均等化视角下地方政府间交通公共服务合作供给策略研究

魏媛星

（长安大学经济与管理学院，西安710054）



均等化视角下地方政府间交通公共服务合作供给策略研究

魏媛星

（长安大学经济与管理学院，西安710054）

摘 要：将“基本公共服务均等化”作为我国政府交通公共服务职能转变的可行路径，引入到中国地方政府间合作关系的发展实践中，是解决地区间大量交通公共问题外溢、缩小地区间公共服务差距的客观需要。交通公共服务均等化过程中地方政府间的合作存在主动性不强、协调机制缺乏、无序竞争、合作执行力度弱等问题，这主要是由地方利益最大化追求、信息不对称、行政分权、经济发展水平差距、协调机制不健全等内外因素所致。地方政府在公共服务供给问题上，必须从强化合作理念，完善合作协商机制、建立利益分享与补偿机制、多元主体合作供给、加强合作约束等方面促进交通公共服务均等化的实现。

关键词：均等化；交通公共服务；地方政府；合作

一、问题的提出

在十七大报告中，党中央表示，注重实现基本公共服务均等化，为的是缩小地区发展差距。十八大报告进行了更为详尽的论述，提出着力在基础设施、公共服务等方面均衡公共资源配置，促进共同富裕，推进基本公共服务均等化。由此可见，实现基本公共服务均等化成为解决当前我国存在的地区间发展不平衡的基本要求和主要途径之一。因此，要深化区域合作，充分发挥不同地区比较优势，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。这就要求各区域地方政府间进行合作，共同解决跨地区公共问题，协调地方政府间关系，通过地区间资源整合和共享，构建基本公共服务合作供给策略，对于基本公共服务均等化发展，实现人人享有大致相等的基本公共服务具有现实意义。

交通公共服务作为国家基础性、先导性产业在地方政府之间非均等化问题比较突出，从交通公共服务均等化方面看，交通公共服务在区域之间、城乡之间供给明显失衡。在全球化和区域一体化的背景下，大量交通公共问题外溢、日益增长的交通公共服务需求，对地方政府治理提出了严峻的挑战。造成区域之间交通公共服务非均等化的原因较多，从历史角度看，非均衡发展战略客观上造成了不同地方交通公共服务非均等化，从深层次分析，造成交通公共服务非均等化的原因包括区域交通建设管理长期存在的行政壁垒问题、供给过程中政府间合作机制的不足及缺失问题、上级政府层面治理失灵等问题。

因此，通过加强地方政府间合作供给是解决地区交通公共服务非均等化的必要途径。均等化视角下地方政府间交通公共服务合作供给的关键问题就是要打破行政区划、部门界限、地域隔离，通过合作推动地区间交通公共服务协调共同发展，按照规模效益最佳，有效实现人便于出行、货物畅通的原则统一规划地区间的交通基础设施、运力结构、运输组织等交通运输服务，实现整个区域交通资源的优化配置。

二、地方政府之间交通公共服务合作供给现状

地方政府间交通公共服务合作是指在交通领域，毗邻地区的两个或两个以上地方政府为实现对于交通基础设施的建设、管理而采取的互惠式合作行为。［1］交通行业往往具有明显的外部性，因此，交通公共服务供给往往涉及毗邻地方政府或是双边、多边地方政府合作的情况时常发生。这些地方政府间可以是平级政府，也可以是相互无隶属关系的地方政府。合作协议的达成多以互惠为原则，以促进各地经济发展，提升基础设施供给能力为目的。

改革开放后的30多年时间里，国家力图通过制定有效的政策以提高交通公共服务供给的数量和质量，强调要坚持扩大成果，使改革成果由人民共享，完善交通基础设施、提升服务能力、统筹区域城乡发展的原则，推进交通运输基本公共服务均等化。然而，不同地方之间交通公共服务供给的现状仍然是喜忧参半。

