内的法律规范体系。

二、“短命建筑”问题下的规范缺失与制度缺陷

关于城市建筑的建设与拆除，尽管我国法律规范从城市建设规划、建筑项目审批等环节在形式上构建起了一套相对完整的法律规制体系，但随着“短命建筑”问题的频繁曝光，无可避免的暴露出了当前城市建设规划与房屋拆迁等领域中法律制度的某种失位。

（一）规划决策的公众参与机制不完善

公众参与是公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与并影响公共政策和公共治理的活动，是现代民主政治的一种具体表现。由于现代行政权力的不断扩张①行政权力的扩张是包括中国在内的全球大多数国家的现实与趋势，笔者认为，这与改革开放以来中国政府所强调的简政放权不能做相矛盾之见解。中国行政机构的简政放权很大程度上是通过部门整合、中央政府行政权力下放至地方政府等行政权内部的调整而实施的。以取消部分行政审批为代表的削减行政权力改革旨在破除政府从计划经济时代所附带来的臃肿性权力，在社会新形势不断出现，政府职能领域不断扩大的客观背景之下，这种行政权力的削减不足抵消行政权力扩大的事实。，扩大公众参与、推动行政活动的民主化已成为当代公共行政的客观要求。[2]城市规划牵涉到多元的利益主体的行政决策，无论是总体规划还是详细规划都与公众利益存在直接或间接、长期或短期的利益勾连。目前，我国《城乡规划法》以及一些地方规划条例都对公众参与规划制定及变更过程中的有所规定，但进一步分析，目前的城市规划法律规制体系中缺乏对公众参与的落实保障机制。《城乡规划法》中提及公众参与的相关条文主要为：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。但具体的听证方式、听证相关期限与程序并未附加说明，地方城市规划条例对此亦鲜有涉及。当前，公众参与缺乏制度性保障在我国行政决策过程中普遍存在。这使得行政决策公众参与权屡被架空，基于此种情势下，城市建筑过早拆除所引发的公众愕然之表情也就不足为之惊异了。

（二）城市规划的制定与监督检查同一主体下的封闭性

在司法审查尚不健全与司法力量独立性不强的现代社会中，面对行政权力的刚需性的扩张，从防止权力恣意的角度来看，单一的决策主体是难以同时胜任审批、监察等职能的。

其一，规划制定缺乏必要的事前监督。规划制定的《城市规划法》针对规划的不同类型而又区分的对规划的制定与修改程序做了相应的规定。其中，针对控制性详细规划与修建性详细规划的编制程序与内容要求缺乏独立性要求。具体言之，根据《城乡规划法》的要求，控制性详细规划与修建性详细规划依据区域总体规划进行编制，程序上主要规定为详细性规划编制完成后报送上级政府或本级政府批准，本级人大常委会仅有备案审查之职权。这一内容要求与程序设计给上级行政领导随意操纵区域内详细性规划余留了暗室。

其二，规划实施事后监督主要依赖单一职能部门。在实际操作中，由于《城乡规划法》第五十一条规定，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。而这种封闭式的自成体系，使作为公共权力的城市规划在运行中缺乏有效制衡的权力机制的约束，这一方面难以满足规划的科学性和公正性，另一方面也易导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生。新型法治政府建设要求坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调①参见《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。，因此，城市规划尤其是详细性规划的编制、修改、实施、监督等权能有必要在行政机构改革与行政职能优化配置的过程中切断当前单一部门的职能闭环。

（三）权力恣意问责条款不完善

主要地方领导意志干预城市规划从而造成不合理甚至明显不科学的土木建设是导致城市建筑过早拆除的一大原因。城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和管理各项资源、安排城市各项工程建设的综合部署。而一些地方领导总是情愿做城市建设的规划师与设计师，滥用行政权力干涉城市规划的编制，强加领导个人意志，忽视城市规划的科学性要求，致使城市规划的条理性屡被冲破。关于这方面的法律规制自然牵涉到规划的制定、实施、修改、监督、问责等一系列模块。其中，问责机制的建立与惩处方式的完备有效是防止个人恣意于城市规划的重要路径。

当前，关于主要地方领导插手城市规划的问责条款主要规定在《城乡规划法》第五章法律责任之中。但正如前文论及城市建设性规划的监督与问责机制时所强调的那样，该部分法律规范所规制的主要是城市所在规划行政主管部门的国家公务人员。《城乡规划法》第五十八条与第五十九条虽然有“对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”这类对政府负责人的问责措辞，但“有关人民政府负责人”指向不明。针对实践中更易发生的主要地方领导过度干涉规划的行为，这种监督惩罚性规范缺乏可操作性。

另外，关于惩罚措施，当前，国家公务人员违犯城乡规划法定规范的担责方式仅有行政处罚，尽管监察部、人力资源与社会保障部以及住房和城乡建设部等三部门联合颁发了《城乡规划违法违纪行为处分办法》，对行政处分的具体类别以及适用情形做了更为具体的规定，但是这种利用公权力违反城市规划法定内容与程序的行为还是仅受到行政系统内部的追查问责，并未给外部权力制约，如司法审查、人大事后监督等留有余地。这无疑降低了公权力不当介入城市规划的法律规制的有效力度。

