国际港口安全管控问题研究

郭永泉

（武汉海关 湖北 武汉 430040）

国际港口安全管控问题研究

郭永泉

（武汉海关 湖北 武汉 430040）

港口的安全管控方面具有部门分工型、职能融入型、机制堵截型的特点，同时也存在部门不协同、责任不健全、手段不先进等问题。为此，需要形成部门合力，构建责任体系，创新管控模式，完善治理体系，化解安全风险。

港口；安全管控；风险治理

港口是对外开放的窗口，人流、物流、资金流、信息流密集，外部环境和秩序压力的不断增加，使安全风险不断提升。当前我国港口面临的安全形势复杂多变，各种安全因素集聚到国际港口环节，构成新的风险。各口岸的驻守部门，包括海关、检验检疫、边防检查、海事等执法部门，口岸办等协调部门，港口管理、交通运输等主管部门都承担着一定的安全管控职责，主体多，事务多，风险节点多。

一、国际港口安全风险的内容

1.国际港口环节的国家安全

国家安全的内涵非常广泛，包括领土安全、主权安全、政治安全、军事安全等国家层面的利益安全。在全球化条件下，国家安全的外延也在扩大，表现形式更加多样。当前的国际安全形势比以往更加错综复杂，传统的国家之间的矛盾冲突仍然存在，非传统安全威胁也愈加严峻，国际恐怖主义、跨国犯罪等各种危险因素也未消除。商品走私犯罪趋势不减，武器弹药、毒品、药品、反宣品等违禁走私情况也不断增多。当前的国际生态安全威胁也是多样的，包括外来生物入侵、传染病、污染物、转基因和核辐射等。如全球近100个最具威胁的外来物种中，目前进入中国的就有50多种，严重危害国家利益。这些走私大多通过国际港口进出，这就需要各部门各司其职，在反恐、维稳、防扩散、防渗透、反毒品等方面发挥作用，具体方式是通过货物监管开展准入管理，管住一线，同时通过缉私办案，打击犯罪势力。

2.国际港口环节的贸易安全

在国际金融危机后，发达国家引领世界经贸规则加紧重塑，构筑相对于新兴经济体的高准入门槛。国家间基于贸易保护和利益纷争的冲突不断，我国连续多年成为国际贸易调查最多的国家，反映了我国所受到的贸易安全的挑战。我国产业属于全球价值链的加工方、国际供应链的输出方，对于国际市场的依赖程度高，价值链和供应链安全问题与我国经济发展息息相关。贸易安全的范围虽然很大，但最终都要归结到进出境的物流、信息流、资金流，所以国际港口是维护贸易安全的关键节点。各部门不仅在国际港口履行监管职能，保障准入和输出环节的安全，更重要的是作为政策法规的执行部门，落实国家贸易、产业、税收、金融、法权等调控措施，开展贸易救济、产业鼓励、税率调整、热钱管控、知识产权保护等工作。

3.国际港口环节的生产生活安全

国际港口既是通关场所，也是由众多管理部门、经营单位、贸易企业组成的综合关系体。在国际港口，既发生着物流、仓储、交易、展示等各种生产经营活动，也汇聚着大量的物资装备，配套着全面的周边生活设施，进出境的货物、物品也密切关联着国内的工业生产和居民生活。因此，港口具有稳定生产生活秩序的需求。但由于“以点带面”特性带来的拥堵芜杂状况，以及管理机制的不够健全，国际港口的生产生活安全风险比较高。各部门在行业范围内分管安全生产，既包括对监管场所和运输工具的监管，也包括对自身驻在场所、内部人员开展安全管理，参与社会治安综合治理。

二、国际港口安全管控的现状分析

国际港口安全和各部门的职能履行紧密相关。但是，每个部门是有着法定授权和有限职能的部门，都不可能在安全管控方面越级越权、管总管全。这些现状决定了国际港口安全管控的特殊方式。

1.部门分工型

我国口岸实行多部门的混合管理方式，基于不同职能的部门汇聚于港口，在安全防控方面也承担着不同的义务。其中，各级口岸办公室负责口岸开放规划以及查验设施的统筹建设。港口管理部门对于装载、仓储、中转场所及设施的安全生产负责主体管理。交通运管部门对于交通路线、设施的安全配置以及相关运输工具的安全运营负责主体管理。海关部门履行进出境货物的监管、征税、统计以及缉私稽查等职能，开展贸易管制和许可证、目录内的违禁品现场查缉。检验检疫部门对于应检的人员、货物、危险品包装和运输工具等实施强制性检验检疫，保证商品质量、食品技术、病虫害检疫及处理、卫生学健康评价等标准设施。边防检查部门执行国家安全管理措施，由进出境人员检查扩大到违禁品夹带检查，比如国家秘密文件资料、枪支、弹药等。海事部门负责运输工具以及其携带的危险品、易污染品检查和管理。因此，各部门在开展自身职能的安全管控时，既要履行自身职能，也要与其他部门分工协作。

