我国非政府组织在公共危机管理中的作用

□文/周　运

（长江师范学院管理学院　重庆）

我国非政府组织在公共危机管理中的作用

□文/周运

（长江师范学院管理学院重庆）

［提要］ 近年来，在我国经济体系不断发展的情况下，非政府组织占据着越来越高的社会地位，在社会公共事务管理过程中充当着越来越重的角色。尤其在公共危机事件复杂化及常态化前提下，非政府组织在公共危机管理中的功能显得尤为重要。本文对我国非政府组织在汶川地震中发挥的功能及其所表现出的不足进行探析，并进行对策分析。

公共危机管理；非政府组织；汶川地震

收录日期：2016年6月30日

一、研究背景

2008年5月12日14时28分04秒，在四川省汶川县发生了以映秀镇为震中心的特大地震危机事件，此次地震是新中国成立以来涉及范围最为广泛、影响程度最为强悍、救灾难度最为巨大的一次地震。这次地震不仅造成了巨大的经济损失和大面积的人员伤亡，而且在一定程度上影响了我国经济的稳定发展。在公共危机管理过程中，政府掌握着国家最丰富、最有效的资源，起到了很好的主导作用，但是由于其功能的局限性以及在管理决策过程中的失误，导致其对危机事件反应不迅速、处理问题效率低下。此时，就需要其他社会力量的介入，而非政府组织本身属性使其成为所有社会力量的典型代表。非政府组织的积极参与和配合，可在一定程度上缓解政府面临的压力，阻止灾难的蔓延。同时，非政府组织在公共危机事件中的突出表现可赢得政府和广大民众的信任和支持，为其自身发展奠定基础。

二、汶川地震中我国非政府组织功能探析

（一）非政府组织在公共危机处理过程中的功能

1、辅助政府，广泛动员社会力量，对危机进行及时处理。公共危机爆发迅速，且不可预测。由于政府决策程序繁杂，在危机发生时，往往出现反应不及时、协调不当、调控不均等问题。而非政府组织大多为基层组织，在危机爆发后能广泛号召全社会力量，还可以根据“自主参与模式”吸收大量的志愿者，在危机救援中提供志愿者服务，以便更好地完成后勤保障和群众疏导工作。同时，非政府组织具有灵活性，在危机发生时能迅速反应，做出应对策略，把握危机处理的最佳时机，对危机进行及时处理。

汶川地震爆发后，中国许多非政府组织第一时间参与到抗震救灾中。在地震爆发后不到5小时，爱德基金会就已抵达四川，成立了紧急救援队，迅速开展救援工作，并向灾区拨发100万元人民币用于购买救灾款物。5月13日，一批知名公益组织在南都公益基金会的带领下联合一起，发起了“抗震救灾，十万火急，灾后重建，众志成城——中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动。5月14日，中国青年志愿者协会便号召全社会青年志愿者投身到抗震救灾的工作中去，除去专业志愿者，还有一大批来自全国各地的非专业志愿者也都奔赴抗震救灾第一线，等等。这些现象表明非政府组织在应对公共危机事件时，能广泛动员社会力量，对危机进行及时处理，在一定程度上弥补政府人力资源的不足。

2、提供专业化救助。非政府组织的草根性及公益性，能动员更多的社会公众加入组织，并由于其成员来自社会的各个阶层、各个行业，使其拥有各行业的精英，在危机处理过程中，他们能够提供许多专业化建议和技能。如在汶川地震中，成都的5.12民间救助服务中心为使志愿者有序地参与救灾工作，他们依据自身的资源及救助经验，设立网站，及时收集灾区相关信息，为灾区提供信息服务平台及专业化的紧急救援工作。同时，非政府组织还成立了专业的心理咨询队伍和医疗服务队伍，专业化的医疗队伍大大减轻了地震伤亡程度，弥补了在医疗方面的人员不足问题，对抗震救灾工作具有重要的意义。