（四）房屋拆迁条件与拆迁程序规定模糊

现有涉及房屋拆迁的法律法规主要是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其中对拆迁条件的规则主要是围绕“公共利益”而考量，列举了几种可以进行拆迁的条件，但是未对拆迁条件做禁止性规定。同时，拆迁前置条件中未涉及比例原则、信赖保护条款，加之拆迁审批与决策程序缺乏规范民意沟通机制，城市建筑过早拆除的决策往往就是在这种缺乏协商与考量而由行政部门单独认定的“公共利益”面前而强势通过。

三、法治视角下的“短命建筑”问题应对思路

结合上文的归纳与分析来看，当前我国已初步形成了以《城乡规划法》以及地方城乡规划条例为主体，《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规为相协调规制的城市建筑过早拆除的法律规制体系；但是，在详细性规划与城市房屋拆迁等领域，还存在程序性规范不健全、监督问责机制过于封闭以及规制理念错位等问题。防治城市建筑过早拆除，一方面需要通过法律规范的完善与制度构建以填补表层的规制缺陷；另一方面，也亟须转变政府治理理念，按照新型法治政府建设的要求，注重目的与手段的协调性。

（一）构建城市规划与拆迁的听证、协商与反馈机制

随着公共事务的日趋复杂与利益多元化，行政权力在一种刚性需求的增量之下也经受着治理能力与治理权力的双重考验。一定程度的行政决策民主化正是应对决策因素复杂性与影响多元性的有效手段。一方面，决策过程的民意参与有助于增强行政决策的科学性与稳定性；另一方面，通过协商、听证等方式达成的行政决策也有助于回应决策的正当性质疑。仅就前者即行政决策民主化的功能属性考量，构建城市规划与拆迁的公众参

与机制是防止权力恣意，削减城市建筑过早拆除的机运，降低过早拆除后社会消极影响①这种消极影响主要表现为：过早拆迁还极易刺激公众心理，有损政府公信力。过早拆迁的新闻通常都会引发公众热议。一方面，人们为投入使用不久甚至刚建成不久就被拆除的建筑所造成的浪费而感到痛心；另一方面，公众也对这种“折腾”与浪费感到愤慨，进而质疑行政部门的规划决策与拆迁审批。政府公信力在这种不断上演的“建筑短命”现象中一次又一次地遭受折损。的有力手段。具体措施主要为：

第一，从规划制定的视角，完善《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于公众参与的相关规范，或通过专门条例的方式，针对城乡详细性规划以及具体片区或建筑拆迁等直接涉及城市建筑过早拆除的事项，制定具体项目规划与拆迁决策过程的公众参与规范。规定论证会、听证会等公众参与形式的启动条件、具体方式、相关期限、参与者的遴选、部门职责以及会议流程、会议记录保存等一系列因素。此外，为进一步保障公众参与程序的实施，还应开通并建立违反公众参与程序，径直完成规划与拆迁决策行政复议渠道与责任追究机制。第二，基于规划变更的视角，建立城市规划反馈机制。社会处在动态发展过程中，城市建设规划制定后的实施过程中必然面临着局部调整与变更。考虑到规划调整与变更的必要性以及具体内容，在规划公布之后，决策者仍然有必要设立专门的程序，接受公众的意见反馈。[3]

（二）加强城市规划与拆迁的行政体制外部监督与领导问责机制

在我国多数地方，城市规划尤其是详细性规划的编制、规划实施审批、监督等各项权能高度集中于地方政府规划局②有的地方城市规划行政管理部门被整合为国土资源和规划局，这一设置更是增强了为涉及城市规划各个模块监督的封闭性。这一城市规划行政管理部门，形成了封闭的单一行政部门自主制定、自主审批、自主监督的决策实施体系，既缺乏行政体制内部纵向的科层制监督，也欠缺横向的行政权力内部制约。更重要的是，司法监督在城市规划的各个模块的近乎完全空缺给行政权力恣意行使容留了较大空间。

1.推进城市规划与拆迁决策主体的权力分立，统一城市规划委员会的隶属与定位。当前，我国多数城市均设置了城乡规划委员会作为政府职能部门负责城市规划的决策与咨询等工作。考察地方城市规划委员会的隶属与职能的实际运作情况，可分为三种类型：一是以城市规划委员取代规划局作为城市规划的职能部门，其职权范围与传统的规划局的职能所属近乎完全重合，如北京市规划委员会；二是设立以地方政府领导牵头的规划委员会，但其常设办公机构设置在规划局内，日常工作主要由规划局负责，如青岛市城市规划委员会、成都市城乡规划委员会；三是未明确城市规划委员会的定位，实际运行中隶属于城市规划局的领导之下。根据城市建设与拆迁决策缺乏外部监督机制的实际运作缺陷，应当改革城市规划委员会的定位，切分城市规划的制定、实施与监督权能。城市规划委员会的职能为规划制定和实施效果监督。作为法定常设机构，城市规划委员会应隶属于城市人大常委会，工作经费全额纳人公共财政预算，以减少规划委员会对作为规划实施审批主体的行政机关过分依赖，建立城市建设与拆除的外部监督机制。