2.职能融入型

目前，多数部门没有在职能构成中单列安全管控职能，而是在各项职能中融入安全管控的要求；没有制定管总的安全管控制度，而是将管控要求融入其他制度中。在这种情况下，安全管控内容分散化但形式多样化。以海关为例，海关没有单独一项的安全管控职能，但其主要职能中都内含有安全管控的意义，比如海关监管中通过许可证和禁限目录管理，实现反恐、维稳、防扩散、防渗透、生态环境保护、珍贵文物保护的目的；海关税收征管中通过原产地、配额、贸易救济等差别化税率，以经济杠杆调控进出口行为，达到维护贸易安全的目的；海关缉私中通过刑事和行政两种执法手段，组织专项集中行动，直接打击毒品、武器、濒危动植物、固体废物等走私行为，达到维护国家安全的目的。

3.机制堵截型

因为多数部门没有安全管控的专项职能，加上多部门共同管控，所以很难在国际港口环节开展一体化管理。目前的安全防控机制主要是各部门的“堵”和“截”，即在监管一线投入较多人力物力，通过单证审核、实物查验方式，“堵”住虚拟和实体的通关卡口，降低安全风险，“截”住各种涉及安全的要素，消除安全威胁。即使不依托港口节点的海关缉私，也主要通过通关一线或后续稽查移交的情报线索，开展案件经营，深挖连锁案源。这种防控机制是单向的、触发式的机制，即以自身管理为主，发现有安全要素后再采取对应行动。

三、国际港口安全管控中的问题

由于部门职能和机制方面的特殊性，决定了国际港口安全管控方面还存在一定的问题，构成了管控条件上的不充分，也制约着各部门履职。

1.部门不协同

在国际港口安全防控中，各部门承担各自职责。但是各部门依据各自的法律，立足不同的职能，必然产生很多的执法重复，于是在安全管控方面产生诸多不协同之处。比如各执法部门都有封闭场所的管理要求，在办公场地、监管区域、货物旅客的通关路线方面争议很大，使得监管设施设立重复，配置不均衡，缺少明细标准。又比如，对于到岸运输工具，各部门都主张自身拥有统筹管理权和优先查验权，且规定“未经本部门规定，任何人不得擅自处理”。为了应对这种不协同，各部门都有一个博弈过程，无论结果如何，都将造成安全责任的模糊，容易在业务结合部产生疏漏，而在安全事故发生后又容易造成责任推诿。

2.责任不健全

安全管控既是一种职权，更是一种责任。尤其在安全事故发生后，责任的追究是必行事项。在行政管理的权责体系中，职权和责任总是对等的，不可能以有限的职权，承担无限的责任。但是在港口工作中，多数部门偏重经济功能，在涉及安全的业务事务中，也过于追求便利和效率，为自身职权设置弹性空间。在港口场所、运输工具方面的管理中，很多业务现场在强调自身职权的同时，混淆监管主体和主体监管的区别，不能明确相应的安全责任。究其原因，在于缺乏管总的安全管控制度，相关的权力、责任和负面清单也未明确，使得安全责任处于零散状态。

3.手段不先进

目前，国际港口安全管控机制以正面堵截为主。这种方法需要耗费大量人力物力，智能化、自动化运用程度不高，容易陷入贸易便利和安全的两难僵局。相比《全球贸易安全与便利标准框架》，我国国际港口在安全管制和打击方面力度较大，但是在安全预防和治理方面相对不足。主要有：在安全标准方面，没有完全建立与国际相适应的标准体系，存在执法争议的可能性；在技术设备方面，专业检验检测设备的配备还不够均衡，有的现场缺乏必要的安全应急设备设施；在企业合作方面，主要将企业定位于安全管控的对象，没有将企业视为安全主体，在引导企业自律守法、主动披露方面有所不足；在国际合作方面，我国相关部门虽然积极参与国际安全合作，比如中欧AEO（经认证的经营者）互认，但整体上参与面还不宽。

四、建设国际港口安全治理体系

国际港口管控问题与港口安全的高风险现状构成新的矛盾，需要各部门通力加以解决。这种解决必须在法治的前提下，运用治理的方式，纳入改革的范围。也就是说，必须建设法制化、多主体、互动式的国际港口安全治理体系，内含如下项目：

1.增强安全管控的部门合力

在非“大部制”的机构格局下，各部门事权并行、职能分立将是长期状态。因此必须摈弃部门单打独斗、各自为阵的做法，以国际港口综合治理和大通关建设为载体，实现各部门信息互换、监管互认、执法互助。一是完善各部门法规。明确各部门在安全管控方面的职能边界，实现“求同存异”，遇有交叉业务，应当明确责任主体或牵头部门。诸如，对于港口监管场所，应由港口管理部门负责生产安全、海关负责储存货物的可控制；对于运输工具，应由交通运管部门负责运营安全、海事部门负责路线监管及登临检查的协调；对于进出国际港口的货物，海关、检验检疫、边防检查、海事部门分别负责其经济安全、质量卫生安全、政治安全、社会安全，开展准入管理和安全检查；对于涉毒品货物，由具有刑事执法权的海关查缉为妥；对于涉武器货物，由具有国家安全职能的边防检查部门查缉为妥。二是建立联合执法机制。在港口安全管控中，对于超出单个部门职责的问题开展一站式作业。对共性风险载体实行综合研判、信息交换、联合查验，提升港口整体监管效能，在保证通关时效的同时管住准入（准出）门槛。建设国际贸易“单一窗口”，对接各部门的业务审核系统，实现各类安全信息的共享互用和情报通报。