（一）上级主导，地方政府（交通部门）合作主动性尚待加强

我国地方政府间合作多是行政命令式，试图通过行政的统一来模糊地方政府间地理上的边界和传统行政界限。地方政府合作往往受到上级政府的命令及干预，主要是省、市、区级政府，削弱了地方政府合作的独立性和积极性，这种自上而下的合作安排客观上造成了“上热下冷”的现实问题。省区政府对于合作供给事宜非常积极，认识清楚，而越往下层走，到了县（区）级政府往往抱着地方保护主义的思想，在以GDP为地方政绩考核标准的前提下，甚至唯恐各自公共服务正外部性溢出导致毗邻地区受益。

实现地方之间交通公共服务均等化，更需要地方政府之间是一个平等协商的关系，而不是基于行政命令式的合作。地方县（区）级交通部门多是执行上级主管部门下达的命令，主动提出和毗邻地方交通部门交流与合作的可能性更是微乎其微。当毗邻地方政府间属于同一市、省级政府时，上级政府可以发挥自身优势，统一组织协调各地方交通运输服务供给。这种方式显而易见更能节约合作成本，提高合作效率。但不论是同属于同一行政层级下的地方政府，还是不属于同一行政层级下的地方政府，这种事事都有上级政府管辖的方式，会直接阻碍地方政府自愿合作的积极性。从陕西省富平、阎良交通局展开的交通公共服务合作情况看，大部分都是按照省委省政府、市委市政府的指示展开的，县（区）级政府的合作主动性相对较差。

（二）地方政府间交通公共服务合作利益协调机制缺乏

具有共同的利益是地方政府间选择合作供给的基础，如果地方政府合作带来的收益是以另一方的损失为代价，或是另一方没有因此合作获益，那么这项合作要么不能达成，要么合作局面也难以维持。

交通基础设施投资建设成本巨大，而且难以计算参与者获利多少，且利润回报周期长。这就造成了参与者都希望能够“搭便车”。造成交通公共服务合作融资难，总体收益很难在成员之间进行合理的分配。像杭州湾跨海大桥总投资118亿元，胶州湾跨海大桥总投资是147．92亿元，单个地方政府财力有限，寻求合作共建是最理想的决策。交通基础设施经营分利根据得利大小来分配责任，造成得利较大的一方往往负担过大，而得利较小的一方则负担太小。［2］

现有地方政府绩效评估体系也是造成地方政府间缺乏利益共享机制的原因之一。地方官员所属辖区的上级部门自上而下对其政绩进行考核，地方政府官员在合作中更可能会考虑如何提升自身的个人利益，甚至担心由于公共服务合作出现的正外部性溢出而导致其他地区官员受益，影响其晋升。以长三角“一卡通”为例，在长三角“一卡通”的协商过程中因为在具体操作中缺乏利益补偿机制，尽管长达6年反复的磋商与交流，仍然难以实现互通，就是由于解决不了利益问题。［3］

（三）行政区划分割下的各自为政、恶性竞争

条块分割下的地方政府在交通公共服务供给过程中，容易形成各自为政式的发展模式，只注重本地方经济利益的增加，缺乏合作治理理念。在地方交通基础设施建设问题上，存在大量的重复建设与供给不足的现象。一方面，地方交通基础设施重复建设、恶性竞争现象时有发生，严重损害了地区经济发展，加大了区域投资成本。以港口重复建设为例。经济的快速发展与长三角地区港口吞吐能力不足产生了巨大的矛盾，导致货物滞港现象严重，掀起了一股港口建设的热潮，各港口之间围绕“抢位之争”展开大战。如上海港一方面在浙江投资建设洋山港，另一方面在上海发展建设自己的深水港；江苏省则将张家港、常熟港、太仓港“三港合一”为苏州港；而浙江则重点建设以宁波舟山港一体化为核心的深水港，导致公用码头特别是综合性大型港口的吞吐能力不足，业主码头利用率不高，形成恶性竞争的局面。［4］12这种现象发生的根本原因就是地方政府之间缺乏协商，在追逐各自地方政绩的目标下盲目投资建设属于自己管理的区域，降低本行政区内部的运输成本，而不顾相邻地方政府的利益，造成各地交通设施重复建设，实际上增加了交通服务供给成本。而各自为政的交通公共服务供给模式造成各地经济发展急需的跨区域交通问题却被搁置。

