加拿大涉农财政体制研究

张 青

加拿大涉农财政体制研究

张 青

加拿大政府非常注重运用财政手段对农业进行支持，目前已经形成了较为完善的涉农财政管理体制，这有力促进了加拿大农业集约化程度和生产率水平的提高，使加拿大在世界农业生产和国际农产品贸易中占据重要地位。本文通过梳理加拿大的农业财政政策，总结其成功经验，以期对我国涉农领域财政体制改革有所启示。

加拿大 涉农财政体制 启示

作者张青，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生（上海 200433）。

一、加拿大的基本财政制度

（一）各级政府财政职能

加拿大是实行三权分立政治制度的联邦制国家，其行政管理体制分为联邦、省和地方三级。联邦政府是加拿大唯一的中央政府；省级政府包括10个省政府和3个地区政府；地方级政府可分为市政、学区和其他各种董事会、代理商及委员会等类型，其中，城市、城镇、乡村、乡镇、县区以及扩大的街区或特别服务区都属于市政级。与行政体制相对应，加拿大财政体系由联邦、省和地方级（主要是市）三级组成，实行分税制财政管理体制与部门预算制度，其财政管理机构设置的特点是预算编制与预算执行相分离，政策的制定与事务管理相分离，职能机构相互协调，相互制约。

1.联邦政府

负责全国性事务，包括外交、国防、国际贸易、失业保险、货币政策和立法、航空、铁路建设等项目。在加拿大联邦政府机构中，与财政收支管理直接相关的部门主要有四个：（1）财政部：是联邦政府政策咨询与制定的重要职能部门，负责向政府提供宏观经济形势预测和政策建议，同时还负责编制预算，承担税收和关税立法修订草案的制订，管理联邦政府债务，管理联邦对省和地区的转移支付，制定金融政策，并代表加拿大政府参加国际金融机构。（2）国库委员会：一个内阁机构，由一名主席和包括财政部长在内的五位部长组成，主要负责财政支出管理，包括协助财政部编制部门预算，按预算进度下达财政资金拨付计划，监督部门预算的执行。（3）海关与税收总署：负责税收预测和征收，关税征管，利用税收手段调节社会和经济发展等。（4）国家出纳总署：负责国库收支和政府账务处理的部门，其职责是为联邦政府提供银行现金管理服务，代表政府拨付资金，管理政府所有收支项目的账务往来，起草政府财务报告和决算报告，监督各部门的预算执行。

2.省政府：负责本省行政、司法机构运转、教育、卫生、社会服务、公安、高速公路等事务。

3.地方政府：由于地方级政府在法律上只是省级的派出机构，主要负责市政管理和社会治安方面的事务，只能享有省政府所赋予的一些权力，在很大程度上要受到省的直接管辖，因此地方级财政的相应税收权与支出权都是省级让渡的结果，总体规模普遍偏小，支出只占全省支出的一小部分。

（二）各级政府的事权划分

把公共产品的层次性作为划分政府间财政关系的基本标准，是市场经济国家分级财政体制下的通行做法。但由于各国的政治体制和国情差别，在整个政府间财政关系中，各级政府财权与事权划分也有很大差别。加拿大是多民族的联邦制国家，在划分各级政府职责范围时，主要遵循两个原则：一是职能下放原则，即凡是能由级别较低一级政府行使的职责，就尽量下放，便于对政府的监督和提高工作效率；二是受益范围原则，即凡是受益范围为全国性的职责，便由联邦政府承担，受益范围是省或地方的事务，则由省或地方政府负责。

按照加拿大的政府体制，其地方政府主要依附于省级政府，是省级政府派出机构，其职能范围由省级政府确定。加拿大宪法划分了联邦和省级政府的权力和责任。市一级（地方）政府没有宪法意义上的权力，他们的职能由省级政府授权。按宪法规定，加拿大联邦政府、省级政府都拥有较大的事权，而省以下政府从法律上拥有的事权比较小。

1.联邦政府主要事权

联邦政府主要负责全国性事务，其职责主要包括外交、国防、国际贸易、货币政策和立法、经济调控、制定刑法、航空和铁路运输、知识产权、邮政、人口普查和统计、监狱（囚禁长期罪犯）、渔业、老龄补助和失业保险、破产、农业、移民、印第安人土地保护等。

