底特律破产政府为此“买单”

刘 希

中央财经大学法学院

底特律破产政府为此“买单”

刘 希

中央财经大学法学院

底特律是世界著名的汽车之城，但由于美国汽车工业的衰败，底特律便成了美国最无前景的城市。在财政问题和其他难题的双重压力之下，底特律市政府不得不把城市的管理权交给密切根州州政府。

行政救济；破产法

空置着的残破房屋、无人修的路灯、人烟稀少的马路，以及频繁发生的凶杀抢劫案，这一派萧条的景象让人不得不感觉是一座废城。如今，这座苟延残喘的城市，在财政赤字的折磨下，已经走到了尽头，只有向州政府提出破产保护才能够看到一丝希望。

2013年3月初，密切根州州长施耐德宣布底特律进入财政紧急状态。报告显示，密切根州最大的城市底特律面临严峻的财政状况，2012年4月州政府对底特律的援助计划并未奏效。

底特律位于北纬42°19′，西经83°2′，建立于1815年，面积约370.2Km2，是美国密切根州最大的城市。

上世纪10年代，在福特与其他汽车先驱者威廉·C·杜兰特、约翰·弗朗西斯·道奇和霍勒斯·埃尔金·道奇兄弟、沃尔特·克莱斯勒等的共同努力下，底特律慢慢成为世界传统汽车工业的中心。汽车工业的快速发展吸引了来自美国南部的大量居民涌入这座城市，使得底特律的人口数量在20世纪上半叶极剧增长。

人口的急剧上涨促进了紧急增长和财政税收。但在1967年的第十二大街骚乱使得大部分本土的白人居民逃离这座城市，再加上来自南方的非裔美国人不断迁入，因此导致底特律的黑人居民所占百分比迅速上升。

随着当地零售商和白人小业主的离开，城市税收不断下降。10年间，城市东南部的大量建筑和房屋被遗弃，变成一片空无人烟的废区。

上世纪70年代，石油危机重创美国汽车工业，与此同时日本及其它外国小型汽车制造商也对传统三大汽车公司造成了威胁。

经济萧条使得工作岗位大幅度减少，再加上海洛因和可卡因的大规模的进入，底特律的财产犯罪和毒品相关犯罪极剧增加，许多被遗弃的房屋因为成了吸毒者的天堂而被夷为平地。

面对这些大大小小、突如其来的打击底特律这座曾经的工业大城沦为如今这番地步实在令人嘘唏痛心。

一、底特律破产之路

（一）底特律现状

底特律作为美国密切根州最大的城市，传统汽车工业中心，他所担负的济压力可想而知。财政状况近来不断恶化，其实早在2013年3月底特律就已经面临破产，当地时间2013年7月18日，底特律向政府申请破产。

底特律曾经是辉煌的汽车工业之都，但眼下昔日的风光已不复存在。犯罪率居高不下、城市陷入一片萧条，令很多人对照着座老城望而却步。曾经有2000万人口的底特律，现在只剩下70万人。大量中产阶级人士离开底特律，市郊大片区域荒芜破败。

然而，底特律的债务时非常庞大的，就目前统计欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，使底特律的破产笃定成为美国迄今为止最大的城市破产案。

整条街上毫无生机，让人仿佛误入了一座空城。这样的马路和景象在底特律并不少见，甚至在底特律的市中心，到处可见废弃的酒店、娱乐设施、各种商业大厦、教堂和学校。由于市政府没有多余的钱和精力将这些废弃的建筑物清除，商业它们只好灰头土脸地杵在那里。

2012年2月底特律被《福布斯》杂志评为美国最悲惨的城市，这项排名宜居美国200座主要城市的犯罪率、失业率、税率、房价、天气等因素进行排列。底特律因暴力犯罪频发、失业率高、财政危机和人口快速减少排名第一。《福布斯》杂志说：“底特律的问题并不是新闻，40年来，他和美国的汽车工业经历着同样的衰退。”同年2月，美国政界刊物《国会季刊》下属的“国会季刊新闻”公布了美国最危险的城市排名，底特律与圣路易斯和奥克兰排在了“犯罪之都”前三位。

从2000年到2010年，十年时间里底特律面临着最严峻的人口下降，有25万人口搬离了该市。他们不仅仅是为了躲避经济危机带来的严重影响，也是因为城区治安恶化，抢劫、盗窃、窃车、枪机频繁发生。目前底特律居民人数为70万人，位居美国第18名。一个城市人少就等于没了人气，由此房地产会不景气，民众消费总额也会减少，这样的城市就会慢慢变成“废城”。