（四）地方政府间交通公共服务合作执行力度有待加强

地方政府（交通部门）合作大都停留在表面，而在涉及实质性利益问题时，则难以达成共识。公共选择理论中的“经济人”假设，说明在政治互动过程中每一参与方都是理性的利己主义者。因此，作为理性“经济人”的地方政府，当其利益目标与合作伙伴所达成的合作协议目标存在差异时，地方政府往往以地区局部利益为重。在合作协议签订的情况下，地方政府会出现诸如不执行行为、替代执行行为、选择性执行行为和延迟性执行行为等，使合作协议落空。例如，在跨省市的公路建设中则存在大量的“断头路”。最为典型的是2007年浙江为了接轨上海而修建的申嘉湖高速公路，“为了建设申嘉湖高速公路，仅浙江嘉兴市嘉善县就征地4100亩，涉及5个乡镇16个行政村的457户拆迁农户和23家企业。这一段高速公路不能与上海的高速公路网形成对接，当地的拆迁群众颇有怨言”。［5］嘉兴路段30多公里的路面被荒废搁置，造成严重资源浪费，造成这种困境的直接原因就是上海的不执行行为。因此，仅仅签订交通公共服务合作协议还远远不够，为了提升地方政府间公共服务合作执行力，需要我们设计能够运用于实践的执行机制。

交通公共服务供给中存在的这些不合理布局、缺乏协调、各自为政的现象，是由于多个行政组织之间协调失败、缺乏有效的跨界组织和管理导致，若要转变则要求各地方政府之间统筹规划、合作治理，完善现有的合作机制。

三、均等化视角下地方政府间交通公共服务供给合作困境生成原因分析

（一）地方政府间交通公共服务合作困境生成的内在生成机理

1．地方政府利益最大化追求

地方政府作为地方利益的代表者，同样具有经济市场中的“经济人”特征。作为理性的经济人，在合作过程中就会产生“搭便车”的心理，分享合作成果但不支付或是少支付合作成本。如果地方政府间都想坐享其成，那么这项合作将不得而终。而对于交通基础设施建设项目合作收益的准确衡量比较困难，由以上的分析可知，地方政府间合作是以是否获得地方利益为基础的。当利益能够准确衡量时，地方政府间一般具有很高的合作热情。当项目具有较强的公共服务性质时，考虑到较少的合作利益，地方政府间往往会选择合作延迟，甚至不作为。

地方政府间交通公共服务合作，其合作的收益期较长，对于以短期政绩考核为追求目标的地方政府来说，会直接影响自身的政绩考核结果。地方政府往往以地区局部利益为重，以地区（部门）利益目标替换合作共同体的利益目标。这样的合作结果只能导致地区间各自为政、各自为战。由于地方政府利益最大化追求，地方政府的合作困境因此产生。

2．信息不对称

“囚徒困境”模型揭示的就是信息不对称深刻影响人类合作行为的问题。由于相互间沟通信息不足，利益相关者各自更倾向于做出机会主义的行为，进而摧毁合作。在地区间交通合作方面，现有的信息沟通行为主要还停留在协调会、座谈会等会议形式，没有建立起依托网络技术的区域内统一、完备的交通信息沟通平台。更由于地方交通官员追求任期内政绩，以应付上级的考核、超越周边的地区同仁、能够在官场晋升中占据有利地位，在合作过程中，隐瞒或者不能提供完全的信息，一方面增加了合作困难，另一方面对于已经达成协议的合作也会导致协议的无法顺利执行。［6］从地区交通基础设施重复建设等现象就可以看出，由于缺乏对合作各方的执行情况信息，陷入了囚徒困境与公地悲剧是必然的结局。

（二）地方政府间交通公共服务合作困境生成的外部条件

1．行政分权体制下为地方政府间交通公共服务合作制造了障碍

由于地方政府最接近当地居民，最能反映选民的利益及要求，因此，我国中央政府采取了行政性分权和财政权利下移至地方政府的模式。这相应也造成了地方政府的权利得以强化，在财政收入这一经济利益的激励下，在以GDP增长率为核心的政绩考核制度下，各地方政府只注重本地区经济发展利益，以降低本行政区内部的交通运输成本为目标，谋求自身利益和社会经济发展。而不从大局出发，造成区域内各地交通基础设施建设恶性竞争，这实际上浪费了交通公共资源，增加了供给成本。而各自为政的交通公共服务供给模式造成经济发展急需的跨区域问题却被搁置，使地方政府间的合作陷入困境。