2.省政府主要事权

省政府主要负责本省行政、司法机构运转、财产和公民权、教育、医疗保健、社会福利、不可再生资源和森林的开发保护和管理、电能的生产和开发、 高速公路交通、警察、司法系统、监狱（囚禁短期罪犯）、环境保护以及消防、垃圾处理等地方性公共事务，实际上这些事权责任中有许多是通过省管辖下的市政和学区当局来实行的。此外，联邦政府与省政府管理职责和权限在某些领域存在着交叉，如在教育、农业、林业、环境保护、产业扶持、移民等方面，联邦政府也在一定程度上参与管理。

3.地方政府主要事权

作为省级政府的派生机构，其职能范围由省级政府确定，管理权限相对较小，通常是负责市政管理和社会治安等受益范围闭合性较强的地方性公共产品和服务。具体来说，市政的基本职能是负责警察、道路、消防、征税、保健与福利、污水处理、公园和废物回收等；学区负责基础教育和中等教育，学区政府一般独立于市区，并负责学区教育标准的制定、行政管理以及筹资等事务；特别董事会、委员会和代理商负责行使对独立市区的管理职能或向一般城市及城镇政府范围以外的地区提供特殊服务。

加拿大地方政府在权力和职能分配上的差异，使得其很难比较不同省之间及同一个省在不同时期的财务状况。同时，也很难准确地界定由地方委员会负责的许多地方基础性服务项目。随着公共需求的不断增长，与政府服务相适应的政府行为和政府间职责范围的界限及实施标准也变得越来越模糊了，这在地方和省级政府间更为明显。由于许多地方政府的一部分服务基金来源于省级财政收入，从而使地方政府服务的财权模糊不清。因此，这种公共服务实施中职责的变化，进一步加大了划分地方政府和省级政府职责的难度。

（三）各级政府的财权

加拿大宪法规定，联邦、省和市政府都有征收税收的权力。其中，联邦政府有权开征任何税种。加拿大的税种包括个人所得税、公司所得税、资本收益税、关税、货物和劳务税等，其中，所得税是主体税种。加拿大税制的一个显著特征是主要税收（如个人所得税、公司所得税、货物和劳务税等）的税源由联邦政府和省政府共享，但关税由联邦政府征收并独享，资源税归省政府，财产税全部归市政府。联邦政府除在个人所得税收入方面所占比例较大外，其余各税与各省、市政府基本持平。分享税权使省级政府获得了一种独立的财政职责意识，为地方政府履行政治、经济职能提供了必要的资金保证，在一定程度上也有利于确保联邦政府与省政府分配关系的相对稳定。

为了解决联邦政府事权、财权不对称及各省经济发展不平衡所导致的财政收入的差距问题，加拿大政府建立了一套转移支付制度，包括三种支付方式，即卫生与社会性转移支付、均衡性转移支付和地区性财政补贴。

1.卫生与社会性转移支付

卫生与社会性转移支付是联邦政府为资助省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等社会事业发展而设立的，也是加拿大最大的一项转移支付。这项转移支付预算额按人头计算。卫生与社会性转移支付是限制性的转移支付，《加拿大卫生法案》对其使用范围专门作了具体规定。如果省和地区政府不按法定范围使用这笔资金，联邦政府有权拒绝支付或收回这笔资金，但省和地区政府有权根据本地情况和政府工作重点，在规定范围内自主确定这笔资金的具体用途。卫生与社会性转移支付有两种实现方式：一是现金转移支付方式，由联邦政府确定规模并直接拨付；二是税收转移支付方式，联邦政府将联邦个人所得税收入的13.5％和企业所得税收入的1％让渡给省和地区政府，专项用于卫生和社会项目支出。税收转移支付是以税法的强制性为基础的，转移支付的规模随着经济的增长而逐年递增。

2.均衡性转移支付

均衡性转移支付是联邦政府为调节各省之间的收入差距而设计的一种补助方式，财力低于标准收入的省，都可获得这种转移支付。标准收入按照魁北克省、安大略省、马尼托巴省、萨斯喀彻温省和不列颠哥伦比亚省5个省的人均财政收入水平确定。均衡性转移支付是一种非限制性的转移支付，省政府可以自行确定资金的用途，全部由联邦政府支付。为了避免过度均衡性转移支付使联邦政府背上包袱，加拿大规定了均衡性转移支付年增长速度不能超过年经济增长率，具体由联邦政府与省政府协商确定。