（二）底特律破产原因

1、汽车工业的巨大冲击

20世纪60年代末，随着欧洲、日本和韩国等地的汽车制造业开始迅速发展，底特律的老牌汽车企业遭受到巨大冲击，开始走下坡路。为了降低成本，原先总部设立于底特律的福特和克莱斯特以及数以百计的汽车零部件生产商把生产基地外迁。这伴随着底特律失业率的上升，也因此种族矛盾更加激化，人口外流，当地的经济遭受重创。

2008年华尔街金融危机爆发，美国汽车制造业也随着金融危机倒塌。作为三大汽车公司的大本营，连接的噩耗导致底特律当地许多人失去工作，还不起住房贷款，成千上万的房屋被银行收回拍卖，房价曾在2007年达到顶峰的底特律房产市场瞬间崩盘，价格一落千丈。

2、城市人口流失

人口急剧下降，导致税收大幅下降。底特律的市政收入主要来自于税收，衰败的经济使得税收收入大大缩水。底特律的税收产生于基于房价的房产税、公司缴纳的工资税、个人收入需缴纳的地方税和州政府返还的部分消费税。可见，人口、经济状况和政府税收紧密的关系，一者垮，全垮。

3、政府的不善管理

底特律走向破产可以说是咎由自取，政府的管理不善造成城市财务的混乱不堪。政府用在雇员上的开支和福利占据了整个财政支出的很大一部分，机关的臃肿到了需要“减肥”的程度了。

从2005年到2012年，底特律市政府就没过上好日子，财务危机让市府的老爷子们变成了四处借债的“乞丐”，在这样的情况下，谁会有心管理人民的安危。这些政府官员们都靠着借钱来养家糊口，更别提老百姓了。

2005年，底特律市政府的财政赤字已经突破亿元大关，为1.55亿美元。政府若想向银行借钱，银行自然不会把钱扔到这种管理混乱的政府，政府只好把主意打在老百姓的身上，发行公债，让老百姓买单。

底特律市政府债务缠身，却想不到机构臃肿、人浮于事也是造成财政赤字和长期债务增多的一个原因。该市的一个机构编制只有285名人员编制，但实际上却雇佣了350人，多出的人就需要政府出钱买单。

2009年，底特律市的财政赤字为3.31亿美元，州政府立即查收调查，并发出最后通牒，如果财政赤字问题不能够解决，底特律的市长就“别干了”。2010年，在州政府的督导下，底特律市的财政赤字稍有好转，降低到1.55亿美元。但好景不长，于次年11年财政赤字又开始回升，达到1.96亿美元。2012年的情况更是糟糕，财政赤字又突破3亿美元。在这种情况下，密切根州州政府实在忍无可忍，决定痛下杀手，州政府直接接管市府，逼着底特律走向破产，然后才能够大刀阔斧地进行整顿财政。

（三）底特律申请破产

2013年12月4日，美国联邦破产法院做出裁决：底特律市符合联邦破产法第9章的相关规定，符合申请破产保护的资格。这意味着底特律市政府2013年7月提出破产申请获得通过，最终底特律成为了美国历史上规模最大的破产城市。但是，宣告破产也为解决债务危机提供了条件。

二、州政府对底特律的救济

（一）州政府接管市政府

底特律面临破产之时，市政府采取了一系列的措施使地方财政重回正轨，而采取的措施通常就是一些紧缩手段，包括加税、裁减政府雇员以及尽可能减少公共支出。

底特律更像是扶不起的阿斗，最终还得靠州政府委派应急管理人来管理这座城市。由密切根州州长任命的应急经理在财务权限上拥有很大的权力，而现任的底特律市长等于免去了官职。按照密切根州法，该经历拥有制定财务计划的权力、也可以修改或者推翻原有预算方案、整合市政府各个部门、消减政府官员的薪水、变卖市政府资产、解雇政府雇员和对政府雇员重新谈判工作合同，甚至可以暂停发放政府雇员的薪水。

人口外流肯定会对文化机构的预算、人气产生影响，底特律政府对于文化开支削减也是不可避免的。在政府考虑削减预算的情况下，通常选择对属于精神消费层面的预算进行削减来保证最需要的开支，图书馆、博物馆等艺术机构的预算以及学校教育经费一般会首当其冲。

事实上，在2013年7月在底特律市政府提出破产申请之时，密切根州州长施耐德就表示，州政府不会注资对申请破产的底特律进行救助。可见，申请破产是地方政府市政债务违约的最终处理机制。

