浅析新形势下如何做好渔船民管理工作——以海南边防辖区为例

于大业

（公安边防部队高等专科学校 边境管理系，广东 广州 510663）

浅析新形势下如何做好渔船民管理工作
——以海南边防辖区为例

于大业

（公安边防部队高等专科学校 边境管理系，广东 广州 510663）

近年来，公安边防部门在船舶管理工作中探索并积累了一些成功的经验和做法。但受主客观因素的影响，在船舶管理上仍存在一些问题，很大程度上影响了船舶规范化管理工作进程，给公安边防日常管理、维护海上治安秩序等工作带来了一定的压力和困难。本文针对这些现象分析了沿海边防辖区渔船民管理的现状及问题，揭示了存在问题的主要原因，并针对问题提出了相应的措施。

公安边防；渔船民；渔业船舶；管理

当前，随着经济的快速发展，边防辖区从事海上生产作业的人员和船舶日益增多，捕捞业、养殖业、运输业也得到了迅猛发展。这些发展变化带动和促进了沿海地区的经济发展，同时也给边防部门的渔船民管理工作带来了许多新情况、新问题。[1]新形势下，如何对边防辖区渔船民实施有效管理，维护好海上治安稳定已成为边防部门当务之急。本文将以海南边防辖区为例，分析渔船民边防管理工作的现状和存在问题的原因，并提出对策。

1 当前渔船民管理的现状

当前，海南边防辖区渔船民管理总体态势是好的，但从整体海上动态和基础工作情况看，形势仍不容乐观，渔船民边防管理仍然存在不少问题。主要表现在：

（1）小型船舶管理难度较大。海南边防辖区管理的船舶中，小型渔船占的比例最大，约为70%，主要从事近海养殖及农副业生产的小型渔业船舶，具有数量多、分布散等特点。小型船舶的大量存在，给船舶管理工作带来了极大的难度：一是船舶分布在辖区的各个港口、码头、岙口，较为分散，由于辖区海岸线较长，再加上船舶的买卖、转让、变更的随意性较大，很难做到底数清、情况明；二是由于部分渔船民受到利益的驱使，在统计油料补贴时，多报、虚报或是从外地购买一些报废的船舶用来充数，冒领油料补贴，造成一船多号或有证无船现象的出现；三是小型捕捞渔船在生产作业时不安全生产意识淡薄，在航道附近放置渔网现象较多，极易造成拖挂渔网的事故，引发海上纠纷。

（2）海上从业人员法律意识淡薄、管理难。海南边防辖区的渔船民主要有两部分：一部分是本省渔民，以本省临高籍、儋州籍渔民最具代表性，往往都是流动作业，季节性作业，分布于全省各个港口和海域；另一部分是以外省的广东徐闻籍渔民为主，常年停靠海南渔港，并在海南附近海域作业。这些本省和外省的流动渔船大大增加了管理的难度。此外，这些海上作业人员一般都是子承父业，文化水平相对较低，思想较为封闭落后，法律意识淡薄，主动到派出所报关、办证、年审的意识不强。尽管派出所充分调动各方面力量，对沿海船舶渔船民进行了普法宣传教育，但是收效甚微。

（3）“挂靠”船舶的跟踪管理存在一定难度。目前，由于当地海上资源匮乏，很多船舶受经济利益的驱使跨区域作业，有些船籍港的大型渔业船舶和大型运输船长期在外作业，长年停靠在外港，造成管控较难。对这些船舶的管理，民警一般通过电话联系，掌握该船舶基本生产运行情况，无法实地对该类船舶进行临检，难以发现船舶存在的安全隐患，无法掌握船上作业人员基本情况及船舶活动轨迹。

（4）非边防辖区船舶管理不到位。据统计，虽然边防派出所一直对非边防辖区的船舶进行管理，但由于辖区不属边防管辖、群众工作基础薄弱、离边防派出所较远等原因，非边防辖区渔船民接受管理的意识较差，私自建造、买卖船舶和无证出海作业现象仍有存在。

（5）工程类、辅助类船舶存在管理盲区。近年来，随着海南经济迅速发展，使得重点工程日渐增多。这些重大工程项目建设需要大量海上施工船舶，从事打桩、吹填、海挡外移等工作。对此类船舶如果管理不到位，很容易发生海上安全事故。一是工程船、辅助船大多数系私人船舶，往往是哪里有工程就到哪里作业，无固定作业区域，船舶和务工人员流动性极强；二是生产作业无序、无组织，人员管理存在盲区。由于船舶增多，人员紧张，临时找人上船替工现象普遍存在，对管理造成困难，而且容易引发经济纠纷；三是雇主重经济效益而忽视安全生产。部分雇主在未了解雇用船舶的安全性能和船员的安全施工技能的情况下就擅自雇用船舶从事海上施工，在施工前也未进行岗前安全作业技能培训，存在很大的安全隐患。

