农民利益表达机制研究

何　欣,欧元雕

(安徽农业大学人文社会科学学院，安徽 合肥 230036)



农民利益表达机制研究

何欣1,欧元雕2

(安徽农业大学人文社会科学学院，安徽 合肥 230036)

摘要：农民利益表达机制是农民作为弱势群体维护自己合法权益的重要载体，但是我国当下还未形成一套完整的农民利益表达机制，现行的农民利益表达机制呈现出农民不愿表达、不会表达、表达渠道不畅和表达无果的现状。为了建立和完善农民利益表达机制，必须提高农民的表达意识、建立完善相关政治法律信访制度、拓宽利益表达新渠道，建立农民利益表达的有效机制，保障农民权益。

关键词：农民；利益表达机制；农民权益

一、农民利益表达机制提出的背景

十八届五中全会明确提出要加强和创新社会治理，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。但我国还没有建立起一套完整的农民利益表达机制，农民利益表达机制是农民作为弱势群体维护自己合法权益的重要载体，是真正实现农民当家做主的重要保障。因此，分析当下农民利益表达机制存在的问题，并提出相应的对策，是保障农民利益和促进社会治理进程的现实需要。

(一)农民利益表达机制的含义

农民利益表达机制是指当农民群体的权利和利益与其他社会群体的权利和利益发生冲突时应运而生的、农民通过一定的途径和方式将自己的意见、建议传达给公众和政府等公权力机关、要求获得关注和救济，从而维护自己合法利益的政治机制。

(二)农民利益表达机制提出的原因

利益非受损无需表达。法国唯物主义思想家霍尔巴赫说：“利益是人的行动的唯一动力。”[1](P260)表达的动机必然是心中觉得利益有所缺失，希望得到关注和帮助。当今社会中农民利益被侵害的现象屡见不鲜、农民因为利益受损而进行表达的原因基本分为两种。

1、利益被侵害

与政府集团间的利益冲突。近年来政府为了快速推进城市化进程和新农村建设，采取了一些急躁的、强硬的做法，在还没有谈好补偿条件的情况下对农民的土地强行征收、对农民的房屋进行强拆。甚至有的地方政府为了本地政绩，非法圈占土地搞开发建设，滥建示范园区等。农民赖以生存的土地房屋被政府或其他公权力以“公共利益”的名义强制廉价征用占有，农民利益遭到严重侵害。

与社会其他利益集团的利益冲突。在利益分化的社会条件下，各社会利益主体为了追求自身利益的满足，展开利益争夺，常常发生利益冲突。由于长久以来各种制度的设计与实施(例如户籍制形成的城乡二元体制)，已造成农民在市场经济条件下缺乏公平竞争的条件，处于制度上和事实上的弱势地位。开发商拖欠农民工工资，农业产业化过程中的公司、批发商、中介组织对农户的压价、拖欠、售卖假冒伪劣农资坑害农民。农民在市场经济中的弱势地位使他们在竞争中满身疮痍，虽然不满被剥削却又无法脱离市场大环境，陷入利益反复被侵害的恶性循环之中。

2、利益得不到满足

国家当下的政策大多由政治系统内部精英通过分析整合将其认定的社会利益输送到公共决策中去，采用内输入模式制定，所以农民作为政治弱势群体，缺少政治素养、政治技能，常被视为最远最渺小的声音而长期不受重视，对政策的影响力较小。农民群体的利益需求的呼声被其他强势群体所淹没，农民政治权利被边缘化。另外，以户籍制为基础的城乡二元结构导致农民无法和城市居民平等享有教育资源、文化资源、社保医疗资源等。

二、当下农民利益表达的困境及其原因探究

(一)不愿表达

虽然农村从传统社会向现代社会转型的过程唤醒了部分农民的表达意识，但大部分农民还是不愿表达。这种消极态度既有农民自身的问题，更多的是来自当前利益表达制度和体制的障碍。

