街头官僚视角下基层执法人员的行动逻辑

谷 茵

街头官僚视角下基层执法人员的行动逻辑

谷 茵

基层执法人员作为公共政策的直接执行者，其行动类型分为积极执行、消极执行和放弃执行。影响基层执法人员行动的原因有制度性和非制度性两大因素，可以通过建立合理的激励机制、强化权力规制机制、完善沟通协调机制来规范其行为。

街头官僚；基层行政执法；行动逻辑

街头官僚这一概念最早是由利普斯基提出的，之后他在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中对其有了更为详尽的解释：街头官僚是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接与民众打交道的第一人，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权。典型的街头官僚包括警察、城市管理者、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。他们控制和管理着许多公共资金，他们的决策将直接影响许多公民的生活福利[1]。根据利普斯基有关街头官僚的定义，就我国而言，街头官僚指的是位于基层的行政执法类公务员以及一些具有基层执法性质的政府雇员。如警察、收税员、城管、协警，还有那些在政府机关“窗口”工作的公务员。

一、街头官僚视角下基层执法人员的行动类型

基层执法人员作为公共政策的直接执行者、对于国家政策的落实、政府形象的塑造有着重要的作用。就目前我国公共政策的过程来讲，存在的突出问题就是执行不力，这与基层执法人员的行动过程有着密切的关系。

基层执法人员的行政行为大体可以分为积极执行、消极执行和放弃执行三种类型。积极执行指的是基层执法人员对待自己的工作有强烈的责任心，在公共政策的执行过程中遵循秉公执法的原则，热情友善对待群众。在公共服务和公共物品资源配置中把群众利益放在首位，处理问题合法、合理、合情，表现出积极的工作状态。使政策更符合实际需要，从而维护了公共利益，达到政策的既定目标。消极执行指的是基层执法人员虽然会对政府的政策、上级的命令保留一定的执行力度，但是会出现执行不到位的情况。其典型表现为：工作中士气不高，敷衍塞责，做事避重就轻，好做表面文章，爱搞形式主义，缺乏责任意识。消极执行还体现在机械的照章办事，当某些规则有违公平正义时，依然拿规则说事儿，最终损害民众的合法权益。总之，一般情况下，基层执法人员可能更利己的而不是自动地去服务于公共利益。他们可能忙于“表面事务”，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。[2]这种执行过程中的消极现象会导致政策执行的不顺畅或者停滞不前。放弃执行指的是街头官僚实际上退离或从心理上直接退出某项工作，放弃职责。即对自己管辖范围内的事务，采取视而不见、充耳不闻的态度，漠视群众的诉求，推卸自身的责任等等。最常见的做法就是规避风险、逃离一线、不作为。这种弃权行为使国家的政策、上级的指令在基层无法留下。

二、影响基层执法人员行动的因素

1.制度性影响因素

（1）自由裁量权。由于公共事务和工作环境的不确定性和复杂性，随时应对不可预知的突发状况是基层执法人员的工作常态，要想使执法行为程序化和系统化是一件很困难的事情，因此，法律赋予他们一定的自由裁量权。但在具体的实践过程中，某些在认知上和道德上高度不够的基层执法人员就会运用他们手中的权力来管理他们的工作场景，进行政策执行中的再决策，从而使自己的工作变得轻松些、安全性高一些，改善自我的生存状态。滥用自由裁量权在实践中的表现：对本来应该查处和惩罚的私营业主和商户不查处、不惩罚，执法完全随个人意愿而来；某些执法人员向被执法对象索要好处或收受其贿赂；在执法过程中，对上级政策或敷衍式执行、或替代式执行或附加式执行甚或不执行。

（2）制度规则。制度规则是处理行政问题的法定准则，它渗透于官僚组织内的方方面面，成为影响街头官僚的行为发展的一个重要变量。在民主政治发展的今天，人们的法治观念日益增强，维护自身权利意识普遍觉醒，基层执法人员工作所面临的风险与不确定性越来越多，有可能引起种种纠纷甚至发生群体性事件，结果可能导致批评、处分、失去晋升机会等一系列不良后果，基于这些原因，街头官僚会选择自我庇佑，打着照章办事、遵守法律法规的幌子退守在安全范围内寻求免责。因为尽管这些规章制度对街头官僚来说是形式化的，但它所起的作用却不能小觑，既可以作为街头官僚的执法标准，又可以成为其避免责任追究、抵制外部压力确保自身安全的防火墙。

