公安机关结构编制管理的问题与建议

王梓渝

中国人民公安大学

公安机关结构编制管理的问题与建议

王梓渝

中国人民公安大学

从公安机关组织结构，机构设置，事权划分，人员招录，培训与训练等方面分析了公安结构编制管理存在的问题，为优化公安机关结构编制管理提出了精简机构促进警力下沉，建立规范的机构设置和科学的结构编制管理制度，建立创新的人事管理制度，建立事权划分制度、明确职责与权力，健全培训、训练制度、对民警进行专项心理干预，建立科学的工作任务设计与考核制度，创新保障制度等建议。

公安机关；结构编制；问题；建议

前言：

公安机关面对社会各领域的不断发展会出现新的问题，需要随时做出调整，同时公安机关受到党和国家政策等多方面因素的影响，关于结构编制优化管理是一个长期的主题。现阶段社会经济﹑科技﹑治安状况等方面都在快速的变革，旧的结构编制管理模式已经逐渐显露出其不适应性。公安机关结构编制管理应当也必须进行改革，是否改革已经不是讨论的主旋律，而应当讨论如何快速变革，使得公安机关适应社会各方面的发展变化，更好的完成党和人民赋予的神圣使命，对于公安组织本身而言，更好的实现公安机关的组织目标。

1 当前公安机关结构编制管理存在的问题

1.1 组织机关化严重

近些年各地公安机关对于增加编制的呼声居高不下，而相对应的是国家编办认为我国“警民比”符合国际平均标准。这其中包括武警序列是否应当算入实际执行公安机关日常任务的警察编制内等争议。抛开这些影响因素，公安机关内部结构编制的管理问题也是较为突出的。公安机关在各地的行政部门当中，都应该算是一个人数众多的庞大的单位，但还是频繁出现增加编制的声音。除了当前社会形势对警察数量的客观和要求以外，我国公安机关内部组织结构整体呈机关化，职能部门不断增加，机关人员愈发臃肿，组织整体呈“倒金字塔型”结构。随着现今警察职能的显性和隐性增加，处于基层的警务活动执行者愈发缺乏。这也就形成了发命令的人过剩，干活的人缺乏的不符合公安机关工作特点的局面。所以真正缺的更多的是基层民警，在现今的党和国家政策条件下，盘活现有的警力资源是一个切实可行的方法。

1.2 机构设置过多

随着社会各领域发展，公安机关适时的进行了调整和改革，公安机关职能也发生了一定程度的变化，这就客观的要求有对应的职能部门和对应工作人员相匹配。但是往往在机构设置时，设置原则过于简单，新的职能直接建立新的职能部门，缺乏顶层的总体设计与规划。导致公安机关内部机构数目越来越多，职能交叉越来越严重，权力又不明晰，产生了很多交叉的“三不管”地带。给整个组织运行带来了很大的阻力，也是导致机关人员臃肿的重要原因。这样的情况不仅给基层派出机构增加了很大的工作压力，也使得公安机关内部的人员奔走于各个部门之间，沟通既费时又费力，完成的效果还不一定理想，造成了包括人力在内的各种资源极大浪费。

1.3 分工过于细致

我国现阶段公安机关结构编制的主要问题之一，就是分工过于细致。随着社会时代发展，公安机关被赋予了更多新的职能，而机构的设置往往单纯的跟着职能的增加而增加，没有科学的考虑整合，从而导致分工过细﹑力量分散等问题。刑事诉讼法赋予公安机关的刑事侦查职能竟然分割在12个部门。[1]试想在案件侦破过程中，分工如此细致，涉及部门这么多，在同一个案件所需要的办案人员将会是个什么样的数字。况且涉及的部门和人员多了，如何有效快速的沟通就成了案件以外的阻碍办案效率的问题，这又需要专门的案件专职管理人员出现，且一般职权位置的人难以胜任。

1.4 人员招录缺乏设计

现阶段公安机关对于人才的招录整体上缺乏规划与设计。没有长期的招警计划，招录什么样的警力，各类警力需要多少，如何分配等，大多是出现空缺就进行填补，或其他部门人员调入。对于公安机关各部门年龄层次，特殊人才任用，重点岗位人才培养，新老交替，业务﹑工作﹑文化的传接都有着直接的影响。不能做到包括上述在内的计划﹑设计和管理，公安机关职能部门的建设将陷入比较被动的局面，难以实施优化管理。虽然一定程度上受到地方政府编制限制等因素影响，但是不能成为不去按需设计和制定招录计划。相反，有说服力的招录计划，科学的设计很有可能在一定程度上为争取编制提供支持和帮助。

