全面依法治国视域下的人民政协民主监督与履职能力现代化建设

胡　刚 (湖北师范学院 马克思主义学院，湖北 黄石　435002 )



全面依法治国视域下的人民政协民主监督与履职能力现代化建设

胡刚 (湖北师范学院 马克思主义学院，湖北 黄石435002 )

〔摘要〕人民政协的民主监督对社会主义民主政治建设有着重要意义，但软监督的特征导致对民主监督的重视不够、制度不完善导致运行不畅、监督能力有限导致实效不强的弱化现状，表明在全面依法治国视域下，必须将人民政协的民主监督纳入法治轨道，使之按照法定权限和法定程序运行，适度增加监督刚性，提高认识水平，建立健全制度，畅通监督渠道，增强监督能力，促成监督合力，从而提高人民政协履职能力现代化水平。

〔关键词〕依法治国;人民政协;民主监督;履职能力

民主监督是人民政协的三大主要职能之一，是中国特色的权力运行制约机制的重要组成部分，它与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督相辅相成，共同构成我国的监督体系。在已然进入中国法治新时代的今天，贯彻全面推进依法治国重大战略部署，要更好地发挥人民政协民主监督的作用，提高人民政协履职能力现代化水平。

一、加强民主监督对推进人民政协履职能力现代化建设至关重要

(一)加强人民政协民主监督，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求

《中国人民政治协商会议章程》第二条指出，“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”民主监督的对象主要是执政的中国共产党和政府。马克思主义经典作家们对于加强民主监督的重要意义早有论述。如马克思在总结巴黎公社革命经验时就曾谈到，“行使这些职能的人已经不能够像在旧的政府机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，因为这些职能应由公社的勤务员执行，因而总是处于切实的监督之下”[1]，认为监督保证了权力朝着正确的方向进行。历史上中国共产党和民主党派为了共同的目标而团结合作，如今更是为了中华民族伟大复兴的中国梦而共同奋斗。人民政协民主监督的目的是为了协助中国共产党和政府改进工作，使人民政协与党和政府形成合力，从而加强和改善中国共产党的领导。

(二)加强人民政协民主监督，是推动依法治国进程，更好实现人民民主权利的重要途径

依法治国的根本目的是保障人民充分行使当家作主的权利，维护当家作主的地位。在全面推进依法治国的进程中，保障人民享有广泛而持续的民主权利，应使人民不仅有进行民主选举的权利，也能实现民主决策、民主管理、民主监督的权利。民主监督的主体是人民政协，具体包括组成人民政协的中国共产党、各民主党派、无党派、人民团体、各少数民族和各界代表人士等，它们来自于人民群众，且具有广泛的代表性，民主监督使其能通过政协组织表达对中国共产党和政府的意见建议，发出来自不同社会阶层的不同声音，很容易引起社会共鸣，且下通各界，上达中央，可见民主监督是公民有序政治参与的一个重要途径和平台，畅通了参与渠道，对于发扬民主有着重要意义。

(三)加强人民政协民主监督，是推动国家治理现代化，提高人民政协履职能力的重要方面

人民政协的民主监督是一种理性监督，它针对的是政府施政决策的不理性行为，作为一种外部监督、平行制约的监督、预防性监督和非权力性监督，可以在一定程度上弥补我国监督体系的缺陷。[2]人民政协履行民主监督职能，可以发挥人民政协的政治优势，推动良好的政治生态的形成，营造一种干部清正、政府清廉、政治清明的政治氛围，促进党和政府的决策科学化，提高党的执政能力和政府的执行力。

二、全面依法治国视域下人民政协民主监督的现状考量

(一)软监督的特征导致对民主监督的重视不够

人民政协的性质和地位决定了人民政协的民主监督是权利而非权力，它“是运用‘话语’权利实现对权力的‘道义’约束”[3]，它既非是借助强制性权力而实现对权力的强制性约束，也非是通过分权而实现对权力的制衡约束，所以，它不可能发挥出权力的强制性制约所能发挥出的控权效力。民主监督的主要方式是建议和批评，不具有强制性效力，是不具有法律约束力的、非权力性的软性监督。监督的“刚性”不足，一方面，监督对象未受到监督应有的约束，即使对人民政协的建议和批评不闻不问，或敷衍了事，既不违纪也不违法，对监督对象的切身利益无任何影响。另一方面，监督者因担心监督不起作用或难以起作用，而存在畏难情绪和思想顾虑，缺乏信心和热情。民主监督的双方动力均不足，直接影响了民主监督的深入发展。