2．各地方政府经济基础能力差异较大

交通行业属于高投入行业，各地方政府的经济能力对于交通公共服务合作至关重要。作为合作主体的各地方政府之间交通公共服务水平的巨大差距直接导致合作协调中的地位不对等，而这种地位不平等会直接影响到合作中各方的博弈，对经济实力较弱、交通公共服务水平较低的地区来说，由于实力的悬殊，进而影响到其在合作过程中作用的发挥，从而影响到地方政府间交通公共服务均等化的发展。

交通建设和交通运输发展是高投入的先行产业，寻求与其他地方政府合作供给以解决交通公共服务供给中财政困境势在必行。另一方面，交通公共服务供给过程中事实上也存在着“马太效应”现象，经济越发达的地区越主动进行交通基础设施建设，而经济落后的地区即使应该上的项目也因其资金问题难以落实，在实现地方交通公共服务均等化过程中，这一点在今后制定交通公共服务均等化发展政策中要引起重视。

3．地方政府之间交通公共服务合作沟通协调机制不健全

协商机构缺乏统一性，实际操作中各自为政。一方面，地方政府之间沟通协调机制不健全，协商的组织形式过于松散，缺乏权威性的政府协商管理机构，没有强制性的协调制度，导致彼此之间的共同项目或是难以达成协议，或是协议在执行过程中面临难题；另一方面，不同运输方式之间的衔接不畅，互相独立，各行其是等现象严重影响了交通公共服务均等化的实现。这就需要建立沟通协调机制，整合协调各种运输资源，实现无缝对接，促进区域交通公共服务一体化。

四、均等化视角下地方政府间交通公共服务合作供给策略

交通公共服务均等化的良性发展依赖于地方政府之间的合作供给降低政策决策和执行的成本，通过与其他地方政府之间加强合作，发挥各自优势，促进资源合理分配，让各方共享合作成果。因此，研究政府间的合作供给策略对于实现交通公共服务均等化发展具有现实意义。

（一）树立地方政府间交通公共服务均等化合作发展理念

各地方政府间要站在全局共同发展的高度统筹规划交通基础设施建设，思想上加强共同协调发展的观念，各地区、各部门要加强宣传和引导，从上到下各个层面都要从思想上认识到交通公共服务均等化对地方未来经济发展带动的重要性。打破地方政府本位主义狭隘思想，要有以整体利益替代局部利益的意识［7］，各地方要打破行政区划的局限，统一规划交通基础设施建设，路网布局，有效衔接，达到全区域交通资源的最优配置和效益最大化。这就要求各地方政府要有大局意识，共同推进地方政府间交通公共服务均等化工作。从决策层、执行层、供给主体间落实合作措施，制定地区间交通公共服务战略性目标，并积极采取有效措施加以落实，实现交通公共服务均等化发展。

（二）完善地方政府间交通公共服务供给合作协商机制

在地方政府间跨界交通公共服务问题磋商谈判过程中，完善和创新协商机制是预防冲突、推动合作的重要路径。受行政区划分割的影响，整个地区交通运输系统处于各自为政状态，因此，交通公共服务均等化的出发点就是要打破行政区域分割，创新和完善跨地域、跨行业的沟通协调机制，实现整个区域交通运输系统最优化。

协调制定地方交通整体发展战略，全面负责跨越行政边界的交通基础设施统一规划和建设，追求规模效益，提高整体决策水平，避免区域内的重复建设，尤其注重财政、信息共享等协商机制的完善。建立合作协调机构，健全地方政府间协调磋商机制，使协调议事程序日常化，定期或不定期召开联席会议，商议讨论如何合作、合作如何执行、执行如何保障等问题，为地方政府间的合作顺利进行提供机制保障。