1、小农思想

虽然大多数农民都适应或已实现了现代化的生活方式和生产方式，但现代民主独立的思想却没有同步扎根于他们的意识之中。几千年来的自上而下的封建君主专制，让农民对于这种压力型的行政权力已经习以为常并产生了依赖。他们还停留在封建的“臣民”身份关系上，没有意识到自己的现代“国民”身份。再加上儒家的“忠孝”传统文化的影响，更加禁锢了农民的现代公民意识、开放意识、参与意识和自主意识，使他们坚守“忍一时风平浪静、退一步海阔天空”的信条。

2、表达的成本高

经济条件制约了农民权利的充分实现。高成本的利益表达过程让大多数农民望而却步。

一是体制内表达成本。体制内的表达是通过合法途径和方式进行的利益表达。主要有诉讼(包括仲裁、调解、和解)、信访、选举。这些体制内的表达所耗费的成本又包括：第一，经济成本。诉讼之路上，法院立案费、律师代理费、仲裁费等成本对经济条件较差的农民来说无疑是个额外的重负。对经济条件稍好的农民而言，也会抵消其诉讼的收益，使其犹豫不决。上访之路上，农民花费大量路费结果却白忙一场。选举之路上，许多离乡务工的农民不愿承担回乡选举路途中产生的高昂费用，所以干脆放弃选举。此外在上述诉讼、上访、选举期间农民产生的误工损失也是不可忽略的经济成本。据北京青少年法律援助与研究中心调查，农民工讨薪成本至少3倍于收益。为索偿不足1 000元的工资，若走完所有程序，民工至少需直接花费920元，时间至少11～21天，折合误工损失550～1 050元[2]。第二，时间成本。诉讼程序繁琐复杂、耗时长。许多案件走完调解、仲裁、诉讼等全部法律程序，至少需要1年以上。所以比起维权农民更注重这期间可以创造的经济价值。第三，风险成本。最典型的是诉讼，一旦进行诉讼就要有心理准备承担败诉的结果，败诉方需付审理费用，那么坚持诉讼对农民来说就是一种冒险。

二是体制外表达成本。当体制内的方式无法支持农民的利益表达时，农民就会跳脱到体制外寻求救济。而这些体制外的方式如静坐、罢工、游行、示威、越级上访等往往带有很高的风险成本。拿捏不当就会受到惩处，严重违法还将遭受刑法制裁。所以本着“多一事不如少一事”的想法，农民往往放弃了这些“危险”的高表达方式。

3、表达受挫的阴影

农民不愿表达的又一重要原因是他们曾经进行过表达，但是表达遭到了外界打压或者表达无果(具体下文予以详述)。农民的利益表达得不到应有的重视和解决，这无疑会严重挫伤农民的利益表达积极性，以致不愿意进行利益表达。

(二)不会表达

不会表达同样也是农民利益表达过程中的一个缺憾。而造成农民表达能力低下、表达方式错误、表达效果差强人意的主要有以下几个原因：

1、法律文化知识缺乏

由于我国长期以来教育资源的严重分配不均，导致农民群体普遍文化水平低下，法律知识不足。他们不了解科学的表达途径，不知道要向谁表达，有的甚至连自己拥有哪些利益都一无所知。

2、不正确表达

农村中有些文化水平较高、权利意识清晰的农民有着强烈的表达意识，但部分农民有合理的想法却没有掌握科学的表达方式，让本来合法的诉求披上了非法的外衣，得不到政府的支持，事倍功半。有的则是表达受挫之后无奈转而寻求制度外方法寻求救济。

冷暴力和暴力对抗。当其他利益集团侵害自己利益或者利益得不到满足的时候，部分农民选择了静坐、罢工、游行、示威等冷暴力对抗政府，或更为激烈地暴力对抗执法人员、拘禁绑架、打砸抢杀，譬如福建泉州蜂尾事件、贵州瓮安事件。