3、募集大量款物，整合社会资源，缓解政府各方面的压力。充分的物资准备是应对公共危机的重要保障。在公共危机发生时，非政府组织能迅速的调动社会力量，凝聚社会资本，有效整合社会资源，利用社会资源来对危机受害者提供援助。5月12日晚8点，中国红十字会便及时拨发价值78万元的救援物资；截至5月17日，中国红十字会已接收来自全国各地近18.3亿元人民币的救灾款物，已向灾区供应了近4亿元的救灾物资；截至5月17日，中国慈善总会接收的捐赠物资已突破6亿元人民币。非政府组织通过这样的方式向社会慈善组织和公益基金组织筹集大量款物，并通过优化整合、合理配置社会资源，大大缓解了在公共危机事件发生时，物资短缺的困境。

（二）非政府组织在公共危机善后处理中的功能。首先，非政府组织为受灾群众提供基本的安全、生活保障。地震让灾区民众失去家园，失去了生活的保障。因此，在保障灾民基本生活的前提下，还需提供专业化的心理干预。对此，非政府组织为受灾群众设立专业的心理干预团队、心理咨询机构、各种咨询热线等，及时对受灾群众进行心理辅导，提供心理援助，消除因灾难而产生的恐惧，同时稳定受灾群众情绪，让他们敢于面对新的生活及挑战。此举在一定程度上也减轻了政府在处理危机事务时的压力，以及为政府开展其他救助活动提供了便利；其次，非政府组织致力于从事公益事业，拥有广泛的社会资源。在危机恢复阶段，非政府组织可以协助地方政府，给予当地企业一定的经济援助，使其能够迅速生产，及时满足社会公众的基本生活需要。另外，非政府组织在危机善后处理阶段可以积极配合政府，对政府进行监督，使政府的各种信息更加公开、明朗，使其对于稳定社会公众心理，行使公民权利具有积极的作用；最后，非政府组织可以为政府解决公共危机事件建言献策。在公共危机管理的整个过程中，对所收集的信息进行调研、分析，总结，发现过程中的缺陷，并针对调研结果进行针对性的改进，提出解决方案、政策建议，交给政府有关部门，为国家宏观治理危机能力的提升，危机管理的基础设施的完善以及为非政府组织自己的发展积累经验。

三、汶川地震中我国非政府组织存在的不足

（一）人力资源管理制度不完善。非政府组织是指以处理社会公共事务，管理社会公共危机为主要目的，旨在保障社会公共利益的非营利性组织。其在处理公共危机事件时很大程度上取决于组织成员的专业性及是否具有较强的服务心。然而从汶川抗震救灾实际情况来看，目前我国非政府组织人力资源管理制度仍存在较大缺陷，主要表现为：首先，较多非政府组织层级混乱，组织内部未进行相应的职能管理，导致当公共危机发生时，出现“无人领导，谁都在领导”的混乱窘境，严重影响组织运行效率，耽误对危机的及时处理；其次，由于非政府组织的公共性、服务性及多元化，要求其组织成员必须具有较强的服务性及专业能力，而我国大多数非政府组织在进行人员招募时，并未进行相关的背景调查及综合素质分析，导致当公共危机发生时，绝大多数组织成员往往不能统筹协调、独立处理问题；最后，非政府组织具有非营利性的特殊性质，使其难以对组织成员绩效进行有效的考核，组织成员在处理公共危机工作任务时难以像企业及营利组织一样，根据工作人员的工作量来简单评价其绩效。

（二）非政府组织独立性与自主性欠缺。我国非政府组织数量远低于世界上其他发达国家，纠其原因即我国非政府组织独立性与自主性不够，具体表现在资金来源与登记管理程序两方面。首先，非政府组织作为非营利机构，其资金来源单一，仅依靠政府的财政拨款，同时由于政府过多的干预，导致其组织活动难以独立开展。并且在非政府组织开展相关活动时，往往须由政府审批，此举严重阻碍了组织活动及时开展，影响组织的改革与发展。只有真正处理好政府、非政府组织两者之间的关系，才能切实解决其资金匮乏的难题，进而促进我国非政府组织的发展；其次，非政府组织采取“归口登记，分级管理”的双重管理体制，严重限制了非政府组织间的竞争，甚至使某些非政府组织游离于法律之外，严重影响其处理公共危机事件的及时有效性及其职能的有效发挥。同时，政府的监管不力导致非政府组织登记混乱，一部分非政府组织未获得审计部门的批准，却正常行使着非政府组织的权能，造成国家各种资源的浪费，只有真正划分政府与非政府组织的权限，简化登记程序才能让非政府组织更好的发展与改革，更好地为社会公众服务。