(二)制度不完善导致民主监督运行不畅

法律法规对于人民政协的民主监督尚无明确规定，《中国人民政治协商会议章程》及党的一些文件为民主监督提供了制度依据。但目前关于民主监督的规定都比较抽象和原则性，对监督者的权限职责、被监督者的权利义务、监督的程序机制等，缺乏具体实在、切实可行的规定。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，“要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。”但是在落实过程中，配套制度的不完善和必要程序规范的缺失，无法指导和支持人民政协开展民主监督。由于缺乏对监督对象的约束，在知情环节人民政协无法掌握一定数量的信息资源，沟通环节中渠道不畅通、无法双向互动，反馈环节缺失或具有随意性，民主监督无法顺畅运行。

(三)监督能力有限导致民主监督实效不强

民主监督的实效如何，与人民政协的监督水平密不可分。在对人民政协民主监督的认识不到位、制度不完善的背景下，更需要人民政协具备高度的政治责任感、高水平的履职能力，以及推动机制制度化的决心与智慧，从而为民主监督创造良好的外部环境。然而，目前人民政协更加注重政治协商、参政议政职能的履行，而对于民主监督更多顺其自然。虽然在履行民主监督职能时创造了一些好的做法，但这些创新往往局限于形式的创新，在监督程序、形式上的自我延展并无实质性突破，组织化程度低。而依靠政协委员的个体作用，一方面有些政协委员参与程度低、主动性不强。政协委员大多为繁忙的社会各界精英，由于政协委员是兼职身份，现有法律制度中缺乏对政协委员履职明确的刚性规定，以及有些政协委员对政协的性质、地位和作用的认识不够等原因，有些政协委员履职的角色意识、责任感和使命感不强。[4]另一方面，人民政协提出的建议、批评的水平和质量，直接决定了民主监督的实际效果。个别政协委员空有监督热情，却由于缺乏良好外部环境的支持和监督所必需的技能和水平而举步维艰。这样更是加剧了民主监督疲软的恶性循环。

三、全面依法治国视域下推进人民政协民主监督的路径

(一)适度增加监督刚性，提高认识水平

思想是行为的先导。一是要适度增加人民政协民主监督的刚性。人民政协的法律定位在我国宪法序言中已有明确描述，坚持人民政协在国家政治生活中的性质和地位的前提下，通过加强立法明确人民政协和监督对象在民主监督中的权利义务，特别是使监督对象的行为受到有效的制度体系的约束，赋予民主监督适度刚性，倒逼人们提高对民主监督的认识。二是执政的中国共产党要更加重视人民政协民主监督在我国政治生活中作用的发挥。“人民政协民主监督职能的发挥关键在于执政党的政治领导和政治支持，在于执政党提供给参政党的政治资源分配。”[5]只有各级党委积极为人民政协民主监督创造良好的条件，摆脱监督的单向思维，带头自觉接受民主监督，才能保证民主监督的有效实施。三是人民政协要摆正位置，认识到民主监督是人民赋予的神圣权利，明确肩负的使命和责任，将民主监督作为自身职责所在，珍惜自身荣誉，打消思想顾虑，端正态度，敢于担当，变不敢监督为敢于监督、不愿监督为主动监督，自觉树立围绕中心服务大局的意识，以民主和团结为目标来履行民主监督职责，充分发挥积极性、创造性、主动性，推动国家治理能力现代化。