自杀自残。特别是农民工的自杀式讨薪成为社会热点，许多人以自残、跳楼、服毒、自焚、剖腹等手段讨薪。河南农民张海超为了索取赔偿不惜开腔验肺。

缺乏组织性。当前农民的利益表达呈现出高度分散化和个体化的特点。农民缺乏相应的组织依托，在群体性事件潜伏、露头、爆发的各个阶段，人大代表、政协委员以及工会、妇联等群众代言人和群团组织，普遍“不在场”或丧失代言权、话语权，大大增加了及时发现、化解、处置事件的难度[3]。

(三)表达不畅

1、信访渠道不畅

农民信访，指农民利益受到侵害或者得不到满足并且得不到司法等公权力救济的情况下，写信或者直接到相应的中央国家机关反映情况和表达利益要求的情形。信访制度作为农民利益表达的一个至关重要的渠道在设计和运作上都有着很大的缺陷，无法有效承载农民利益表达的需要。信访部门在国家权力的设置中并非要害部门和实权部门，上访在实践中更多的是作为国家的一种门面和安全阀机制而存在着的[4]。信访部门只是单纯的接收信息，立案和答复都具有很强的随意性，没有一个明确且硬性的规定具体如何接受案件，自然也就无法形成常规性的决策和执行机制。通常情况下对于农民的上访，只要不发生特别重大的事件，中央和省市信访部门一般都只做些“官样十足”的原则性的答复或下发批转到县乡地方政府处理。而且由于信访责任制的实行，导致地方政府官员为了自己在位期的政绩忌讳上访，特别是大规模上访。对上访者无情打压，非法压制和剥夺农民的合法的上访权利。于是就出现了各种对去中央上访的农民围追堵截、关押拘禁等手段，出现了上访者对基层政府敲诈勒索罪而定罪获刑的冤假案件、上访者被诊断为患有精神病而强行送入精神病院、非正常上访者被处以劳动教养等一系列法治之下的“怪现象”[5]。这种情形之下的信访制度已然失灵，农民通过这种制度进行的利益表达只能沦为无助的呐喊。

2、司法渠道不畅

诉讼渠道不畅。诉讼救济的实效性不足。即使付出巨大的人力物力财力走完全部法律程序，仍然可能得不到救济。当下农民进行的诉讼中，居多的是与政府在社会建设过程中的房屋拆迁、征收土地等行政行为产生的行政诉讼。行政诉讼关系本身的性质就决定了这是公民权和公权力的对抗。所以农民在行政诉讼中总是面临着“立案难”“审理难”“执行难”的局面。不能立案，便无法进入司法程序，当事人的合法利益无法通过诉讼获得救济。即使有幸进入司法救济途径，但原告的胜诉率不足三成[6]。

非讼渠道不畅，包括仲裁调解和解等。例如企业有工会，如果职工利益受损，工会便会站出来与公司方进行谈判，接受和解或调解，亦或去仲裁委员会仲裁，既方便快捷又及时有效。但是由于农民群体缺少“农会”这样的集体组织，在权利被侵害时无法寻求庇护，只能独立自救。

3、政治参与渠道不畅

人大代表制度。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”目前农民人大代表采取兼职化制度，很多本身并非真正的农民，自然就无法真正体会农民的感受而代表农民。此外，人民代表大会仅仅是反映和汇集民情民意政治平台，真正接受和吸纳意见建议、做出决策的是200多人的人大常委会。这种少数人进行的精英政治往往反映社会政策并不由农民自行决定而是由精英决定。所以农民通过人民代表大会反映利益需求，进行利益表达效果并不理想。

村民自治制度。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。村民自治制度可以说是最能充分实现农民当家做主的制度，但是农民集中行使自治权的村委会却并未真正实现自治。《村委会组织法》第三条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”即乡镇人民政府与村委会之间，不是领导和被领导的关系，而是指导和协助的关系。但是现实中很多村委会职能异变，变成了乡镇政府的“委托代理人”。乡镇政府为了地方利益，在不同程度上对村委会事务进行干预，村委会主任等人为谋私利一味遵从上级指示，摒弃了“对下负责”的使命。村委会丧失了独立性、自主权，农民无法顺利通过村委会进行利益表达，利益无法保证。