3.地区性财政补贴

地区性财政补贴是联邦政府专门为三个特别行政区设立的一种非限制性转移支付。这是专对地处北部寒冷地带、人烟稀少、经济总量弱、财政自给能力低的三个特别行政区，这些地方政府支出在很大程度上依赖于这种转移支付。财政补贴数额根据地区政府的支出需求与其收入能力的差额确定。

二、加拿大涉农财政体制基本框架

加拿大分别在 20 世纪 90 年代初和 21 世纪初对其农业政策实行以市场化为导向的改革和调整，逐步形成了指向明确、结构合理、协调配套的农业支持政策体系，农业发展取得显著成效，国际竞争力不断增强，特别是在农业风险管理、农民收入保障、食品安全等方面成效显著，成为各国的典范。

（一）加拿大农业支持政策的演进

加拿大联邦政府和省政府对农业拥有共同管辖权。联邦政府负责制定农业政策（涉及价格稳定、销售、信贷、保险、援助等各领域）、农业科学研究、农产品质量标准和地区农业开发计划等，农业部是联邦政府负责农业事务的主要机构，负责所有与农业相关的问题；地方政府负责实施有关政策，并承担农业研究与推广、咨询服务等。这一管理体制既能保障农业政策制定及改革的统一、 协调和高效，又可提高政策执行的灵活性、针对性和有效性。

纵观加拿大农业支持政策的演变，其大体可分为如下三个阶段：

1. 20 世纪30年代中至80年代末，逐步构建以价格支持措施为主的农业政策框架。20 世纪40- 50 年代，加拿大联邦政府陆续出台一系列支持农业、保护农业的法案，如《农产品价格支持法》（1944）、《农场改良贷款法》（1945）、《农产品市场营销法》（1947）、《农业稳定法》（1955）、《草原谷物预付款法》（1959）等，初步确立以农产品价格支持措施和供应管理体系为重点的农业政策框架。

2. 20世纪90年代初至21世纪初，农产品价格支持政策向直接收入补贴措施过渡转型。20世纪80年代末90年代初，加拿大的农业支持保护水平达到顶峰，农业总产值的近三分之一源自于政府的农业补贴。1991年《农场收入保护法》取消对谷物、油籽的价格支持，按照 WTO 农业规则重新设计支持政策，将支持政策的重心放在稳定农场收入、降低对生产决策的影响上：除乳制品、禽肉和蛋类维持供应管理以外， 对其他农产品构建以市场导向的农民收入安全网（包括作物保险计划、总收入保险计划、净收入稳定账户等）替代具体的商品支持项目， 并对不同地区所有生产者给予公平的对待和支持。

3. 21世纪初至今，逐步构建市场导向的农业政策体系。加拿大将农业政策目标集中在四个方面：提高农业部门的竞争力和创新能力；增强农业部门的风险管理能力；促进农业部门能够适应社会发展的需要，特别是满足消费者对健康和环境的要求；确保食品安全有效供给，增强农业部门可持续发展能力。2003年的“农业政策框架”是由联邦政府、省政府、地方政府联合构建“一体化农业政策”的尝试，由此形成农业风险管理、食品安全与创新、环境保护等综合协调的支持政策体系。2008年的“未来增长的政策框架”，试图通过协调联邦、省和地方政府的农业支持政策，共同致力于增强农业部门的长期竞争力和可持续发展能力，主要包括农业稳定、农业投资、农业保险、农业恢复、特设项目等具体支持政策，同时强调应当根据地方实际灵活实施相关政策，以更好地为农业部门提供公共服务。2013年的新农业政策框架——“未来增长的政策框架”强调实施更加积极主动的、具有前瞻性和战略性的支持项目。在项目覆盖范围、支持力度、农户对市场信号反应、便利性等方面进行调整和完善，并增加了 3 项非农业风险管理的支持项目，即农业创新、农业营销与推广、农业竞争力，其目标在于进一步提高加拿大农业竞争力、创新力和可持续发展能力。

