农村宅基地退出动力机制分析

□文/张晓凤 赵艳霞

农村宅基地退出动力机制分析

□文/张晓凤 赵艳霞

（华北理工大学管理学院河北·唐山）

农村宅基地退出可以有效解决农村宅基地的粗放利用问题，并缓解城市建设用地的不足。本文分别分析中央政府、地方政府、农村集体经济组织以及农民在宅基地退出工作上的不同动力机制，并认为各级政府机构和农村集体经济组织以及农民的动力机制应产生耦合作用，才能推进宅基地退出工作的顺利进行。

宅基地退出；动力机制；耦合

收录日期：2016年10月11日

目前，城市建设用地供需缺口日益严重，各级地方政府每年下达的新增建设用地指标远不能满足需求。与此同时，在我国农村地区却存在着大量宅基地的粗放利用，一户多宅、宅基地闲置等现象普遍存在。如果能够组织农民有序退出闲置宅基地，以乡镇为单位合理规划建设新民居，在农民自愿的前提下引导农民放弃原有宅基地搬迁入住新民居，将会有效解决农村宅基地粗放利用问题。在建设“同权、同地、同价”的统一建设用地市场的大背景下，这一举措将会有效缓解城市建设用地严重不足的形势。

农村宅基地退出是一项系统工程，其中涉及的参与者众多，包括中央政府、地方各级政府、农村集体经济组织和农民。各参与者在该项活动中的视角和利益得失不同，具有不同的动力机制。

一、中央政府的动力机制分析

从中央政府角度来说，2014年中央1号文件中提出在保障宅基地用益物权的前提下，对宅基地的抵押、担保和流转等部分处分权进行试点。2015年中央1号文件中对宅基地制度的改革主要体现在宅基地的取得方式上，改革的方向是变无偿使用为有偿使用的方式。在2016年中央1号文件中，中央政府进一步强调要推进宅基地改革试点工作，创新农民住房保障方式，加快推进集体经营性建设用地入市，适当提高农民在土地增值收益分配中的比例。这一系列文件均表明中央政府将宅基地的赋权、有偿使用和流转作为宅基地改革的重点，旨在促进宅基地的集约利用，为闲置宅基地退出创造动力和压力机制，同时从提高农民土地增值收益比例上力求使农民能够获得合理的土地增值收益，以此刺激农民放弃老旧住宅搬迁入住新民居。这一系列改革工作的最终目的均是提高农村宅基地集约利用程度，为经营性建设用地腾退更多的用地指标，来解决目前城市经营性建设用地缺口严重问题。可知中央政府会强力推进宅基地退出工作的进行。

二、地方政府的动力机制分析

从地方政府角度来说，“土地财政”已是地方政府在财政收入方面对“卖地”所获得的土地出让金及相关税收的严重依赖的形象表达。从出让土地使用权的性质上来看，地方政府所获得的土地增值收益由高到低依次是商服用地、住宅用地和工业用地。地方政府的土地财政主要是来源于住宅用地和商服用地的出让。这也是目前农村宅基地不能进行入市交易的部分原因。对于商服用地来说，囿于农民购买力、公共交通等基础设施的完善程度以及产业集聚度的影响，即使建立“同地、同权、同价”的土地市场，估计对城市商服用地的出让基本不会产生影响。工业用地在出让时更多的是以较低地价作为招商引资的优惠措施，地方政府很难在卖地中获得较多的财政收入。相反，建立城乡统一的建设用地市场更有助于更多的企业落户农村，就地解决农村剩余劳动力就业问题，缓解了地方政府由于农民工进城带来的子女入学、医疗、住房保障等一系列问题。对腾退宅基地进行一级开发正是农村经营性建设用地的重要来源。所以，地方政府也会推进宅基地退出工作。