四、充分发挥非政府组织在公共危机管理中的作用

（一）改进非政府组织人事制度。非政府组织在进行人员选拔时，首先应根据非政府组织自身组织特点，对人员的综合素质进行考评，之后再进行选拔，严格禁止生源、性别歧视，积极寻找专业能力强、服务心好的组织成员。同时，在新成员进入组织后，应严格进行组织培训，强化其专业性，以保证在公共危机事件发生时，能及时避免发生组织混乱、专业性不强等现象的发生；其次应在组织内部严格设置职能等级，加强各职能部门的沟通与协调，积极推进组织文化建设，并根据组织自身特色，培养符合组织发展的专业性人才；最后学习国内外优秀非政府组织并根据自身组织文化进行绩效考核体系建设。只有对组织成员的绩效进行正确评估，组织成员才能收获信心，更好地为组织服务。同时，通过对组织成员的行为进行肯定，能够增强其学习及行为动力，加强其在应对公共危机事件时的积极性。

（二）增强非政府组织的独立性与自主性。长期以来，我国非政府组织行为权限受到政府的干预，大大限制了其功能的发挥，同时由于其资金来源单一，严重阻碍了非政府组织的发展。从我国非政府组织现状来看，政府应简政放权，增强非政府组织的独立性与自主性，在保证其合法性前提下，不干预其正常发展与自由发挥其社会功能。同时，非政府组织应在保证自觉遵守相关法律制度的前提下，大胆创新，积极拓宽自身的资金来源与发展途径，广泛利用并整合社会公共资源，为社会公众更好地服务。在公共危机事件发生时，应独立自主地承担相应的社会责任，给国家及政府减轻危机治理压力。

（三）简化登记程序，规范非政府组织的种类。我国非政府组织实行“归口登记，分级管理”的双重管理体制，严重阻碍了其自身的发展与改革。正由于其登记程序的繁琐，导致我国非政府组织数量远低于世界发达国家，基于此，我国政府应简化非政府组织登记程序，敢于打破传统双重管理体制，大胆进行登记程序改革，登记时无需经由政府反复审查鉴定，可直接设置非政府组织管理登记监管部门，这样在保证其合法的前提下，大大简化登记程序。同时应规范非政府组织的种类，目前我国非政府组织呈现出“多但能力不高”的特点，这要求我国登记管理部门应严格审查各非政府组织是否真正符合非政府组织申办条件，淘汰一些不符合规章制度的非政府组织。这样不仅能节约大量的社会资源，也可让非政府组织更好发展，减轻政府应对社会公共事务、公共危机事件的压力，更好地促进社会稳定和谐的发展。

五、结论

在公共危机事件管理中，我国政府仍处于主导地位，但事实表明，非政府组织凭借其独特的灵活性、专业性、独立性，为政府在解决公共危机时提供各方面的专业援助。其积极参与在很大程度上降低了政府各方面的压力，为我国公共危机管理提供了便捷。然而非政府组织在汶川抗震救灾中的具体表现表明我国非政府组织仍存在诸多的缺陷，尤其在市场经济不断发展的情况下，非政府组织在社会公共事务处理过程中扮演着越来越重要的作用，其必须从自身着手，完善自身的管理体制，提高自身的服务质量及社会公信力，更好地发挥在公共危机管理中的作用，促进我国市场经济的发展及社会和谐度。

主要参考文献：

［1］徐辉.5·12汶川大地震N G O联合投入赈灾［J］.学会，2008.5.SI.

［2］崔云莺.我国非政府组织有效参与危机管理问题的研究［D］.中国海洋大学，2010.

［3］林静.汶川地震中非政府组织的发展初论［J］.南方论刊，2011.2.SI.

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