美国破产法第九章关于地方政府的立意是，为了使破产的地方政府与债权人进行债务重组时，地方政府的损失减到最低，保障其公共服务智能的正常运行，警察继续上街巡逻，消防员继续上班，街灯也能继续亮着。

（二）底特律美术馆藏品拍卖为城市还债

而令人意想不到的是，这场破产危机迅速波到底特律文化界。早在2013年5月，底特律市紧急财政管理人凯文·奥尔便在一份报告中称“底特律已经明显资不抵债”，必须对所有可能填补财政赤字的选择进行评估，包括考虑出售城市的“非核心资产”。这些所谓的“非核心资产”中，最早被盯上的便是底特律美术馆。

许多人都知道底特律是美国乃至全球著名的汽车之城，殊不知，底特律还是美国著名的艺术收藏之都，尤其是底特律美术馆，在全美艺术品收藏界占有非常重要的地位。馆内有100多个画廊，藏品包罗万象，对艺术文化发展的历史整理也很完备，陈列着来自世界各地的著名美术珍品。美术馆门口就伫立着奥古斯特·洛丹的思想者。美术馆内共收藏了6万余件艺术品，其中最具特色的是17世纪荷兰人和荷兰裔比利时人的绘画，更是有大师乔凡尼·贝利尼、梵·高、毕加索的名作。值得一提的是美术馆内陈列了800件上世纪50年代出现在儿童电影中的经典木偶胡迪·都迪原型。

在正式申请破产之前，大约在13年5月份之时，作为底特律市应急管理人奥尔引入了拍卖行佳士得，并支付了20万美元让其对底特律美术馆进行资产评估。底特律美术馆是一个独立且非营利性组织，但是美术馆所使用的土地、建筑和艺术品都归政府所有。因此，为偿还债务，这些收藏品可能会被底特律政府所拍卖。

奥尔曾表示，底特律市所拥有的任何有价值的资产都可能会被拍卖，所以有分析人担心，除了底特律美术馆的藏品以外，其他城市资产也将面临被售卖的厄运。这些可能会被拍卖的资产包括：加拿大安大略省温莎市与底特律之间的一条重要隧道，保守估计它的价值大约在6500万美元；底特律动物园内有一只名叫Chardo的长颈鹿，据传它的价值为8万美元；62辆代表汽车之城文化精髓的老爷车价值超过1200万美元。

这些所谓的政府“资产”将有可能被拍卖的消息一出，底特律市民立刻一片哗然，纷纷讨伐政府采取这样的“卑劣”手段去填补债务。密切根州的首席检察官比尔·舒特认为，市政府销售艺术品的行为时不合法的。他分析道，底特律美术馆的某些藏品不属于底特律市政府，因为艺术品由一只公共信托基金持有，不属于城市资产，所以没有一件是可以被售出抵债的。它们属于所有的密切根州公民，底特律美术馆有义务为所有公众的利益保存和保护艺术品。

三、底特律破产对我国借鉴意义

构升级是避免破产的基础支撑；财政收入严重集中在某个领域具有重大隐患；财政收支审慎性是财政可持续发展的基础；产业、城市、经济和社会应该协调发展；中央政府应及时有效地整治地方财政风险。

7月18日，美国底特律市根据美国《破产法》向美国联邦法院申请破产保护，背负近200亿美元沉重债务的底特律市或将成为美国历史上最大的申请破产保护的城市。

从美国工业体系的明星城市，到一个背负近200亿美元的破产城市，底特律是如何演绎这段悲惨的没落之旅。笔者认为，产业空心化、人口、社会问题以及财政收支非审慎等是底特律走向崩溃的“垫脚石”。

产业空心化是底特律没落的最根本原因。底特律随着汽车工业的准备转移，特别是日本汽车工业强劲的竞争优势，以及底特律特有的社会问题，使得底特律的汽车工业逐步空心化。2008年美国金融危机重创了底特律，对于底特律更是致命一击。

人口减少和产业空心化带来了严重的社会问题，使得底特律变为罪恶之城，并进入经济社会发展的恶性循环。一是失业率非常严重，二是犯罪率极高，三是城市基础设施瘫痪。

此外，底特律财政高度依赖汽车工业以及财政政策的非审慎性是底特律破产的财政根源。

笔者认为，底特律事件对于中国经济结构转型、地方财政可持续发展、财政收支的审慎性以及经济社会协调发展等都具有重要的借鉴意义。

一是新旧主导产业的更迭是经济结构转型的必然，固守旧有模式对经济发展而言是危险的，结构升级是避免破产的基础支撑。美国汽车行业在日本汽车行业的冲击下竞争力大大降低，加上向新兴经济体转移部分产业环节，使得美国汽车产业成为一个缺乏创造性的旧主导产业。相应的是，美国以信息化为支撑的服务业持续快速发展并成为新的主导产业。如果固守旧有产业或旧有的不合理模式，那么可持续发展将是一个现实的困境。积极引导具有真实需求的新兴产业的发展，促进经济结构的有效转型这是经济可持续发展的基础。

