小区开放的现实困境与路径探索研究

徐 瑶 肖涛涛

四川省社会科学院法学研究所

小区开放的现实困境与路径探索研究

徐 瑶 肖涛涛

四川省社会科学院法学研究所

2016年2月21日，国务院提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”，这种开放式小区早在国外已经普遍推广，有利于缓解城市交通拥堵压力，根除“城市病”。与国际接轨、大胆改革创新固然是好，但是面对法律本身的滞后性以及传统封闭小区之根深蒂固性，应该如何协调立法与改革之间的冲突。本文根据推广街区制建立开放小区的现实治理困境，从合法性、合理性、有效性三个维度探索，力求提出具有针对性、可操作性的对策建议。

小区开放；街区制；物权；封闭小区

为了加强街区的规划和建设，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”，目的在于解决当前城市的交通拥堵问题，形成“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合的道路网系统，同时也能节约土地的利用。这对于城市发展、社会进步固然是有利无害的，但是公众对小区开放利弊存在诸多争议，如何保证街区制有效实施并维护居民合法权益需要正确解读这一具有前瞻性、与时俱进性的城市发展规划理念。

一、街区制概述

“街区制”是居住和商业的集中融合，即街区既要提供居住，又要有丰富的商业配套和休闲配套。最常见的形式就是：上面住人，下面营商；上面是私有空间，下面是商业空间或者公共空间。街区制类似于 “BLOCK街区”。所谓BLOCK即：B-Business(商业)、L-Lie fallow(休闲)、O-Open(开放)、C-Crowd(人群)、K-Kind(亲和)。其实我国早在1993年制定、2002年修订的《城市居住区规划设计规范》里已经有了街区制的规划思路。沈迟教授表示，打开已建成住宅小区不会一刀切，也非简单“拆墙破院”。其中将城市居民生活聚集地，分为从大到小的城市居住区、居住小区、居住组团三类。根据2002年版的《城市居住区规划设计规范》就要求“小区内应避免过境车辆的穿行，道路通而不畅”。所谓“通而不畅”，就是不让车速太快，影响安全。

目前我国推广街区制势在必行，封闭式住宅小区依然是根深蒂固的，实行街区制需要面对许多困难，从法治角度研究当下国情推广街区制的同时保护居民权益不受到侵害是非常有价值意义的。

二、小区开放的现实困境

(一)与现有法律的冲突

《若干意见》提出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”，即要把居民原本私有的小区道路变成社会集体共有。按照我国现存建筑物区分所有权规定来看，小区道路也好、绿地也罢，均属于小区居民建筑物区分所有权中的共有权，是其共同所有的财产。我国《宪法》规定社会主义公共财产神圣不可侵犯，居民合法的私有财产不受侵犯，《物权法》也确立了建筑物区分所有权的物权类型，推广街区制所进行的“拆围墙”是否违反已有法律、侵犯了居民的合法权益值得探讨。

(二)小区居民人身权利保障法律的缺失

小区内人流量、车流量的增大，除了治安以外，小区的居住品质如环境卫生、噪音污染同样不容忽视。另外，小区开放以后业主如何缴纳房产税，物业又该怎样管理这样开放的小区，等等。这些问题都关系到小区业主的切身利益，而我国目前依然没有明确的法律规定亦或政策保障。

(三)开放小区的推进思路

当前我国为了缓解交通压力、解决“城市病”、节约土地面积利用并实现资源利用的最大化，与时俱进的推广街区制。但是相关改革政策能否得到有效实施，作为事实判断问题，需要经由实证研究进行分析，全国各个省市的小区类型与位置等是否有助于实现内部道路公共化，不能一概而论。

小区一旦开放，政府为了保障公共服务质量，可能会以征税作为一种保障手段；小区内部道路与公共道路如何对接，也是一个存疑居多的问题。住建部部长陈政高表示，实施街区制“是一个过程，不是一蹴而就，也不是一天要完成的”。

三、建设开放小区的路径探索

(一)合法性：协调完善法律冲突和空缺

我国法律规定公民的合法私有财产不受侵犯，而建设开放小区、实现小区道路公共化，必然会损害小区居民建筑物区分所有权中的共有权，即共同利益将遭到侵犯；同时我国法律也规定为了公共利益的需要，可以有偿征收或者征用公民的私有财产。街区制是着眼大局的改革，其涉及对小区道路的征用，小区居民的共同利益是否属于公共利益的范畴，还有待进一步商榷。

(二)合理性：公众参与的重要性

街区制改革要拆除围墙、实现小区道路公共化，这关系到公众的工作、生活等方方面面从封闭走向开放，而不是单纯的征收土地，目前“根据国家的相关法律，政府或者任何部门不能对小区物权强制性地要求打开”，所以推进街区制时要充分考虑民意、高度重视公众参与，突破固有模式、确保决策者与公众有效沟通。可以通过设立听证程序进一步完善公众的参与权、知情权、抗辩权、监督权等等，认真听取民意，提供公众表达各种诉求的平台。无论是在小区是否开放还是开放后的征地补偿、小区安保等问题，都应实现有公众参与的、理性的相互协商、博弈，消除公众心中的不安全意识。街区制改革的程序正义得到落实后，既能保证公众私权利的有效维护，也能加强对公权力的监督及限制，预防“上有政策、下有对策”导致权力的滥用。

(三)有效性：区别对待、逐步开放

街区制推行应该区别对待，做类型化处理。第一，国家机关、国有企业单位大院应先于普通商业住宅开放。第二，将新建小区和传统封闭小区类型化。新建小区直接推广街区制，做好与周边地区的道路及建筑规划，保证街区的人流量；传统封闭小区是否打破围墙也要具体问题具体分析。

针对已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，真正贯彻落实“逐步”二字。街区制改革关乎民生，我们要坚持以人为本、于法有据、循序渐进，尽可能的降低街区制改革给居民生活带来的不利影响，维护居民的合法权益，在稳步推进小区开放的同时逐步提升公众生活的总体质量。

[1]糜毅，陈仕娇，田叶. 街区制在我国的发展与展望[J]. 住宅与房地产，2016，09：33+84.

[2]吴晓林. 从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路[J].江汉论坛，2016，05：40-45.