（3）相关法律。通过法律的制定来规范街头官僚的行政行为，并进一步对其执法的过程与结果产生影响是“行政执法”的应有之义。在我国，目前法律对于基层人员执法的控制仍存在着诸多问题：首先，立法的数量还没有跟上时代的发展。尽管我们国家已经制定了一系列法律规范，但在行政程序、行政伦理方面的法律规定还是空白一片，尤其是缺少一部被证实可以比较有效规制街头官僚行政行为的行政程序法，这使得行政领域的许多执法行为因为立法的空白，为基层执法人员滥用自由裁量权留下制度空间。其次，有些法律只做原则性的规定，非常笼统，这样一来就会给予行政人员很大施展权力的空间。过度的行政灵活性往往使街头官僚很容易规避法律并突破法律的限制，这就是法律的简单所昭示的无法掌控的行政方向。

2.非制度性影响因素

（1）利益驱动。利益是人们行动的本质因素，正是对金钱、对权力等的欲望促使人们从事各种活动，利己主义倾向不仅存在于个人还存在于团体和国家方面。基层执法人员作为拥有这种社会属性的个体，同样有实现个人利益最大化的目的性。由于掌握着一定的公共权力，基层执法人员常常需要面对来自政策目标、服务群体利益的诱惑，一旦这种诱惑力达到一定程度，街头官僚的行动选择就会做出改变。有关基层执法人员执法行为引起冲突的事件时有报道，无不与利益有关。此外，街头官僚在政策执行中，会有自身利益与政策价值目标不一致的时候，在这种情况下，一些街头官僚会按照自己的政策偏好，改变原有的政策目标，制定出符合自身利益的执行计划，从而使政策效果大打折扣。

（2）行政对象。街头官僚是在工作进程中与公民零距离打交道的政府工作人员，其行动所指的对象是公民，所以行政对象的反应会影响街头官僚的行为方式。在自由裁量权的行使上，同样是违法问题，对执法人员示弱或表示恭敬的人可能受到口头警告，而态度蛮横拒不合作的则可能面临严厉的惩罚。有较高需求的行政对象，他们获得福利的机会也较大；而有着较低需求或被视为“刺头”的行政对象，他们获得的福利通常比较少。此外，公民的个体特征、群体状况也影响的街头官僚的行为选择。比如那些社会地位较高的政策对象能得到基层执法人员更多的礼遇和尊重，而社会弱势群体通常会被不公平的对待。有些不服执法的公民会采取非常方式迫使基层执法人员改变行动，如上访乃至上演武力。

（3）大众传媒。当今社会，传媒工具日益平民化。当执法对象认为受到不公正裁决时，诉诸媒体成为其十分方便的选择。街头官僚作为处在最前线的基层执法人员，工作过程中和群众发生矛盾与冲突是在所难免的，一旦处理不当就会酿成恶性事件，被各大媒体争先报道，形成强大的舆论压力。这样的案例，使街头官僚必须认真行使被赋予的权力。此外，现在的媒体对基层执法人员的评价有一种妖魔化的倾向，为了吸引读者的眼球，热衷于报道行政执法中出现的纠纷和矛盾，并且缺乏深入细致的调查，给广大公众呈现出的是一个负面的街头官僚形象，这种妖魔化给基层执法带来了巨大的困扰和阻碍,极大地挫伤了街头官僚执行政策的信心和勇气，使其更加缺乏社会责任感、士气低下。

三、街头官僚视角下基层执法人员行政行为的制度规范

1.建立合理的激励机制

首先，完善晋升制度。职务晋升是提升街头官僚政策执行力的最显著方式，能增加街头官僚的归属感，有利于留住和吸引人才。为此，在基层执法人员的晋升上要做到公平、公正、公开，增加透明度。对有着协调沟通能力、专业协作能力等与基层执法工作相关技能的街头官僚或工作表现突出的街头官僚，应把这些作为晋升的加分条件，而不是一味的论资排辈。其次，构建工作激励制度。应实行放权，即基层执法人员的上级适当放权给他们，以激发其工作的主动性。此外，注重对基层执法人员的精神激励，培养其高尚的道德情操，提高其职业修养。第三，完善奖罚制度。合理地奖罚制度的实行能够增强街头官僚的工作责任感，加大其行使权力的合法性。奖励不仅要有精神上的，也要有物质上的，重点是物质上的奖励，让那些秉公执法、踏实工作、敢于与困难做斗争的基层执法人员感受到实实在在的回报。同时，奖励也要很好地结合惩罚，对于违反了规章制度、滥用行政权力的基层执法人员，在事实确认后也一定要严惩不贷。此外，奖罚制度要科学、合理、公正、透明，一旦形成制度就要遵守执行，及时、严格地实施奖惩，不能让它仅仅停留在形式上。