（二）加拿大现行涉农财政政策解读

1.财政直接投资

加拿大联邦政府除负责联邦一级的农业支出外，还对省及省以下政府农业发展提供资助。政府财政支出主要用于农产品安全保障、农业科研、农业基础设施建设、灌溉工程等方面。加政府农业财政支出的一个重要方面是支持农业科技和推广，提高科技对农业的贡献率。加拿大联邦财政和各省财政每年都安排专项的农业科学研究、教育和新技术推广资金，重点支持中长期的基础性研究，包括农业生物技术研究、种籽繁育、环境保护等，同时还努力保障农业科研机构人员工资和必需的经费。积极支持开发农业科技市场。加拿大农业科研约有60％由私人部门承担，私人部门通常根据农民需要，按照政府设置的课题开展研究，其在农业技术推广和培训方面起着重要作用。

2.市场价格支持

农产品供应管理体系至今仍是加拿大最主要的价格支持措施。加拿大根据国内农产品生产供给情况，对农产品市场实行市场与计划相结合的管理办法。对于大宗农产品，如小麦，国际国内市场需求量大，主要交由市场发挥作用；对于易受国内外市场供求影响、易出现周期性过剩和价格大幅波动的敏感性农产品，将其纳入农产品供应管理体系，由联邦政府和省政府授权的机构或销售委员会管理，实行供给定量管理。为此，加拿大成立了专门的销售委员会，销售委员会有权规定生产和销售限额。新的生产者想进入实行定量管理的产业，必须等到有别的生产者退出，并购买一定定额后才能实现，这样就能保障供给的基本稳定，防止过度竞争和浪费。

3.收入支持政策

对供应管理体系之外的其他农产品，加拿大对农业生产者实施收入支持政策，主要包括收入稳定计划、作物保险计划、信贷优惠政策、灾后收入补偿和防灾政策。

（1）支持农民收入稳定以及扶持农村中低收入者政策

加拿大政府为支持和保障农民收入稳定，推行了“净收入稳定支持规划”。具体做法是，要求农民将一年净收入的3％（但最高额不得超过25万元）存入银行的一个特别账户，政府同时配套以同等数额的资金，其中联邦政府占2/3，地方政府承担1/3。农民在特别账户中的存款除能享受基本利率外，还能得到3％的鼓励性优惠利率，政府注入部分则只能得到基本利率。农民如果遭受自然灾害以及价格损失，当净收入低于过去五年平均收入时，可以从特别账户中提取相当于其不足部分的款项；当农民收入低于1万加元时，农民可以享受最低收入提款，从特别账户中提取不足1万加元的部分。从1991年至今，净收入稳定支持规划账户余额累计已达28亿加元，占全加农民年现金收入的一半左右，安全性较高。“净收入稳定支持规划”是政府鼓励、引导和支持农民积累、稳定收入的有效措施，对于保证农民收入稳定和可靠增长起着“内在稳定器”的重要作用。

（2）农作物保险

加拿大于1959年通过《联邦农作物保险法》，该法授权联邦政府和省政府共同支持办理农作物保险，建立联邦和省两级政府组织的农作物保险机构，由其直接负责经营，保险补贴、经营管理费用由政府承担。联邦政府和各地政府按照一定比例，对农作物保险公司进行业务经营费用补贴，并对经营农作物保险实行免税和再保险政策。实行农作物保险制度主要在于减轻单个农民的生产风险，它适用于各省、覆盖所有农作物。农作物保险实行自愿原则，保险期限10-15年，不同阶段有不同的保险规定。保险费用由联邦、省以及农民之间实行分担。首次投保时，联邦政府负担25％，省级政府负担25％，农民则交纳50％的费用。当农作物受灾导致农民收入低于投保时的收入要求时，农民可以从保险公司获得适当补偿。保险公司自主经营，不以盈利为目的，基本做到盈亏大体平衡。如有亏损，亏损额全部由联邦政府承担。