(二)建立健全制度，畅通监督渠道

人民政协民主监督的制度化、规范化、程序化是推动人民政协民主监督的关键。一是科学划定民主监督主体和对象的权限责任。明确人民政协和政协委员履行民主监督职责的权利和义务，规定受监督的党和政府对民主监督予以配合的责任和义务。二是严格民主监督的程序，建立科学合理的运行机制。程序的缺失与不完善，是民主监督不能有效进行的重要原因。要制定知情、沟通、反馈各个环节具体可操作性强的实施细则。知情是监督的前提，一方面人民政协要通过调研、视察等多种方式深入基层、深入群众掌握第一手资料，另一方面，各级党委政府要大力推进信息公开，同时，要制定促使党委政府主动向政协公开信息的制度，包括事前、事中、事后各个环节的公开，建立不依法公开的责任追究制度，促使党委政府以开放的姿态，接受人民政协的监督。各级党委政府在认真倾听来自人民政协的批评和建议后，要加强沟通、互动、协调和配合，建立及时反馈答复制度、检查督办制度，并对时限予以明确规定，确保监督实效。三是规定民主监督的保障措施。民主监督要发挥实效，离不开相应的保障，通过法律法规固定下来的保障制度能增加人民政协履行民主监督职能的底气，使之无后顾之忧。这种保障包括身份保障(正常渠道的批评建议发言免责)、经费保障(监督所需要的工作经费和误工费、必需的办公条件等)、时间保障(确保开展监督工作所需的时间)等。

(三)增强监督能力，提高履职水平

加强人民政协自身建设，提高政协民主监督的能力和水平，是增强民主监督实效的重要途径。一是丰富民主监督的实现形式。在改革进入深水区的今天，各种矛盾和问题充分显现，增加了民主监督的复杂性，给民主监督的实现形式提出了更高的要求。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定人民政协民主监督的主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。总体而言，方式和手段比较单一，被动性的方式比较多。要探索更有利于各界群众表达利益诉求、更有利于发扬和增进民主的新形式。二是提高人民政协的监督能力，着力推进履职能力现代化建设。优化政协委员的构成，增强监督主体的科学性和广泛性，有意识地培养选拔一批监督能力强的政协委员，提高民主监督的专业化水平。开展旨在提升政协委员民主监督能力的专题培训，提高监督主体素质，使之深化对全面推进依法治国重要性和必要性的认识，善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出建议，更注重围绕社会现实问题建言献策，找准履职的发力点，以合作共事、扩大团结民主为工作前提增强政治敏锐性和定力，提高找准问题并提出解决问题合理化建议和方案的能力。提高人民政协和政协委员与党委政府的沟通水平，及时反映监督进展，提高监督质量。三是利用好信息化手段。在自媒体信息传播大行其道的今天，社会公共生活的点滴都在不同的主体平台之间迅速传递，新媒体对公共生活的渗透改变了当今社会的生活节奏，舆论生态较之以往更趋向于个体化。包括自媒体在内的舆论监督在社会主义监督体系中日益显现其重要的社会影响力，已能起到足够大的引导和示范效应，有时甚至会影响政府的公共决策。人民政协可以更好地利用信息化手段，依托开放、便捷的网络参与空间，通过开通委员信箱、委员微博微信、专题论坛、意见建议征集等平台，充分利用网络信息量大、受众广的优势和自媒体“微时代”的特征，做到与公众有效沟通，通达民意，反映民声，更好地选择监督角度。同时，可以进一步整合资源使人民政协民主监督和舆论监督形成合力，提升政协民主监督的影响力，使政协在与网民沟通中提高民主监督能力和水平。

[参考文献]

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995：121.

[2]崔晓晖.人民政协民主监督理论与实践研讨会观点综述[J].北京观察，2004(11).

[3]孙瑞华.再析人民政协民主监督的定位[J].中国政协理论研究， 2014(2).

[4]胡刚，刘晓华.人民政协的使命：基于扩大公民有序政治参与的视角[J].湖北师范学院学报(哲学社会科学版)，2014(5).

[5]梅晓山，王淑华. 切实发挥人民政协民主监督作用推进我国社会主义民主政治建设[J].中央社会主义学院学报，2011(1).

(责任编辑：胡乔)

doi:10.3969/j.issn.1009-4733.2016.01.033

〔中图分类号〕D627

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 4733(2016)01- 0143- 03

[作者简介]胡刚，男，湖北天门人，湖北师范学院马克思主义学院、湖北省政协理论研究中心副教授，武汉大学马克思主义学院博士研究生。

[收稿日期]2015—11—09