（三）建立交通公共服务合作利益分享和补偿机制

地方政府间交通公共服务合作的顺利执行最为重要的是要通过利益补偿实现利益共享，化解合作供给矛盾，促进社会公正。如果地方政府不能从整体发展中获得足够利益，就会以地方利益为目标而舍弃对整体利益的追求。在实际调研中发现，在跨区域交通基础设施建设中，如只是一方地方政府获益，那么这项合作将不可能实现。因此，通过上级政府组织统一规划，地方政府间沟通协调，制定合作区域内统一的利益共享机制，避免合作相关方出现利益分配失衡现象。交通公共服务要实现利益共享，可采取市场化模式，即打破传统地方政府本位思想，利用市场经营方式对合作各方进行利益分配，保证合作各方公平获得各自利益。以长三角公交一卡通为例，长三角16地区城市决定采取自愿协商的方式来组建有限公司，通过专营公司运作的方式，解决交通一卡通中的利益共享问题。从制度层面来说，建立地方政府间横向转移支付制度，弥补发展过程中利益受损的一方，确保地方政府间合作顺利进行。

（四）构建交通公共服务多元化合作供给主体

迈克尔·波特在《国家竞争优势》中指出，在实现公共服务有效供给的过程中，需要区域政府和其他非政府组织以及私营部门合力，实现公共服务供给主体的多元化。［8］9交通公共服务供给模式改革，在注重多元主体参与交通公共服务供给的同时，更要重视和强调政府与企业、非营利组织以及公民共同合作所产生的相乘效果。构建地方政府与社会多元主体合作提供交通公共服务的机制。随着交通公共服务需求多元化，传统单一政府供给模式已满足不了公众需求。考虑到“政府失灵”问题，利用市场机制和社会机制可以有效地解决政府垄断和利益分配公平性问题。因此，采取特许经营、合同承包等方式委托给私人企业或是非营利性机构，建立交通公共服务多元主体合作平台。政府主要负责合作供给过程中监督问题，为与其他主体创造良好的合作氛围。［9］激发多元主体合作提供交通公共服务积极性，可以有效缓解欠发达地区公共服务供给不足等问题。最重要的是，多元化供给主体从空间整合高度优化交通资源配置，促进区域基本公共服务均等化。

（五）加强交通公共服务合作约束机制

托马斯·霍布斯谆谆告诫人们：“契约没有刀剑就只是言辞。”［10］141对于涉及多个地方政府的交通公共服务问题，各地政府达成了一些协议。许多合作是各地领导人达成的口头协议，在没有相应惩罚制度的情况下，合作双方容易发生道德风险，导致协议可能变成一纸空文。因此，在达成初步合作协议的同时，还应关注横向的合作约束机制建设，变非制度性约束为制度性约束，以制度来促进合作执行力。首先，建立健全交通公共服务领域的法律规范，保障交通公共服务合作供给有法可依，有规可循。因此，地方政府应从地区间整体利益出发，制定全区域统一的交通管理制度及法律规范，打破行政区划的分割，消除地方保护主义，制定适用于全区域发展的法律法规。着力解决交通立法层次较低、各地立法进程不统一等问题，形成统一、公开、透明的法制环境，为推进地方政府间交通公共服务均等化的实施提供法制保障。其次，应健全地方政府间交通公共服务供给合作监督机制。对于地方政府而言，政府间应该签订具有法律效力的合作协议，通过这种方式可以更好地约束各方的合作行为，保障合作各方的利益补偿。在多元供给主体合作过程中，政府主要承担着监督责任，表现为企业或非营利性机构须通过竞标获得交通公共产品供给权，以公众的需求为导向，确保为公众提供高质量的交通公共服务，满足日常出行所需。［11］

五、结语

实现地方政府间交通公共服务合作，一方面作为交通“条条”管理制度变革途径，缓解了交通体制改革的压力；另一方面主要是为区域交通公共服务均等化的实现提供了一种可行性路径。交通基础设施建设是区域经济发展的重要基础，地方政府间交通公共服务合作是各个地方政府应对经济发展压力的现实诉求，交通公共服务合作为区域经济发展提供了强有力的支持。经济利益既是地方政府间开展合作的原因，又是合作困境的生成原因，因此在以后的研究中应注意以经济利益为目标的合作和以公共服务为目标的合作两者之间的区别。