2.强化权力规制机制

（1）制定自由裁量的基准。街头官僚拥有一定的执法“裁量自由”，但是这种“自由”应该是相对的，“自由”的幅度如果过大，裁量的方式、种类、范围不明确，势必会导致随意裁量行为的发生。我国当前就存在着对自由裁量权范围、幅度限定过于宽泛的现象，现有的法律法规没有对自由裁量权范围作出详细的规定，以致“自由”过大，为执法行为的失范埋下了隐患。对此，我们首先要认识到行政自由裁量权有其存在的必要性，在这个前提下，科学界定自由裁量权的运行界线，细化自由裁量权的范围和幅度，对于“模糊”概念以及“弹性”过大的条款应尽量使之明确化、具体化、细致化，而对于那些运用自由裁量权的行政行为，应大致归类，根据不同类型明确给出自由裁量的幅度范围，使其受到合理的制约，以避免基层执法人员随意裁量的可能性。从而使基层执法人员合理使用权力，有效规避因裁量行为不当而引发影响社会稳定的不良后果。

（2）完善监督机制。监督机制的完善可以减少街头官僚的行为偏离。①强化行政监督。要实行监督部门自上而下的垂直管理，从人事、财政安排方面的改革入手建立行政系统内部独立的监督体系，使行政执法监督部门免受党政机关的干扰，能够自主开展工作，充分发挥自身作用，实现行政执法监督部门的权威性和独立性。②加强司法监督。我国对街头官僚的司法监督是通过审定其行政执法行为是否合法来进行的，而不审查其行政执法行为是否具有合理性。基层执法人员普遍存在的问题是自由裁量权的不当行使，只涉及合理性不涉及合法性。因此要把司法监督扩大到对不合理执法行为的监督上，赋予法院裁定街头官僚是否合理自由裁量权的权力。③扩大公众监督。大力开展对公众的宣传和教育活动，提高公民的民主监督意识和自我保护意识，拓展公众监督的渠道，鼓励公众通过信访、建议、行政诉讼等方式对政策执行进行监督。

3.完善沟通协调机制

（1）要实现同级各部门之间沟通协调制度化。目前我国基层执法部门普遍存在着职责权限不清的现象，这会导致在政策执行中出现执行空白或交叉执行的状况，对政策执行产生不良影响。因此，具有相似职能的基层执法机关应就那些可能会交叉的职能进行沟通协调，细化各自职责，消除职责分歧。此外，同级执法部门间应加强沟通协调，这种沟通与协调在政策执行前以及政策执行过程中都要进行，并使之制度化，更好地应对政策执行过程中的复杂情况，保障政策的有效落实。

（2）优化政策信息的传播和反馈渠道。现行的信息传递的下行沟通渠道过于单一，因此，应拓宽政策信息下达的渠道，使基层执法人员能充分地获取政策信息，提高政策认知能力。比如可以通过开办政策培训班的方式，就某项政策对街头官僚培训，提高他们对该政策的认知能力，只有充分认知政策，才能更好地理解政策，从而提高自身的政策执行力，在政策执行中不致走偏。至于信息反馈渠道的优化应该从健全政策执行公开制度和建立多种信息反馈渠道两方面入手：扩大政策执行公开的内容（政策信息、执法依据、执法结果等）并通过报纸刊载、网站查阅、媒体报道等方式予以公开，在群众充分了解政策执行的情况后，通过听取公众意见的见面会、公共论坛、问卷调查等方式收集政策执行效果的信息，确保信息真实传递。既有利于政策执行策略的调整以及后继政策的制定，又有利于对基层执法人员进行全面、有效的监控，确保他们在政策执行中能做到依法执行，公正执行，确保政策有效执行和贯彻。

[1]Lipsky,Michael.Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services[M]. New York：Russell Sage Foundation,1980.

[2][美]戴维.H.罗森布鲁姆，罗伯特.S.克拉夫丘克，德博拉.戈德曼.罗森布鲁姆.成福，等译.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京，中国人民大学出版社，2002.

（作者单位：信阳师范学院政法学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.030