（3）信贷优惠政策

加拿大农场信贷公司成立于1959年。农场信贷公司资本金大部分来源于政府借款，主要是为农民提供中长期抵押贷款，支持农民创办农场或扩大农场规模，以及支持农民购置机器、设备等。农场信贷公司主要在农民不能从商业银行借贷到资金的情况下发挥作用，它不以盈利为目的，要求的抵押值较小，利率也相对较低，由此发生的亏损由财政部予以弥补。加拿大各省也实施了不同的农业贷款计划，如农业信贷联盟、农场改良贷款、牲畜贷款、合作社贷款等，这些贷款项目都由各省财政予以补贴。

（4）灾后收入补偿和防灾政策

加拿大灾后收入补偿政策建立于1988年底。当农业遭受损失，农民当年经营额低于平均经营额的70％时，即有资格享受此项收入补偿政策。

4.税收优惠政策

加拿大对农业使用统一税制。加拿大的涉农税收大致包括所得税、货物和劳务税、关税和土地税等 4 个税种，各税种对农业采取了不同程度的优惠政策。

一是在所得税方面对农民的所得税实行收付实现制，农民可以在获得所有现金收入时才交纳所得税；农民当年发生亏损，可以享受免征个人所得税的照顾；年收入低于1万加元的农民可以减免个人所得税；农民牲畜遭受损失后可以享受所得税延期支付的优惠，以便有时间更替新的牲畜。

二是农民在计算收入成本时有诸多优惠，如：即使农民的库存是用于下年的农业生产，也可根据农民的意愿选择计算成本的年份、全额扣减土地改良费用、农场建筑物资产成本减免率一般为10％-20％，比其它建筑物的资产成本减免率高 2.5-5倍等。

三是在消费税方面农民购买农用机械和修理配件，以及肥料、农药、种子和建筑材料等生产材料，可以免征消费税的优惠。

四是在土地税方面对于农民持有的农业用地和森林用地实行减税政策，如果土地流转改变农业用地的性质，则征收高额的资产税或土地开发交易税。

此外，全部或部分减免农民退休时转卖农场或将农场转让给子女继续从事农业生产的资本收益，以确保农民老有所养，并鼓励人们积极从事农业生产。

三、加拿大涉农财政体制评析

（一）统一和强化农业行政管理，提高农业行政管理的效率

加拿大农业管理部门的职能设置非常全面，基本涉及了农业、农村和农民的各个方面。鉴于农业涉及相关行业范围广、部门多，为了提高农业行政管理的效率，加拿大成立了农村秘书局，统一协调农业问题。

我国目前的农业行政管理体制依然存在部门分割，如从管理的角度来看，存在管理职能的交叉；从食品安全监管来看，现行的分段管理使食品安全监管责任划分不清、监管存在空白。为进一步提高农业行政管理的效率，促进农业的快速、协调发展，应通过机构改革、农业立法等手段，统一和强化农业行政管理职能，扩大农业部门在涉及农业问题中的管理权限，做到权责一致，消除职能交叉和扯皮现象，在“农田到餐桌”的全过程体现农业管理部门的权威性。

（二）建立健全政府农业财政支出管理机制

加拿大农业资金管理水平是决定农业财政政策效率的重要因素。从2003年的“农业政策框架”开始，加拿大联邦政府、省政府、地方政府即尝试构建“一体化农业政策”，联邦政府负责政策制定和预算，省政府和地方政府负责灵活实施相关政策。加拿大政府农业财政资金管理科学、使用得当，农业财政政策的效用得到充分发挥，财政在支持和保护农业中作用明显。可见，加强财政资金管理，进一步建立健全各项管理机制，尤为重要。

近年，我国不断加大对农业的支持补贴力度，中央政府出台了很多新的支持政策，财政支农资金快速增加。与此同时，省、市、县各级政府也纷纷出台各种农业支持政策、给予大量的财政补贴。但是，由于政出多门、多头管理，乃至每年全国支农资金实际运行效果如何，并没有权威的评测。因此，我国有必要探索各级政府联合构建一体化农业支持政策，做好财政支农资金预算，归并各项政策，减少重复性和不合理的补贴项目，整合各类财政资金，减少漏损，提高资金利用效率。

（三）逐步改革农业税收体制，加强对农业的支持力度

加拿大农业生产的现代化和商品化程度都很高，但由于农业生产的特殊性，仍给予农业很多的扶持政策。其中，农业税收优惠是重要的扶持政策之一，而且税收优惠手段多样、灵活，无论是折旧方法的使用、税率的设定，还是保留机制递延所得或资本利得，都体现着政府支持农业的意图。