（6）边防辖区港口停靠的国企船舶管控较难。近年来，海南边防辖区的重要港口如海口港、洋浦港、八所港、三亚港、清澜港等货物吞吐量连年翻增，各种货运船舶日趋增长，停放在港口的国企船舶也日益增多，边防派出所民警对其登船检查后发现，国企船舶没有出海边防证件的现象普遍存在，难以实施有效管控。

2 存在问题的主要原因

渔船民管理中存在的问题，主要取决于管理队伍的理念、素质和能力，也受制于被管理对象的利益博弈。

（1）船管民警自身能力素质仍需加强。近年来，基层派出所加大了对船管业务的培训力度，也取得了一定成效。但由于个别民警缺乏自学意识，在业务学习上浅尝辄止、不求甚解，对船管规章制度和指导性文件较少主动学习，有的甚至束之高阁。同时，新、老民警间“传、帮、带”不到位，致使个人业务素质还无法满足实际船管工作需要，造成一些业务问题长期得不到解决，错误的做法一直延续。

（2）“重陆轻海”观念尚未彻底扭转。近年来，边防派出所担负社会治安工作繁重，淡化了沿海船舶管理工作是边防部门第一要务的认知。在实际工作中表现为重公安业务，轻边防业务，以致于船管工作力度减弱，流于形式，很少部署专门针对沿海管理的工作，把沿海港岙口未出现治安事件等同于没有事，把未掌握情况等同于沿海治安稳定，工作麻痹大意，投机性较强，导致了近几年来船舶管理工作停滞不前、形同虚设的不利局面。

（3）“无证”船舶管理较难。各辖区边防派出所现有“无证”船舶较多，大多为5米以下的小舢板和玻璃钢船。由于海南渔民历来都有使用“无证”船舶作业的习惯，而这也是渔民全家维持生计的劳作方式，如果按照《海南省沿海边防管理条例》对“无证”船舶进行处理，将可能引发渔民强烈对抗情绪，造成警民关系紧张，从而极大影响社会稳定。[2]

（4）对渔船民群众的宣传力度不够。近几年，边防派出所结合爱民固边战略，积极深入辖区码头、渔船向渔船民宣传法律法规、安全生产规定并提供上门办证服务，渔船民遵纪守法意识普遍增强。但辖区部分渔船民对于国家形势、边海防政策的不理解，认识不到位，曾出现封堵港口现象。如，2013年海口新海边防派出所部分渔船民因对新海港拆迁安置问题不理解，欲驾船封堵新海港粤海铁码头，此事虽未造成严重后果，但凸显出部分渔民的国防安全意识淡薄。

（5）经费和装备保障不足。船管经费较紧缺，海上执勤船艇、通讯、监控设备等设施建设不够。大部分边防派出所不具备停泊执勤船艇条件，存在难以开展定期与不定期的海上巡逻检查，不能有效对沿海一线的海域和复杂地段进行监控，有的单位由于不具备海上执法办案条件，对近海发生案件不能及时进行调查处理。海上驾驶船艇人才不足，民警日常检查仅局限于港口、岙口、码头等范围，在需上船检查时，民警只能租用渔船出海开展船舶检查，致使在开展防风防汛、抢险救援、船舶检查等重大工作中发挥作用比较微弱。[3]

3 加强渔船民边防管理建议

做好渔船民管理，要依托爱民固边战略，提升队伍素质，加大综合保障，强化部门之间的协作。

（1）强化船管主业意识。渔船民边防管理工作是一项基础性很强的工作，甚至可以说是一项综合性强的长期的系统工程，是我们边防部门特别是沿海边防部门的主业工程之一。这就要求边防派出所领导要有高度的政治责任感，要将渔船民边防管理工作摆上重要议事日程，帮助基层干警尽快解决思想观念问题，不断增强干警的务实创新意识，培养深入扎实的工作态度，才能适应新形势发展和变化的需要，才能掌握工作的主动权，推进边防工作长远健康发展。[4]