2.完善滥用行政权力干涉规划制定与实施的问责机制。首先，通过出台《城乡规划法》实施细则或制定相关司法解释等法规完善方式，明确国家公务人员违法制定、实施城市规划的犯罪行为界限。当前，行政处分往往成为国家公务人员违反城市规划法律法规单一的惩戒形式。由于现实也缺乏相关刑法司法解释阐明针对国家公务人员尤其是地方主要领导干涉城市规划的制定与实施行为的刑事责任定性标准。这种法制协调的缺失在某种程度上使《城乡规划法》中规定的行政处分规范成为相关主要负责人以及直接负责人接受司法审判，承担渎职、滥用职权的刑事犯罪责任的规避条款。其次，建立重大建设项目连带追责机制。针对部分地方政府领导干部抢做“城市规划师”的癖好，可以采取下列措施严加规制：过早拆除建筑中涉及地方重点建设工程项目的，除按照《城乡规划法》中的相关规定追求相关责任方的法律责任以外，负责项目组织和批示的更高层级的领导也应承担行政责任，以整治权力恣意之下地方领导权力过度干预城市规划从而导致城市建筑难逃过早拆除命运之顽疾。

（三）重视规划与拆迁的信赖利益保护理念

公共利益原则是我国城市规划与房屋拆迁决

策的主要价值参照。但“公共利益”的界限在我国法律体系中则缺乏明确的解释与限定。城市规划实践中的对于公共利益的界定解释权以“立法空白授予”的形式赋予行政机关。而实际的行政裁量行为，关于利益的分析裁量很多时候是不严密的，模糊的，甚至是过分主观的。[4]为防止行政权力通过扩大公共利益的解释范围，假借实现公共利益谋求部门利益甚至私人利益，除了通过加强公众参与，在具体事项中协定公益范围之外，行政决策制定与变更下的利害关系人信赖利益保护原则应当给予充分重视。由于不符合社会公众的正常心理预期，过早拆除容易导致被拆除建筑周边商业投资与收益环境的变化。在这种信赖利益保护的考量下，需要政府治理理念的完善。愈是简单粗暴的治理手段则往往愈容易引起社会的不良反应。

四、总结

从对城市建筑过早拆除的原因反思出发，通过考察与归纳当前的相关法律规范，分析存在其中的不足发现，程序性规范相对简陋，公众参与机制缺乏保障，外部监督不足等原因是潜藏在过早拆除背后的规范与制度漏洞。规制这些缺陷，防范城市建筑过早拆除现象的泛滥，其对策一方面要站在漏洞填补的立场，通过规范的补充与制度的构建加以完善；另一方面，其对策绝不应止于亡羊补牢似的完善，对于规制“短命建筑”现象而言，政府公共治理理念的转变当是效果与意义更为深远的举措。从城市管理到城市治理，首先要调整的是城市治理主体机制，改变以政府为单一主体的城市管理模式。[5]打通公众参与渠道，建立行政体制外部监督，重视人大制度的功能发挥是当今政府治理模式转型的三个重要面向。

［1］新华网.我国每年过早拆除建筑物4.6亿平方米［EB/OL］ http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-01-07/ c_1117702220.htm，最后访问日期：2016-7-21

［2］邓佑文.公众参与行政决策:必然、实然与应然［J］.理论探讨，2011年(2).

［3］王锡锌，章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式.法商研究2010(5).

［4］朱菁，张沛等.法治视角下〈城乡规划法〉完善思路初探.现代城市研究，2011(2).

［5］朱未易.论城市治理法治的价值塑型与完善路径.政治与法律，2015(2).

［责任编辑：阿 明］

The Rule of Law under the Perspective of“Short-lived Architecture”Problem Analysis and Thinking

Wang Luanluan
（School of Information，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

［Abstrsct］Caused by the urban building demolition too soon“short-lived buildings”phenomenon has become increasingly become a hot social concern.Our country has preliminarily established and this phenomenon is closely related to the urban planning and housing demolition and other matters of the law system of rules and regulations，but in the procedural norms，supervision and accountability，as well as some problems，need from specification complete，the system construction and the transformation of government governance concept，establish planning and demolition of public participation in decision-making and administrative measure such as external supervision system and mechanism，guide the reasonable use of public interest in administrative decision-making reference value，attach great importance to the protection of the interests of the trust and the proceeding of the rule of law in order to promote the urban construction planning.

short-lived buildings;legal regulation;public participation in;the rule of law concept

DF411

A

1008-8628(2016)06-0024-07

2016-09-21

国家社科基金“宪法精神文明建设条款的规范结构与实施机制研究”，项目编号：16CFX032

王鸾鸾（1991－），男，山东济宁人，中南财经政法大学宪法学与行政法学专业2015级硕士研究生。