地方政府间交通公共服务合作不是一蹴而就的，交通公共服务均等化不仅需要各地方政府之间平等沟通协商，地方政府间合作积极性也需要中央政府制定一系列鼓励政策，用政策来带动各方利益主体进行合作。另一方面交通领域的发展也能为地方政府在其他领域进行合作提供坚实的基础。探讨均等化视角下交通公共服务政府间合作供给策略，一是可以探究地方交通公共服务供给中的不足，并对其不足进行原因分析。二是通过分析地方政府间合作供给策略的建设过程，以政府间合作为切入点，来寻求交通公共服务均等化发展的可行性途径。本文主要选择了地方政府间的合作进行研究，而交通公共服务合作是一个包括从政府到非政府组织到公民的多层次、多主体参与的合作，因此，在后面的研究中要对多元化供给主体合作做进一步思考。

参考文献：

［1］成为杰．我国地方政府间交通合作的现状分析［J］．理论与现代化，2012，（6）：11－18．

［2］吕福明，袁宝军．渤海湾研建跨海大桥拟投资数千亿［EB／OL］．（2010－08－17）［2015－08－05］．http：／／www．cnbridge．cn／2010／0817／6740．htm1．

［3］尹艳红．我国地方政府间公共服务协商提供的得与失——基于长三角地区的探索［J］．江苏行政学院学报，2012，（4）：112－118．

［4］尹艳红．地方政府间公共服务合作机制［M］．北京：国家行政学院出版社，2013．

［5］新华视点：断头路提醒了谁？［EB／OL］．（2007－09－03）［2015－08－05］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2007－09／03／content＿6658702．htm．

［6］吴旬．中国地方政府间制度竞争的经济效应分析［J］．山东经济，2004，（7）：11－16．

［7］邓焕彬．珠三角区域一体化下交通协调发展研究［D］．北京：清华大学博士学位论文，2012．

［8］［美］迈克尔·波特．国家竞争优势［M］．李明轩，邱如美，译．北京：华夏出版社，2002．

［9］孟庆国．构建推进基本公共服务均等化的区域合作制度安排［J］．理论研讨，2011，（2）：43－45．

［10］［美］文森特·奥斯特罗姆．美国公共行政的思想危机［M］．毛寿龙，译．上海：上海三联书店，1999．

［11］允春喜，上官仕青．公共服务供给中的地方政府合作［J］．东北大学学报，2013，（5）：490－494．

【责任编辑 曹 静】

【蓓蕾园地】

The Strategic Research for Local Governments’Cooperation in Supplying Traffic Public Services under Equalization Perspective

WEI Yuan⁃xing
（School of Economics and Management，Chang’an University，Xi’an 710054，China）

Abstract：“Equalization of basic public services”as the possible route for the reform of the government traffic function is intro⁃duced into China in the practice of the development of the relationship between local governments，which can be the objective re⁃quirement to solve a lot of traffic public problem spillovers and narrow the gap between regional public service．In the process of e⁃qualization of traffic public services，there exists some problems impacting the cooperation between local governments such as lack of cooperation motivation and coordination mechanism，disorderly competition and poor executive function．These are mainly due to the pursuit of self－interest maximization of Local government and Information asymmetry，administrative decentralization，different levels of economic development and imperfect cooperation mechanism．In order to promote the realization of public service equalization，lo⁃cal governments should strengthen the concept of cooperation，improve cooperation and collaboration mechanism，building benefit shares and compensating mechanism，multi－organizer cooperative providing model and cooperation constraints to make the equaliza⁃tion of traffic public services come true．

Key words：equalization；traffic public service；local government；cooperation

作者简介：魏媛星（1989—），女，陕西富平人，长安大学经济与管理学院硕士研究生，主要从事公共行政研究。

基金项目：陕西省交通厅交通发展研究中心项目：陕西城市公共交通优先发展政策研究（2014C0230013）

收稿日期：2016－02－20

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1009－5128（2016）06－0080－06