（2）强化宣传教育和管控强度。渔船民是我们开展船舶边防管理工作的依靠力量，必须加大对渔船民的宣传教育和管控力度。一是加大法律宣传教育力度，大力提高渔船民的法制意识。以“爱民固边”活动为载体，利用南海伏季休渔期，船舶集中回港休渔的有利时机，开展为期两个半月的船舶整顿工作，通过挂横幅、发传单、贴公告、开讲堂等形式，开展法制宣传教育；二是利用每年油料补贴审批之机，深入辖区对本港籍船舶开展检查、登记工作，了解和掌握船舶底数，并为渔船民办理《出海船舶户口簿》、《出海船民证》，从而杜绝无证出海现象；三是加大对外省籍、本省外港籍船舶进出港检查力度，充分依托边防治安检查执勤点，积极联合渔政、海事等行政部门开展联合执法，做到每船必查、出海必查，严厉打击违规出海作业现象，大力整治海上作业秩序。

（3）强化队伍素质和管理理念。2013年1月1日新的《海南省沿海边防治安管理条例》颁布实施，对边防船管部门的能力素质和执法观念提出了更高的要求。面对新形势，边防船管部门必须积极转变执法观念，加强队伍建设。一是稳定和建强船管队伍。船管民警专职化，边防派出所要在原有基础上增加船管民警的数量，进一步壮大船管队伍。同时，通过开展海上形势分析和案例分析，树立“船管无小事、一出是大事”的观念，提高民警的责任意识和危机意识。二是摒弃“以罚代管”的传统管理方式。要以服务为先导，将被动管理转变为主动服务，深入开展“爱民固边”等活动，增进船管民警与渔民的鱼水之情，才能解决以往低效的“罚管”模式。三是增强民警船舶管理创新能力。集思广益，充分吸纳广大群众的建议和意见，融会贯通，进一步改进民警船舶管理的工作措施，创新工作思路，才能从根本上提高民警工作的主动性和有效性。

（4）强化综合保障上的投入。当前，我们边防部门的船管警力配置、装备设施、经费保障等均存有不足，客观上使沿海一线的海域和部分地段成为船舶管理盲区，造成管理上的漏洞。对此，要积极主动地向当地党委政府报告，多方工作，努力争取支持，尽可能把船管经费纳入各级政府的财政预算，使船管警力、经费、装备和其他设施建设有后续保障。此外，要针对当前船管工作新形势，加大对船管科技投入力度，逐步完善和推广应用船舶管理系统软件，减少了手工操作和重复劳动，依托国家边海防委正在建设的视频站、监控中心等设施，切实提升船管工作的科技水平。同时积极争取地方党委、政府的支持，争取在辖区每个港口、停泊点、重点海域等都建立技防监控系统。

（5）强化涉海船管部门协作。边防部门作为船管主要部门之一，应主动与地方政府、渔监、海事、海警等涉海单位加强沟通与协调，通过定期例会、联合执法、互相联动等形式，形成重大决策通报、信息数据交换、海上案件联动、纠纷联调机制，互通船舶管理信息，充分发挥联合执法效应，适时组织海上联合执法检查行动，形成党委政府牵头、边防、渔政等多部门参与的海上综合管理局面，努力构建更加有效的协作机制。

[1]马旭.沿海船舶边防治安管理研究[J].海洋管理:2011 (9):54-56.

[2]王平.沿海船舶边防治安管理问题思考[J].警学研究:2013(3):19.

[3]王亚微.沿海地区船舶管理研究[J].管理研究:2010 (6):11-12.

[4]冯谋瑞,朱晨鹏,代龙超.强化主业意识 维护安全稳定——海南边防总队制定十九项措施加强和规范沿海船舶渔船民管理[N].中国边防警察报,2014-12-16（1）.

Analysis of Fishing Population Management under New Situation——Taking Hainan Border Area as an Example

YU Daye
（Border Control College of Public Security,Guangzhou 510663,China）

In recent years,the Border Control departments have explored and accumulated some successfulexperiences.Butthere are stillsome problemsin the fishing population management, affecting the standardization of the fishing population management,the Border-control daily management and disrupting the maritime security order.This paper presents the situation and problems in the fishing population management,analyzes the main reasons of the problems,and puts forward the beneficial measures.

Border Control;fishing population;fishing vessel;management

D631.4

：A

：2095-2384（2016）02-0054-04

（责任编辑 穆 静）

2016-05-18

于大业（1980－），男，山西应县人，讲师，硕士，主要从事边防情报研究、边防业务方面的研究。