澳门博彩业中期检讨的几个问题

王长斌

澳门博彩业中期检讨的几个问题

王长斌

［提要］面对周边地区与日俱增的竞争，澳门博彩业管理体制已经不适应发展要求。批给制度缺乏灵活性，妨碍澳门的自我创新，应当代之以不设批给数量及经营期限限制的执照制度。资格审查制度未发挥出应有的作用，应当扩大审查范围，并对关键人物进行实质性调查。第三方贵宾厅的法律基础薄弱，且其经营存在诸多不规范现象，应当明确监管的方向及措施，甚或考虑禁止第三方贵宾厅的存在。博彩企业税负过高，影响其竞争能力及资本投资，需要考虑减税。澳门博彩业管理制度面临方向性选择，故应当成为博彩业中期检讨的重点内容。

博彩企业的进入控制博彩监管转批给卫星赌场博彩中介人

目前在澳门经营幸运博彩①的六家公司的批给或转批给期限将分别于2020年、2022年到期。②澳门特别行政区政府正对幸运博彩业进行检讨，为到期之后可能带来的变化做准备，这在澳门称为博彩业中期检讨。从澳门特区政府公布的内容看，迄今为止，检讨的重点是评估博彩业的社会经济影响以及各博彩公司十几年来在澳门的经营是否合法、合规、合约及合乎社会期望，以决定具体的博彩公司能否获得续期。③然而，中期检讨更应该关注的重点或许应当是澳门的博彩法律制度及公共政策。澳门回归祖国之前，博彩业实行专营制度，回归之后开始引入竞争，但是核心的法律制度与管理模式却沿袭了过去的做法，没有发生大的变化。面对快速变化的环境，旧的法律制度已经捉襟见肘。本文具体讨论澳门博彩业法律制度及公共政策中几个需要重点研究解决的问题。

一、博彩业批给制度：旧瓶能否装新酒

澳门 《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）规定，博彩的经营权由政府保有，任何公司在澳门经营博彩必须由政府批给，而批给以行政合同的形式进行。经营娱乐场幸运博彩的批给最多为三个，批给期限最多不超过20年。④上述看似简单的法律制度，却反映了澳门博彩批给制度的三个突出特点：第一，批给有数量限制。第二，批给不是永久性的，而是有期限限制的。第三，批给的基本形式是政府与博彩企业签订幸运博彩经营权批给合同。按照第16/2001号法律的规定以及澳门行政法的基本原理，批给合同的性质为行政合同，意味着政府必须经过竞投的程序才能挑选出签约公司。⑤

在澳门，批给制度广泛适用于水、电等实行专营的行业。过去的博彩业是垄断专营的，故而也实行此一制度。政府2001年开始在博彩业引进竞争，但除了将批给数量扩大为三个之外，其他方面均沿袭了专营制度下的做法。博彩业的专营制度一去不复返，以专营制度为对象的博彩批给制度是否万古长青？

事实上，在博彩领域引进竞争伊始，批给制度就显示出不适应性。2002年2月，澳门特区政府将幸运博彩经营权分别批给 “澳门博彩股份有限公司”（简称 “澳博”）、“银河娱乐场股份有限公司” （简称 “银河”）及 “永利渡假村 （澳门）股份有限公司” （简称 “永利”）。其中 “银河”是由香港吕志和家族与美国内华达州威尼斯人集团 （简称 “威尼斯人”）组合而成。获得幸运博彩经营权后，双方却因经营理念差异无法继续合作下去。澳门政府由此陷入两难境地。当初之所以将博彩经营权批给 “银河”，在很大程度上是看中了 “威尼斯人”经营博彩业和旅游会展业的经验与实力，如果 “威尼斯人”退出，政府批给的意义将大打折扣。于是政府不得已批准“威尼斯人”以 “转批给”的方式独立经营。其后，“澳博”及 “永利”亦先后于2005年及2006年各自与 “美高梅金殿超濠股份有限公司”（简称 “美高梅”）及 “新濠博亚博彩 （澳门）股份有限公司”（简称 “新濠博亚”）签订了转批给合同。⑥这样，在澳门经营幸运博彩的公司实际上达到六家，直接突破了批给数量最多不超过三个的法律规定。

博彩批给数量三变六，在澳门招致广泛的批评，认为转批给没有法律基础，是破坏了法治原则。政府部门的回应是，关于转批给，在政府与 “澳博”“永利”及 “银河”签订的批给合同中作了规定。该规定如下：承批公司不得将批给的全部或部分作转批给，又或作出以达致相同结果为目的的任何法律行为；但经政府许可者除外。⑦政府认为，既然转批给是经过政府许可的，所以是合法的。

博彩批给从三个变为六个，凸显了澳门博彩批给制度缺乏应变能力。政府之所以采用转批给之下策，是因为正常的法律途径极不方便。假设政府有意增加批给数量，必须首先修订法律，改变批给数量最多为三个的规定。其次，必须组成竞投委员会，按照程序发出招标通知，并进行新一轮的评标程序，最后选出签约公司。这一程序无疑是耗日费时的。对于2002年 “银河”两大股东出现争议而不得不增加批给数量的情况，政府是非常不愿意重新启动正常程序的，因为2001年启动的批给程序刚刚完成，在短期内修改法律增加批给必然严重损害政府权威。

