低碳经济发展背景下政府治理创新研究

吴 亮

低碳经济发展背景下政府治理创新研究

吴 亮

发展低碳经济是顺应历史潮流和生态环境发展的必然选择。在当前国际经济社会环境下，低碳经济发展是每个国家不容逃避的责任与义务。对于我国的政治环境而言，对低碳经济发展背景下的政府治理创新的研究显得意义更加重大。本文将对低碳经济发展的定义进行深度分析，在此基础上对我国政府治理改革创新的必要性展开讨论，并对创新内容和途径进行着重研究。

低碳经济；政府治理；创新

低碳经济与政府管理是国家发展进程中相辅相成的重要因子。政府管理需要在低碳经济背景下展开改革和创新，这既能提升政府管理能力的机遇和挑战，又是实现我国低碳经济发展理念的必经之路。由此可见，面对发展低碳经济提出的新要求，政府管理必须在坚持这一理念的前提下，实现管理理念、管理能力、管理模式和公共政策制定及实施的全方位提升。

一、低碳经济的定义分析

近年来，人类已经饱尝全球气候恶化的苦果，高温、严寒、洪水、泥石流等灾难不断发生，一次次为人类发展敲响警钟。全球气候变暖，厄尔尼诺和拉尼娜像两个调皮的孩子，人类面对他们束手无策，只能被动应变，却无法主动出击。低碳经济发展理最早在英国2003年发表的《我们未来的能源——低碳经济》中出现，指的是依靠技术创新和政策落实，建立温室气体少排放、减缓地球变暖的经济发展模式，以保证全球气候变暖的步伐变缓，为人类发展提供新的可持续发展的约束条件。这不仅是人类发展的重大进步，而且更是对政府管理论提出了更高的要求，是国际社会衡量国家是否对全球负责的重要标尺。

有学者认为，低碳经济是人类经济建设中的又一次重大进步，追求目标是实现绿色GDP增长，核心是能源技术的创新与应用，需要制度创新为低碳经济发展提供有效措施和有利环境。因此，低碳经济发展背景对政府管理在理念、机制、政策和方式上提出了更高的要求，迫使政府管理做出改进和提升。

二、低碳经济背景下政府管理创新的必要性

政府管理创新是国家管理中一个常提常新的话题，而低碳经济的发展为政府管理创新指明了方向，明确了要求。在我国当前社会阶段，转变发展方式、加快产业结构改革等战略决策与低碳经济发展要求具有一致性，从一定意义上说，低碳经济发展在客观上促进了政府管理的改革创新。

1.政府治理创新是弥补市场调节失灵的需要

自实行对外开放这一经济政策以来，我国市场经济一直是在国家宏观调控下开展的市场资源自由配置，市场在资源基础配置中起着基础性作用。众所周知，市场经济本身存在自发性、无序性的弱点，尤其是当自然资源发生变化时，市场经济的资源配置作用逐渐弱化，受到外部环境的影响，难以作出针对性调节，这是市场调节失灵的主要表现。比如煤炭价格会随着煤矿出矿量下降而提升，但煤矿行业遭遇内部关系复杂化时，煤炭价格也会无限制上涨，这种不合理上涨就需要政府出面做出调整，维护市场秩序正常运转。

由此可见，相对于传统经济而言，低碳经济发展模式是一场史无前例的革命，需要通过制度创新和制度设计来提高能源的再生和可持续利用性，只有这样才能把市场调节的弊端带来的危害降到最低，化解市场主体间、市场主体与消费者之间、市场主体与生态环境间的矛盾。

2.政府治理创新是实现可持续发展的需要

可持续发展是一场不见硝烟的战争，不仅对资源环境利用率要求高，而且对技术实施时间要求也长，可以说是一场不会终止的持久战。可持续发展需要不同区域在技术改革和利用的过程中不断提升对资源的利用率，以确保区域内各项资源得到有效的循环利用。但是，我国地域广阔，各地区经济发展水平差距大，很难实现区域内的资源高效运用。对于经济发展水平低的地区，资源浪费严重、环境污染率高等问题都严重阻碍了可持续发展，不利于低碳经济的发展。这就需要对政府治理进行创新和改革，按照低碳经济的要求，制定不同的区域发展纲要。

同时，区域间的资源共享与责任划分以及价格体系的区域间差距等都是发展低碳经济必须考虑的问题。因此在这种情况下，需要将政府治理创新纳入低碳经济发展考虑范围内，调动多方力量实现低碳经济发展以及政府管理的高效运行。

3.政府治理创新是提升政府管理职能的需要

事实上在资本主义社会中，资源配置并不是完全由市场自发调节来完成的，政府会帮助社会在技术运用、资源采集等方面做出选择，选择好的技术运用到市场当中。这说明，即使在所谓的自由市场环境下，政府宏观调控也起着十分重要的作用。政府作为公共资源和经济政策的管理和制定主体，通过税收、预算、价格控制等手段敢于让市场自发调节，有效避免市场自发调节带来的危害。但政府治理行为具有多样性、复杂性、交叉性等特点，一旦出现信息不对称、权力过度集中等情况，政府治理便会在局部出现失灵、运转效率低下等问题，政府政策的无效落实比市场调节失灵带来的危害要大得多。

在低碳经济发展背景下，亟须提升政府管理职能，避免无效政策的制定和落实，因此，政府需要通过不断改进自身体制和管理机制从而避免出现更多更大的损失。

三、低碳经济发展环境下政府治理创新内容

1.理念创新

作为政府治理创新的核心，理念创新包括管理理念创新和经济发展理念创新，其中，经济发展理念创新决定了管理理念的创新。在传统经济时代，政府管理把经济增长速度作为衡量政绩的主要标志。长期以来，对自然资源有效利用和实现经济的快速增长是各地政府的主要工作目标。如今看来，把发展就是硬道理与GDP增长就是硬道理画上等号是忽视环境代价和实际环境承载力的表现，一些地方政府过分追求经济增长率、盲目开采资源和贪图政绩工程都是其发展理念不正确造成的。这样的发展理念已经不符合当前低碳经济的客观要求，必定会给经济的长远发展造成不良影响。