二是财政收入严重集中在某个领域具有重大隐患。一个特定领域贡献较大比例的财政收入是一些国家和城市的共性，但是，如果这个领域发生系统性风险，那么财政收入将面临系统性冲击，财政状况恶化甚至出现财政危机就十分必然。我国部分城市土地收入占比较大，实际上也与底特律汽车产业税收占比大有相似的风险，如果房地产市场发生巨大的危机，那么土地财政将即刻崩溃，而财政支出是具有刚性的，基于土地收入的财政收支体系将成为无本之木。

三是财政收支审慎性是财政可持续发展的基础。其一，从底特律的经验看，高税负是财政状况恶化螺旋的重要根源，中国是否为高税负的经济体目前存在争议，但是高税负对财政可持续发展是有害的，高税负可能导致资本转移、产业转移甚至富裕阶层迁徙，这些是不存在争议的。其二，在支出方面，养老支出是财政支出最持续的挑战，底特律长期的负债一半以上与养老相关。其三，债务的累积成本是财政支出的又一重大负担，底特律政府运行费用从2008财年的10.25亿美元降低至2013财年的6.92亿美元，刚性支出增量主要来自利息支出。最后，刚性支出项目设立要审慎，底特律针对警员、消防员医疗退休福利系统很大程度上加剧了财政收入的恶化。

四是城市发展的核心支撑是产业发展和有效就业，产业、城市、经济和社会应该协调发展。作为曾经的第四大城市，底特律最后沦为鬼城，主要在于其没有新型产业的支撑，没有有效就业岗位的支持。中国正在进行的新型城镇化或城乡一体化建设，核心环节是有效就业，否则可能形成“劣币驱逐良币”，最后城镇成为一个贫民窟。同时，城市建设和管理应该统筹产业的发展、城市自身发展以及整体的经济社会发展状况，特别是基础设施、教育、医疗、住房、养老、治安、环保、文化等基本保障体系的完善，以形成良性的互动和正反馈。

最后是中央政府应该摸底地方政府的财政状况和财政风险，及时有效地整治地方财政风险。美国的地方政府财政风险并非个例。对于中国，地方债务规模测算口径差异较大，2010年地方债务规模存在7-12万亿元的不同测算结果，还不包括隐性负债。最近2-3年社会融资规模的快速膨胀，地方政府的债务规模应该是水涨船高，有研究认为国内地方债务高达15-18万亿元。中央政府应该定期不定期摸底地方债务水平，并适时适度进行“压力测试”，保障整个财政体系的可持续发展，以服务于宏观经济平稳发展和结构转型大局。

四、结语

这次底特律申请破产，白宫女发言人艾米.布伦戴奇说，总统奥巴马及其高级顾问团队，正在密切关注事态发展，同时她也表示，联邦政府不太可能“雪中送炭。毕竟他们是联邦制，各有其责。据美国《治理》月刊网站报道，底特律的债务或赤字额：4600万美元，在获悉该市银行账户仅剩15万美元时，市议会经表决后申请破产保护。但破产处理方式本身，恰如善泽在答题中所说，对于债务人的保护是比较充分和到位的，可详看其回答和其他人的回答。

中国的国情与美国不同，会出现不同的处理方式。但在遭遇债务归还、发展中出现的问题上，却也有相似性。就我国国情而言，不要再搞GDP崇拜，唯GDP马首是瞻，不要过度寅吃卯粮，在资金上透支，不要竭泽而渔，在生态和资源上透支，在中央与地方的事权财权上有合理的划分，情况可能会好一些。

[1]任慧兰.底特律：艺术品救济破产？[J].财富.2013.第11期

[2]王传军.底特律破产：艺术品魂归何处[J].光明日报.2013.第008期

[3]孙博.政府破产让底特律获得喘息之机.[J]环球扫描.2014.第04期

[4]丁一凡.底特律破产教训[J].名家.2013.第08期

[5]邢鸿飞.论美国穷尽行政救济原则的适用例外及对我国的启示[J].法学论坛.2014.第3期

刘希；1991年10月出生；女；汉族；浙江省桐乡市人；现为中央财经大学法律硕士在读。