(四)表达无果

由于部分基层政府的低效率和无作为等原因，即便农民付出巨大成本，走完各种法律程序，权利仍可能得不到救济。如陕西山阳县27位民工在洛南县陈耳金矿打工，2001年6月查出患上硅肺病，他们先后寻求救济的机构有洛南县的劳动监察大队、洛南县劳动争议仲裁委员会、洛南县劳动局、洛南县卫生防疫站、县政府、县法院、商周市劳动局、商周市卫生防疫站、商周市中级法院、陕西省卫生厅、省高院、省信访办、最高法院、国家信访局、劳动和社会保障部。除付出巨大成本外，14人陆续离世，其中3人自杀，2005年法院最终判决原告每人获赔约6万元，但仍未执行[7](P96-98)。

三、解决农民表达机制困境的对策

(一)提高农民表达能力

1、从意识、观念上鼓励和支持农民产生表达意愿

利益表达是获得利益的起点。利益表达机制的第一个需要完善的重点就是要把重心从“等农民利益表达”转向“教农民利益表达”和“鼓励农民利益表达”，强化农民的利益表达意识，让他们意识到利益表达是一种积极的公民权，是一种良性的社会互动。帮他们树立起法律信仰，树立利益表达是个双赢的过程的观念。不仅农民可以通过表达维护自己的利益，政府也能在为农民解决问题的过程中提高自己的执政能力，从而更好地为农民服务。

2、从方法、技巧上引导和规范农民形成正确的利益表达方式

第一，全面提高农民的科学文化水平、增加法律知识，提高参政能力。现代民主政治理念和技能并不是天生的，而是需要从外部培育和灌输的[8]。国家要继续加大对农村教育的投入，全面普及义务教育。

第二，帮助农民掌握正确表达的方法。伟大的人文主义者伊拉斯谟说过：“最可怕的莫过于无知而行动。”[9]有些农民既无知愚昧又顽固不化，对领导的决策或者解释无法正确理解而胡搅蛮缠乱告状乱上访，也是对国家资源的浪费。所以对农民利益表达要区别看待，表达不是为所欲为。对一时没有条件满足的农民的利益表达要求，要耐心、细致地做农民的思想工作化解他们的情绪，争取得到他们的理解；对超越现实条件或与现实相矛盾的利益表达要求，更要通过思想政治工作去矫正。帮助农民提高法律意识，树立法律信仰需要长期坚持，要进行持久的普法教育活动。十八届四中全会报告提出“健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。”[10]村委会可开展一些有奖法律知识问答等趣味活动帮助农民亲近法律，同时鼓励农民多看国家时政新闻、了解大政方针、多了解本地社情民义，具体问题具体分析，引导他们选择合法理性的表达方式，杜绝其盲目冲动地制造大规模群体事件。

第三，尽快建立代表农民说话的组织，为农民寻找合法代言人。农民个人的利益表达具有分散性、片面性、冲动性，所以迫切需要建立一个稳定而健全的代表农民利益的独立组织。“中国农民作为人数最多的社会群体,无论如何不能没有直接代表其利益的组织,否则,我们的社会结构就是病态的,就不可能实现协同治理和城乡统筹。”[11](P145-146)可以根据中国的实际情况并参考国外经验建立一个农民协会之类的组织，这样农民协会可以作为一个利益表达的有效载体为广大农民提供一个表达和对话的平台。在平时，农民协会可以调查研究农民的政治、经济、文化、生活情况，及时向各级党和政府的决策部门传递输送意见和要求；召开有关农业问题听证会时，参与意见征集、方案论证、提出有关草案或修正案的工作；农民有困惑时，为农民出谋划策、给出实际可行的意见和建议；农民利益受侵害时挺身而出代表农民与侵权者进行谈判协商，为农民伸张正义，维护农民合法利益；在农民一时冲动，产生激进想法的时候给予指正帮助，把群众性突发事件扼杀在摇篮里，让冲突得到缓冲、调解或避免。有了农民组织后，农民的想法和行动可以在组织内部得到沟通和约束，增强了农民群体行为的可预期性，大大减少了农民和政府以及其他利益集团的正面冲突，起到“防火墙”的作用。