1.5 培训与训练滞后

由于人民警察工作的特殊性，要求民警具有满足工作需要的身体﹑智力和心理多重的素质保证。关于培训一直都在做，但多数是程式化的执行下去，缺乏统筹规划和管理，培训的效果很难保证，培训的投入与产出是否是正相关值得调查研究。关于民警训练工作，一直处于一个“亚健康”状态，说有还不够，说没有又在做，受到人为和热点事件因素影响很大，波动性很强。缺乏成体系的细化实施准则，只从硬性标准和数字来衡量是不够理性和科学的。培训和训练不仅要有整体的考虑，重要的还要关心到个人，且关心到个人的各个方面。民警长期面对特殊的工作环境，工作压力，甚至还要面对常人从未面对过的极端场面，专项心理干预就显得很有必要了。

2 公安机关结构编制管理的几点建议

2.1 建立科学规范的结构编制和管理制度

对于机构的设置，结构编制的管理制度设置，首先应当遵循法律法规，在有法律依据和限制的基础上，根据本行业﹑部门的实际情况和需要。对存在职能重叠的部门进行整合，明确职责的同时赋予相应足够的权力，明确权限。在整个公安机关组织运行的过程中，尽量减少不必要的人力浪费，减少信息传递层级，增加信息传递效率，使得各部门之间能够高效配合协作。部门内部在处理事务时也能明确知道自己该不该做，能不能做。

其次应当突出行业特点。使得部门机构的设置不单纯的为了应对职能的增加，而是以实战化作为出发点进行科学的顶层设计，满足公安工作的实战化需求。组织结构的设置决定于组织的目标，而公安工作主要解决的就是实际的问题。在结构的设计上，应当倾向于组织目标设计，而不是仅跟着外部环境走。

机构设置的目的是为了提升整个公安机关的工作效率，实现公安工作的目标。而整个组织目标的实现，取决于各个科室的目标是否实现；整个组织的工作效率，决定于各个科室的工作效率。在设计组织结构，设置部门时要既要对所要设置的部门的工作骨干进行咨询和听取意见，对该部门有充分的考察和理解，考虑到对于部门工作开展的便利的条件，保证高效运作，又要考虑到部门与部门之间的协调，减少民警在犹豫﹑沟通﹑审批路上消耗的精力和时间，使其有更多的精力投入自己本职工作当中去。

2.2 建立创新的人事管理制度

建立有别于一般公务员的招录制度，在民警招录时有更多自主权，按需招警。保证招录的警员的素质符合公安机关的实际需求，同时也要减少地方政府对于当地公安机关人员招录不必要干预导致的年龄断层，有需求无法招录，有编制却无法招录等问题。推进警校生入校即入警的改革进程，使得公安专门人才能直接任用在公安机关内部，防止人员流失，同样也解决了警校生的就业问题。在招生与社会招警时，可以总体把握人员招录和编制配置的协调合理，避免各地人员招录严重倾斜。

完善警衔制度。改善现有的警衔与职务不挂钩，对待遇的影响区别不明显的制度。我国公安机关目前面临人员多，职务少的现状，那么如何让非领导职务民警的得到职业保障，完善的警衔制就是一个可行的方案。“日本的警衔制度也与职务﹑职级﹑工资待遇挂钩，并且有着层次清晰﹑明确规范的对应关系。全国警察实行统一的工资待遇标准，工资待遇根据警衔﹑职务﹑工作年限等分类定级。”[2]

我国公安机关一直采用的“条块结合”的管理模式，但一定程度上减少政府对于人事任免的干预，目的不是为了追求公安机关更多的自主权，而是在坚持党的领导，地方政府管理的基础上，保证公安机关组织向着实现组织目标的方向良性发展。

2.3 建立事权划分制度

增强我国公安机关事权划分的法律规范，明确各层级公安机关的职责和权限，职责划分不清导致互相推诿等现象，事权划分不清一样会导致不知能不能管，不知该不该管。各级公安机关的事权实质都是中央机关事权的延伸，从而导致工作过程中频繁出现缺位或越位等情况。事前分工不容易，事后追责难度大，使得管理工作困难而混乱。

加强中央机关纵向监督管理，将权力逐步下放，让各层级公安机关都拥有与其职责相对应的权力﹑权限，这样在发挥职能时就有了相当的自主权和灵活度，也节省了逐层审批时间，避免了信息传递慢和信息壁垒的产生，中央机关以监督工作为主，使公安机关更加高效的运转。