2.构建安全管控责任体系

针对安全管控职责散落于各类制度的实际，各部门有必要开展全面的制度梳理，将相关职责归并整理后，建立本部门内权级较高的、管总的安全管控制度。由于各类业务程序大不相同，管总制度不可能面面俱到，重点是规定安全管控的职能、对象、方式以及权力和责任。再围绕管总制度，细化管控措施，明确责任主体，相应建立安全管控的三个清单，即权力清单、责任清单和负面清单，对内对外公布。参考社会治安综合治理方式，实施安全管控责任制，将相应的责任分解落实到港口业务现场，配套以责任落实、责任述职、责任纠错和责任追究，从而构建起分层级、有抓手的安全管控责任体系。

3.创新安全管控模式

针对管控手段耗时费力的问题，可以借鉴《全球贸易安全与便利标准框架》以及其他国家的先进做法，取长补短，建立智能化的国际港口安全管控模式。一是研发和配置安全设备设施。争取在全部重要港口的查验现场配置大型集装箱检查系统（H986），提高设备使用率，落实100%集装箱扫描的远景目标。研发配置非侵入式探测技术项目，更大规模、更省时地检测各种违禁品，包括放射性巡查监视设备，放射性同位素识别装置、单兵作业仪器，以及安全应急防护装备等。二是引入并实施国际安全标准体系。在审核作业中，运用标准体系判定安全因素，包括ISO 28000系列标准、射频识别条件下ISO供应链安全标准、EPC global标准、科技资产保护协会“货运安全标准”（TAPA FSR 2011）、国际海事组织“国际船舶和港口设施保安规则”（IMO ISPS CODE）等。

4.完善治理合作关系

扩大安全主体的合作范围，变安全管理为安全治理。一是与企业开展安全合作。将企业作为平等的合作主体，纳入安全治理体系中，使安全管控前推后移，变港口堵截为全程管理。这方面可以借鉴美国海关C—TPAT(海关—商界反恐伙伴计划)，通过与各类企业结成安全条件下的伙伴，对于达到物理安全自控标准的企业，给予优惠通关待遇，引导大多数企业重视安全，守法自律并主动披露安全风险。二是加强国际安全合作。在“一带一路”框架下，以港口建设为重点，促进海上航道的安全畅通。在港口互联互通与航运安全领域实行通用的口岸通关、船舶登记、航线管理、安全保障等制度，完善便利化的营商环境。推进与周边国家、地区在联合监管、AEO互认、安全智能贸易航线、数据交换等多领域的双边务实合作。加强供应链安全合作，针对毒品、洋垃圾、濒危野生物种、武器弹药等走私活动发起和参与区域性打击联合行动，共建国际港口监管秩序。

5.清理和化解重点安全风险

目前，设在国际港口的各类监管场所中，有不少涉及危险品的仓储、保管、加工和经营。危险品包括易燃、易爆、有毒、有辐射、重污染等产品原料，具有巨大的安全风险，需要实行最严格的安全管控。一是定期开展清理。落实每5年一次的整体性安全风险评价，按照核定的安全容量实施总量控制，规划各场所的安全功能分区，完善公用工程配套和安全保险设施。督促企业完善安全生产责任制，全面落实国家安监部门关于企业安全生产责任体系“五落实五到位”的规定，运用隐患排查治理标准化、数字化体系，建立健全隐患自查自改、实时上报工作机制。二是开展资质和场所清查。对相关场所经营企业的危险品经营资质进行核查，对于无证经营、不具备安全生产条件的生产经营单位坚决取缔、关闭或暂停资质。对于监管场所未经规划许可，与周边居民区和重要功用建筑之间距离不符合国家标准、行业标准规定的，进行调整或搬迁，实行危险品仓储区分离、码头独立设置的监管模式。

[1]郭永泉.供给侧结构性改革的理论解题和实践破题［J］.市场经济与价格,2016(6).

[2]谢云挺.我国国际贸易中面临三大非传统安全威胁[N].中国信息报,2015-1-8.

[3]郭永泉.论国际港口部门合作和大通关建设［J］.开放导报,2016(3).

[4]周阳.试论美国海关贸易便利化制度的特点——以美国海关C—TPAT制度为视角［J］.上海海关学院学报,2010(2).

责任编辑：张 明

中国海关学会上海分会课题“落实三互大通关建设研究”（项目编号：CICSH2015-17）