(二)完善体制内各项制度

1、政治制度

完善人民代表大会制度。虽然《选举法》实现了理论上城乡人口同比例选举，但是农民人大代表的构成本身的缺陷还未消除，那些新增加的农民人大代表们未必能更好地维护农民的各项利益，农民的各种利益诉求渠道也未必就畅通无阻。首先，要将人大代表专职化。人大代表任职由兼职转为专职化之后，农民代表将能投入更多的时间和精力到其本职工作中去，不会再因为原来的工作岗位分心，也不用担心行使职权时惧怕触犯上级利益而唯唯诺诺，能够更加公平公正地进行代表活动。其次，全面贯彻十八大关于降低官员人大代表比例的政策。有资料显示，目前省级人大常委会主任大多数都由省委书记兼任，县级或县级以下有一部分也由县(市)委书记或副书记兼任，乡镇人大主席一般都由同级乡党委书记或副书记兼任[12]。这些党政官员本身的官职角色可能就与农民代表角色相冲突，无法兼顾“双方代理”的角色，所以无法全心全意地代表农民利益。党的十八大在关于人大制度改革方面特别指出“要提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”。所以增加农民代表中的“真正”农民的数量十分必要。再次，建立和完善农民人大代表的监督制度。《选举法》虽然作出了“代表受原选区选民或者原选举单位监督”的规定，但是选民或选举单位监督代表和代表接受监督的意识还不是很强，因此要尽快建立起选民监督代表和代表接受监督的具体措施。选民可积极行使监督、质询、罢免的权利，督促农民代表恪尽其职，维护农民利益。代表也要自觉定期向农民汇报工作情况，接受农民的意见和建议。

改革和完善基层村民自治制度。全面推进村民自治，创新社会治理，让村民真正实现自治。第一，积极推进村委会改革。促使村委会的职能回归，摆脱对乡镇政府的依赖，真正扮演好自己的角色，切实履行好维护农民利益的使命。实现“官本位体制向民本位体制转变”[13]。第二，从法律法规上，制定和完善村委会组织法。明确村委会自治权和乡镇政府行政权力的界限，重新明确划分二者的职能范围。规定政府不能以任何理由和借口干涉本属于村委会自治范围内的事项，一旦行政权力肆意干涉，侵犯了村民自治权，有关人员和部门将接受问责和相应的惩罚。另外还可制定一些相应的可具体操作的法规，譬如村委会成员的选举程序、罢免程序和村级重大事务决策程序等。第三，完善村务公开制度和村民的监督制约机制。2015年中央一号文件明确提出“提高农村基层法治水平，依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用”，保证让“村民自治”真正成为农民利益表达的制度化的渠道。

2、信访制度

信访是公民和国家的良性互动，也是体制内最能体现公民自由行使民主权利的一条利益表达渠道。

首先，赋予信访部门更强的独立性和自主性。信访部门是负责接待群众来访、汇总各方意见、向政府传递情报的机构。但是现在的信访部门更像是行政部门的附属物，权轻责重，无法监督行政部门的工作。所以要彻底增强信访部门的独立性，赋予它更多权力来保障其畅通无阻的接受农民利益表达。

其次，提高信访解决率。解决率高才是民主政治的表现而不是上访率，赋予农民上访的合法权利，只有保障它得以实现才是真正的以人为本。信访部门要加强对上访案件的分类，不同案件及时传送给不同的责任归属机关，然后将案件处理结果记录到信访部门备案。