我国虽然自2006 年起取消了农业税，但是鉴于我国农业生产依然水平低、规模小、人多地少的实际情况，应继续利用税收优惠政策扶持农业的发展。通过改革农业税收体制，创新税收优惠政策的手段和方式，加大对农业的扶持力度，如采用特殊的会计处理方法、降低农用生产资料的税收等等。通过一系列的税收优惠政策，降低农业生产的风险，提高农民收入，增强我国农产品的国际竞争力。

（四）合理划分中央与地方税权，加强地方税体系建设

加拿大实行分税分级管理的制度。各级政府在划分事权的基础上，实现了比较彻底的分级分税制。联邦、省和市政府的税收支配权划分明确，形成了各自的主体税种，各级政府都拥有以骨干税种为主要税源、与支出责任相对应的税收体系。加拿大的省和市政府在税政上拥有一定的自主权，除宪法对间接税的征收有限制外，省政府有权决定省的税种和税率。不仅各省独立开征的一些税种税政独立，就是在与联邦交叉征收的同一税种上，省政府也有权独立确定税率和征收方式，从而使地方财政有更大的理财主动性和灵活性。

与加拿大相比，我国在推行分税制时，各级政府事权划分不清，实行多级分税，主体税种不突出，税收管理权的划分也缺乏基础。因此，加强地方税体系建设，科学划分地方政府的事权，合理划分中央与地方税权，使地方政府的财权与职责相对应，做到财权与事权基本相一致，从而调动地方政府理财管税的积极性，推动地方公共财政的发展。

（五）依据公共产品受益范围与职能下放原则来进行事权配置

加拿大根据公共产品消费的受益范围决定相关事权的归属。全国性公共产品以及关系到全体国民利益的公共事务由中央政府负责；地方性公共产品则原则上由其主要受益范围所在的地方政府负责；对于具有外溢性的地方公共产品，则由上级政府提供或由上级政府对负责供给该公共产品的地方政府进行补贴。这是各国事权与财政支出划分普遍遵守的一个基本原则。

加拿大虽然在政治经济体制、历史文化传统等方面与我国有较大差异，但其事权分配与财政支出划分方面的许多经验对我们有较好的借鉴作用。1994年我国分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律等重大国家事务，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。因此，要严格界定各级政府事权，明确各级政府支出责任是财政改革和完善的重点。

四、对我国财政体制改革的启示

（一）界定政府职能，明确划分各级政府事权

加拿大的事权确定与财政支出任务划分具有高度的法制性。我国各级政府的事权缺乏明确而合理的划分。宪法只是原则上对中央和地方政府的职责范围做出了规定，并没有从立法角度上对各级政府的事权加以明确的具体划分。我国尚没有专门的《财政法》，而《预算法》虽然保证了地方预算的自主权，却仅在原则上划分了中央和地方政府间的支出，而对省级以下各级政府之间的支出划分却没有明确的指南，一般是采取“下管一级”的办法，即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分。因此，我国应借鉴国际经验，可以通过修改和完善《宪法》，或是制定专门的《财政法》，来加强相关领域的法制化建设，用法律手段来规范各级政府的行为。

（二）合理划分财源，建立地方税收体系

我国国税与地税的划分及份额不清晰。使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。在政府间财力配置上，省级财政应占较大的比重，以保持一定程度的调控能力。其次在地方税体系的构建上，应改变目前各级政府“当家税种”不明确、不统一、缺少层次性的现状，清楚划分省以下各级政府的主体税种，并做到各有侧重，形成一定的层次性。省级应以调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种；市县以与市镇建设密切联系的税种或财产税类为主体税种。

（三）对基层政府实行充分的财政分权

中央政府及其掌管涉农事务的主要部委，包括发改委、财政部、农业部、水利部、科技部等，仍然需要对全国性的涉农事务做出规划和指导，但大量具体的涉农事项的决策和资源，应充分下放给基层政府。应切实贯彻十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）之规定：“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”《决定》关于压专款、扩一般的以下规定，亦应尽快推动：“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”涉农部门的专款应大幅削减。