2.4 健全培训和训练制度

培训与训练是提高警力素质，提高公安机关工作效率，双赢的一个重要环节。适时﹑适度的培训与训练不仅为民警在不同的职业阶段提供帮助，满足其发展的需求，也保证民警在处理日常事务，执法活动时有良好的智力和身体素质保证。

由于不同层级的公安民警都承受着不同程度，不同类别的工作压力，且相较于一般工作压力来说，公安机关民警的心理承受着很强的考验，也比较容易出现心理问题。进行心理干预和有效的心理咨询工作，是公安工作进入新时期的必要阶段。

通常情况下，民警的培训都是短期，完成任务般带有强制性质的，培训的效果从心态这个前提就难以保证，培训的效果可能更是参差不齐，不能达到预期的效果。将培训目的和形式进行转型，使得民警不再认为只有在进学校和培训班的时候才需要学习，让得到培训的计划变成一种奖励，激励民警主动提升自己。

逐步加大对于民警培训的资金﹑人力﹑时间等投入，加大领导重视程度，让民警的培训和训练逐步覆盖每一名民警的整个职业生涯，发生在职业的越早期，效果将会更显著。根据澳大利亚代表在2015年第七届国际警务论坛的发言，他介绍到，除了传统的高级警官培训以外，澳大利亚从警员入警以来一直到副局长的位置一直在做培训的项目，而且在培训这方面投入很大，在各个部分都进行关于领导的培训。且认为各级的领导都需要领导能力，就算到了副局长，仍然有许多关于如何领导的东西需要学习。他还用汉字“木”﹑“林”﹑“森”来比喻说明，澳大利亚的培训也是从各个部门逐步发展至整个组织的。这是非常值得我国公安机关借鉴的经验做法。

2.5 建立科学的工作任务考核制度

我国公安机关一直沿用的计划性任务管理，在一定时期解决了很多公安工作管理的问题，有其适应性。但是对于不同时期的不同区域地区实行统一的标准分配任务并考核是缺乏科学理性的。如果能利用现有机关人数优势，做出更多的工作了解管辖区域内各个区域的实际情况，科学的进行分析后，按照实现总体公安工作的宏观目标进行区别化﹑理性的设计和计划，避免“一刀切”的旧模式弊端，将会避免类似于《科学管理原理》的“自我保护”，为整个公安机关组织的发展去除内部的阻碍。制定相应的制度，统一的完成标准，而不是数字标准对各个地区的单位进行考核。给出公平﹑公正的评价，既不一票否定干过的工作，也不肯定完成任务前提下的工作失误。

2.6 创新保障制度

现代社会各领域高速发展，公安机关也需要与时俱进，进一步提升公安民警的生活待遇，平衡各地之间，由于经济发展水平不同而造成的收入差距，解决公安民警的后顾之忧，使其更有动力的投入工作中来。

面对多变的社会形势，新型的犯罪类型，我国社会转型期社会矛盾突显导致增加的群体性事件等公安工作实战面对的各类情况。装备的保障，包括足够的装备，新型装备，针对性装备的保障将会使得公安民警在处理各类突发事件和执法过程中更好的发挥职能，受到更好的效果，增强公安机关对治安的控制能力，更好的保证民警人身安全。同样的，对于提升单位数量警力能力有着重要的意义。

3 总结

对于当前我国公安机关的结构编制管理，促进警力下沉，改变机关化现状是符合公安工作的特点，促进公安工作良好顺利进行的基础；建立规范的机构设置制度，是公安机关高效运转，减少内部运行成本的组织结构保证；创新的人事管理制度，是公安机关持续发展的动力源泉；健全培训﹑训练制度，是保证民警个人职业发展﹑人身安全﹑工作效能的组织支持；科学的工作任务设计和考核制度，是公安机关运用现代管理科学原理，组织良好运转的制度保证；创新保障制度，是体现新时期公安工作全面深入的重要组成。公安机关优化结构编制管理是一项长期而灵活的任务，是值得一直研究和改革下去，使得公安机关不断适应当前形势，保持高效的工作效率，持续不断的提升战斗力，源源不断的生命力。

[1]赵炜.公安机关体制改革论纲[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2014，06：103-110.

[2]赵旭辉.香港警察机构编制及其事权划分之启示[J].江西警察学院学报，2015，03：6-8.

本文受中国人民公安大学2015年度中央高校基本科研业务费用项目《优化结构编制管理研究》(2015JKF01128)资助。