再次，建立完善信访监督制度。信访部门可以定期公开信访办理情况，接受上访者和广大人民群众的质询。对于无故不回复的相关人员，可以依法追究他的失职责任。

最后，提高信访接待人员自身素质。信访工作人员要恪守“为人民服务”的职业操守，提高品德修养和业务素质，真心细心耐心地接待信访群众，特别对于文化水平低的农民更要耐心与其沟通，不要态度恶劣言语犀利，激化矛盾。

3、法律制度

一方面，加强立法，健全相关法律。制定和完善有关农民利益表达方面的法律法规。在已有的《村民委员会组织法》《土地承包经营法》《农业法》的基础上细化农民利益表达的内容、方式、途径。制定相关的法律援助和社会救助的法律法规，对农民采取“减、免、缓”等形式为农民提供法律帮助，形成一系列配套的福利性的法律咨询服务与法律援助体系[14]。

另一方面，采取有效措施减轻农民权利救济成本。重点在诉讼领域，简化诉讼程序，对农民减免诉讼费用。完善法律援助体系，具体情况具体对待，对弱势农民群体要更加人性化。国家可以增加财政拨款补贴给特困农民，提供无偿帮助，为农民利益表达提供绿色通道。

4、大学生村官制度

改革和完善大学生村官制度。对毕业后回家乡当村官的大学生给予优待和奖励政策。农村大学生在农村土生土长，熟悉农村情况、了解农民利益要求，且农民农村的利益与其息息相关，大学生作为高知识分子又熟知法律和国家政策，鼓励支持其回乡为基层做贡献，既能充分代表农民进行利益表达，又能很好地传达国家的政策，两方都受益匪浅。

(三)社会媒体的力量

大众媒体，特别是新媒体，速度快、成本小、影响力大、失真度小。在这个电脑、手机、网络普及的时代，只需要手指轻轻一按就可以在公共网络平台上发表言论、表达看法，增加了公民的媒体接近使用权，拓展了公民的利益表达空间。每一位手机用户都有可能成为潜在的媒体记者，将在现场第一时间传递即时信息，任何控制信息发布、隐瞒事实真相的企图都将在新媒体面前失去用武之地[15]。不用再担心向机关组织反映诉求而被暗中截留。农民反映的情况和信息将在第一时间被公众所知晓，得到大众舆论的关注，有助于问题及时得到有关机关的答复和解决。另一方面媒体也要增强自身的社会责任和使命感，多关注和报道农民利益问题，号召全社会齐心协力帮助弱势群体。

参考文献：

[1](法)霍尔巴赫.自然的体系[M].管士滨，译.北京：商务印书馆，1999.

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[14]兰世惠.完善农民利益表达机制 构建社会主义新农村[J].理论导刊，2009(2)：59-61.

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The Study of Farmers’ Interest Expression Mechanism

HE Xin1, OU Yuandiao2

(AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei230036,China)

Abstract:Farmers’ interest expression mechanism is an important carrier of weak groups to maintain their legitimate rights and interests. But our country has not yet formed a complete set of farmers’ interest expression mechanism. There are some problems in the current farmers’ interest expression mechanism. For example, farmers are reluctant to express, unable to express, impeded in express channel and the expression has no result. In order to establish and improve the farmers’ interest expression mechanism, we should enhance farmers’ expression consciousness, establish and improve related political law system, widen the channel of the new interest expression, establish an effective mechanism for farmers interests expression, and safeguard the rights and interests of farmers.

Key words:farmers; interests expression mechanism; farmer’s interest

中图分类号：D633.2

文献标识码：A

文章编号：1009-9735(2016)01-0017-06

作者简介：何欣，女，安徽合肥人，硕士研究生，研究方向：马克思主义法治理论研究；欧元雕，男,安徽五河人，副教授，硕士生导师。

*收稿日期：2015-11-05