在低碳经济背景下，我们需要对低碳经济发展要求进行充分理解，把低碳经济中强调经济、社会与生态的互为目标，作为制定一切政策的根本要求，把真正低耗能、低排放、低污染以及高产出的发展理念融合到政府管理中去，实现低碳经济发展要求与政府经济社会发展规划相一致，明确低碳经济的发展目标与举措，这才是政府治理理念创新的关键。

2.制度创新

制度创新是政府治理创新的有效抓手，其需要在理念创新的指导下进行实际政策的制定与落实，包括财政制度创新、税收制度创新、信贷制度创新等。

财政制度创新指的是把碳预算纳入财政政策当中，并严格追踪碳预算资源的使用及有效性。这就需要政府不仅把碳预算纳入整体财政预算当中，而且还需要建立和实行行之有效的监督，以公正公开透明的原则定期对财政支出进行公布，增加碳预算的实际使用力度，以创新的财政预算和监督制度，为碳预算的落实提供保障。

而税收制度的创新指的是采用扩大征收范围，发挥税收优惠以及完善税收优惠政策的方式，鼓励引导低碳行业进行技术更新和规模扩大，同时对非再生性、资源消耗性行业进行重税征收，进一步细化对低碳行业的优惠政策，使低碳行业切实感受到税收政策带来的经济效益，从而实现低碳经济的发展。

信贷制度是控制投资方向的主要方式，其中对信贷贷款利率调整是信贷制度创新的主要方面。开启绿色信贷制度目前已经在国内银行实施，企业在发展低碳经济的时候就能够享受到更多的信贷政策福利。但是，我国的信贷制度创新还走在改革的路上，许多细节以及金融部门与环保部门的沟通方面仍需要改进。

3.政绩考核制度创新

制定以低碳经济为目标的政府政绩考核机制是政绩考核办法的创新，是政府管理制度创新的重要组成部分，既能够衡量政府经济宏观调控的科学与否，又是推动低碳经济发展的重要途径。只有在政绩考核的干预下才能够获得低碳经济发展的有效性，从而实现政绩考核方式和考核制度的转型，促进环境保护与经济发展矛盾的解决，推动节能减排，绿色GDP的发展。

四、探索低碳经济发展背景下政府治理新途径

1.明确目标强基底

政府治理创新需要以发展低碳经济为目标，并在这个目标的指导下进一步明确目标定位，强化政府职能。首先，要强化引导职能，采取多种强有力的引导方式，使低碳经济的理念能够深入到政府管理当中去，在重大项目引进、重要城建措施中进行统筹安排，把资源合理利用放在首位，充分发挥政府的引导作用，调动媒体等宣传渠道，加强对低碳发展理你的传播，全面提高人们的环保意识。其次，强化政府监督职能，政府作为管理部门可以从法律、法规、社会舆论等多个角度对生产经营活动开展监督，形成多方位立体式的监督体系，使低碳经济能够顺利有效推进。最后，要注重提升政府的协调能力。低碳经济的发展实际上就是新技术的运用和新能源的开发。这就需要政府在区域间、行业间切实起到协调作用，促进低碳经济在各行各业铺展开来，形成良性循环的上下游关系，促使由于区域、地域等产生的障碍问题得到解决。

2.完善机制抓成效

低碳经济发展背景下的政府管理机制需要更加密切的衔接和更加妥善的调整，比如财政政策、税收政策等的落实，就需要以完善的机制为保障，把各项政策的成效抓出水平。首先，在决策机制方面，需要在坚持走民主化的基础上进一步提升科学性，把更多的低碳行业专家意见纳入考虑范围，确保决策方案建立在低碳经济发展的基础上。其次，在竞争机制方面，要把竞争机制落到实处，以竞争促发展，以发展促合理。通过设定低碳经济发展指标等方式，鼓励引导各区域间就低碳经济进行合作，从而提升整个区域的低碳经济发展水平。最后，要建立完善的绿色GDP模式，并把绿色GDP的增长纳入政绩考核范围，从根本上扭转地方政府管理者的发展理念，使绿色经济发展理念深入人心，使低碳经济的发展更加顺利完善。

3.综合治理促落实

低碳经济的发展需要政府采取综合式的管理方式保证各项政策得到有效落实。政府治理分为经济手段、法律手段和行政手段。其中，行政手段最直接有效，当前许多涉及发展低碳经济领域的问题，多采用行政手段解决。但是，行政手段具有一定的强制性，比如强制企业节能减排、强制企业采用低能耗低排放的先进技术，否则就要进行行政处罚。但在未来的政府治理中，要综合运用法律、经济等手段，把低碳经济发展纳入法律范围内，运用经济手段对资源流向、技术运用、设备更新进行有效把控，使各项经济活动能够在市场经济和宏观引导的双重作用下发展低碳经济，而一旦出现违法行为也能够严格依照相关法律条文进行处罚。只有综合运用政府管理方式，才能够使低碳经济发展于“无形”中，从生产方式、经营理念乃至生活方式上都坚持低碳经济理念。

综上，低碳经济发展背景下的政府创新管理还有很长的路要走，需要全社会为创新的落实做出贡献，只有这样国家的繁荣才能与个人愿望的实现同步向前。

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（作者单位：河北大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.001