另外，建议中央和省级财政的专项转移支付和一般性转移支付，直接测算到县级财政。这项措施，很可能比几年前启动的“省管县”和学界讨论的“三级财政”更为切实可行，也更有效。我国亟须转变观念：基层政府才是农业现代化和涉农管理的主力军和生力军。自上而下的涉农治理与管理模式，实践早已证明无力解决我国的农业现代化问题。垂直性的等级式治理模式对于控制目的可能有效，但不利于管理好公共规划和保障充分的公共服务。涉农管理和治理的出路在于建设一个强有力也强有效的基层政府。必须赋予基层政府统筹管理基层事务的权力和充分的资源。垂直治理模式应尽快让位于横向治理为主的涉农治理模式，基层政权组织应加强而不是削弱，高层级政府应致力于激发基层政府自主治理本地事务的积极性、主动性和创造性。只有推动真正意义上的财政分权化改革，在此基础上发展良好的监督机制和公民参与机制，才能为我国的农业现代化和涉农治理带来光明前景。

（四）进行涉农资金管理改革

1.基层政府的预算机制和人大工作机制须做深度改革

确保预算完整性，将各类政府性涉农资金纳入预算准备、编制、审查、批准、执行、评估和审计程序，主要依赖预算程序完成统筹管理之重任；加强基层人大和审计部门的作用，逐步将预算监督的重心从垂直监督转向横向监督；改进基层人大的工作机制，将达到一定金额的预算事项，纳入基层人大的座谈、听证、评估、询问、质询、特定问题调查、备案审查等范围；率先在基层推动“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。

2.改革涉农补贴政策

我国涉农补贴规模小、效果差、种类多，大幅增加基层政府管理成本的同时，又容易引发寻租行为。各级政府亟须对总额越来越大的现金补贴政策进行独立而公正的评估，在评估的基础上着手进行改革。在评估时，政策制定者应充分尊重政策执行者的评估意见，因为各级地方政府、特别是基层政府才是这项政策的最佳评判者。

（五）逐步确立兼顾公平和社会发展的转移支付制度

与加拿大一样，我国也存在着财政收入的横向、纵向分配不均衡问题，而且有扩大的趋势。地方财政特别是一些贫困地区的基层财政，收不抵支矛盾突出。经济的均衡发展，归根结底要靠欠发达地区经济自我扩张来实现。建立科学的转移支付制度，形成自我积累机制，是实现国民经济均衡发展战略的长期性、根本性举措。

一是要尽快建立适合我国国情的转移支付制度。借鉴加拿大的做法，结合我国的实际，可以考虑按人口因素确定社会公共项目转移支付额度，解决纵向收支失衡的问题；按标准收入进行均衡性转移支付，解决横向收入差距。转移支付方式可以是现金形式，也可以是税收形式。通过税收形式分率计征，有利于建立稳定的转移支付渠道，并随着经济增长，不断扩大转移支付规模。同时，税收转移支付方式，把中央和地方利益捆在一起，有利于强化收入征管。

二是把中央对地方的所有补助性项目全部纳入转移支付范畴。目前，中央对地方的补助性项目多而乱，项目目标和资金使用范围不明确，审批程序缺乏公开透明，管理混乱，不易于监督。财政资金化整为零，多是中央地方相互博弈，既造成财政资金大量浪费，也容易滋生腐败。把中央对地方的补助性项目支出全部纳入转移支付渠道，有利于财政体制改革的整体协调。

三是坚持效率优先，兼顾公平的原则。缩小地区发展差距，不能以牺牲发达地区的发展为代价。因此，在政府制订政策时，要统筹兼顾，把经济发展的结构性突破与均衡发展综合予以考虑。

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（责任编辑：商琪）

A Study of the Agriculture-related Financial System in Canada

Zhang Qing

Canadian government uses f scal policies in developing agriculture and has formed a impeccable f nancial system on agriculture-related f elds, which promotes agricultural intensif cation and productivity greatly, and makes Canada occupies an important position in agricultural production and international trade in the world. This article presents the agriculture-related fiscal policies and summarizes the successful experience in Canada, in order to have enlightenment on the f nancial system on agriculture-related f elds in China.

Canada；agriculture-related f nancial system；enlightenment