三、农村集体经济组织的动力机制分析

农村集体经济组织是宅基地的所有权人，同时也是宅基地退出工作的基层组织者和具体工作者，肩负着对宅基地退出政策的解读以及对农民的动员工作，同时又和农民共同参与土地增值收益的分配。宅基地退出和经营性建设用地进入市场不仅解决了农村剩余劳动力的问题，同时也有效地改变了空心村的现状，更为重要的是村集体可以将分配的土地增值收益用于改善农村基础设施状况、提高农民福利水平，建设更宜居的社会主义新农村。农民退出宅基地固然对村集体有种种好处，但村集体是否由足够的动力去实施该项政策，还取决于村集体对宅基地退出工作的收益和成本的比较。收益即村集体作为宅基地的所有权人理应分配得到的那部分土地增值收益；成本即村集体作为宅基地退出政策的执行者在执行该政策时所花费的各项成本，包括货币成本、时间成本以及精力成本。不同的集体经济组织，因距离城镇的远近不同、经济发展程度不同以及对农业的依赖程度不同，宅基地退出产生的增值收益和退出成本均不同，故农村集体经济组织在推进该项工作时的动力大小是不同的。

四、农民的动力机制分析

中央政府、地方政府和农村集体经济组织从自身利益考虑均会推动宅基地退出工作，但宅基地的有序退出必须建立在农民自愿的基础上。随着城镇化进程的加快，更多的农业劳动力涌向城市，造成宅基地的闲置；由于继承等原因，一户多宅现象也较为普遍。此外，农村的个体经营者、基层政府工作人员等也会随着收入水平的提高倾向于到县城购买住房，以便能够享受更好的教育资源和医疗资源。调查表明，这几类人员只要补偿方式和补偿标准合理，是愿意退出闲置宅基地的。而对承包经营的农地依赖程度比较高的农民来说，则对退出宅基地搬进新民居的意愿较低，甚至是抵触的。

五、各级政府机构和农村集体经济组织以及农民动力机制的耦合

只有当各级政府机构和农村集体经济组织以及农民的动力机制产生耦合作用，宅基地退出工作才能得到顺利推进。这种耦合作用体现在各级政府机构的推力要与农民退出宅基地的内动力产生协同作用，只有如此才能实现农村宅基地退出工作的初衷。

要想实现他们之间的耦合：一是宅基地退出工作必须尊重农民意愿，在农民完全自愿的情况下进行。宅基地退出工作不应带有任何摊派性质和强制色彩，宅基地退出行为必须是农民自愿的。因各地的经济发展程度不同，农民对宅基地及其承包经营农地的依赖程度也不相同，故宅基地退出工作切记一刀切，一定要充分尊重农民的退出意愿；二是借鉴国有住宅用地出让方式，建立宅基地的有偿有期限使用制度。首先要尽快完成宅基地的登记、确权和颁证工作，出台具体详细的有偿使用制度。这样可以从根本上避免因继承等原因造成的一户多宅、宅基地闲置等问题；三是各级政府不应参与土地增值收益的分配。各级政府既不是宅基地的所有权人也不是使用权人，故不应参与分配土地增值收益。各级政府为宅基地退出所做的各项工作也是其职责使然；四是宅基地退出工作的基础是农村地区要建立比较发达的农地承包经营权流转制度，鼓励农民将土地流转给种田大户和农业企业，或采取承包经营权入股的方式每年获得分红。农民可以到农业企业或城乡一体化建设用地市场成熟后落户到农村的企业中工作，赚取工资收入。这样既提高了农业的机械化、专业化耕作水平，又减少了农民退出宅基地搬进新民居之后的顾虑；五是土地增值收益要在农村集体经济组织和退出宅基地的农民之间进行合理分配，其分配比例的确定要充分尊重农民的意愿。其增值收益额可参照国有工业用地出让价款减去土地一级开发成本来计算。

主要参考文献：

［1］彭小霞.农民权益保护视角下农村宅基地退出机制之完善［J］.农村经济，2015.4.

［2］杨玉珍.农户缘何不愿意进行宅基地的有偿腾退［J］.经济学家，2015.5.

［3］程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析［J］.农村经济，2014.1.

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河北省社会科学发展研究民生调研专项课题（201601521）