转批给引发的后遗症至今仍然是个难题。首当其冲的问题是，现有批给到期后，下一轮应当确定多少批给数量？还能维持现行法律规定的 “至多为三个”吗？从澳门的实际情况看，如今在澳门博彩市场上运营的公司就有六个，维持原来法律规定的可能性似乎不大。可以确定为六个吗？理论上可以，实际上执行起来难度也不小。如果一轮公开竞投之后，原来的六个公司胜出，新公司一个也进不来，必然引起社会对竞投真实性的强烈批评。如果通过竞投淘汰掉现有的某一个或几个公司，由此引发的博彩经营市场和就业市场的震动，也是政府头疼的问题。或者，七个、八个怎么样？增加一到两个公司，也许能减少一些对政府的批评，但仍然不能从根本上免除人们对竞投真实性的质疑。而且，再下一轮竞投的时候，同样的问题必然冒出来，从而陷入到恶性循环当中。

现有博彩批给制度还引发了所谓 “卫星赌场”问题。卫星赌场，是指第三方投资人与拥有幸运博彩经营权的博彩公司 （持牌公司）合作而开设的赌场。在限制批给数量的情况下，持牌公司之外的有兴趣投资澳门博彩的人无法通过法律规定的途径进入澳门市场，于是通过与持牌公司合作的方式投资。卫星赌场向持牌公司提供营销推广方面的服务，包括市场营销、推广、宣传、发展、引入客源及营业场地等，持牌公司则负责赌场的核心营运项目，包括赌枱运作、赌具管理、荷官、监场、账房、保安、电视房等，卫星赌场依据协议与持牌公司分享博彩收入及亏损。到2014年底，澳门共有35间赌场，其中19间属于卫星赌场。⑧卫星赌场是第三方投资人借持牌公司的名义曲线进入澳门博彩市场的途径，其与博彩经营权由政府批给的法律规定相冲突。更严重的是，卫星赌场的存在相当程度上削弱了政府对博彩市场的监管。按照法律规定，持有持牌公司5%及以上公司资本的股东、董事及主要雇员需要接受资格审查⑨，而第三方投资人则无须接受资格审查，意味着这部分人在政府监管的范围之外，这对于澳门博彩市场的纯洁和正直是相当大的挑战。

现有博彩批给制度对于应对与日俱增的竞争以及实现澳门博彩业的转型也是不利的。澳门博彩业曾经在相当长的一段时期在亚洲占有垄断地位，但是，这种地位正在被蚕食。如今，东南亚的新加坡、马来西亚、菲律宾、越南、老挝、柬埔寨等国家，东亚的韩国，处于东北亚地区的俄罗斯，均已建成赌场，且规模越来越大，越来越豪华，有些已经可以与澳门赌场相媲美。中国台湾以及日本也在筹划建设大型的度假村赌场，预计在不太久远的将来可看到成效。面对激烈的竞争，澳门必须从纯粹的赌城转型为旅游休闲娱乐中心，为游客提供除博彩之外的其他休闲娱乐活动，否则难以保持目前的繁荣。

从赌城到旅游休闲娱乐中心的转型，实际上是一个城市自我创新的过程。这种创新，是无法通过简单的复制实现的。例如，拉斯维加斯已经成功实现了从赌城到旅游休闲娱乐中心的转型，但在拉斯维加斯获得巨大成功的太阳马戏团的表演节目，搬到澳门却门可罗雀，最终不得不关门大吉。因此，澳门的自我创新，需要投资人或企业家不断拿出适合澳门市场的新颖产品。这个过程需要一个开放的市场体系，容许有创意的投资人不断前来澳门市场进行试验。在众多的试验中，创造出适合澳门市场的独特的产品或服务。市场越开放，竞争越激烈，企业创新的要求就越高，就越可能实现澳门的升级与转型，而市场越封闭，创新的动力就越低，被淘汰的概率就越高。

在变化了的市场环境下，澳门应当摈弃封闭、僵硬的批给制度，而代之以较具灵活性的准照制度 （licensing system，或称执照制度、许可制度）。在准照制度下，不设博彩公司数量限制，其数量由市场本身决定；也不设经营期限限制，只要博彩公司有意愿，可以永久经营，当然也可以自由转让资产 （但不能转让博彩经营权，博彩经营权必须由政府授予）。凡是达到法律规定的条件、通过政府资格审查的，都可以获得博彩经营权。政府尽量少干预博彩公司的业务经营，把监管重点集中在博彩业的纯洁性与正直性上，也就是确保博彩业健康干净，不让犯罪或犯罪分子危害博彩业。

二、博彩业的资格审查制度应当如何推行

资格审查制度是世界博彩业普遍采用的制度，是博彩业的核心规管措施之一。博彩监管机构试图通过资格审查，把不适当的人排除在博彩业之外，以塑造、维护博彩业纯洁、正直的形象。形象、声誉是博彩业的生命线，这是因为博彩业是一个具有天然道德瑕疵的行业 （如引诱、刺激人们的贪婪心理），也是一个现金交易集中、对犯罪集团诱惑力大的行业，长期以来在人们心中的形象不佳。如果博彩业不能建立与保持一个良好的形象，难以从资本市场上吸引正当的投资，也难以获得公众的支持与参与。从这个角度看，有效的资格审查制度是博彩业形象的保证，对于博彩业的健康发展起着举足轻重的作用。

博彩业的资格审查制度起源于美国内华达州。20世纪50年代以前，内华达的博彩业为黑帮分子所控制。第二次世界大战以后，美国联邦政府开始在全国范围内整治有组织犯罪。为了避免博彩业被禁止，内华达州政府于1955年成立了 “内华达博彩控制局”（Nevada Gaming Control Board），其主要任务就是建立一套严格的背景审查制度，对申请人是否具资格从事博彩业进行甄别。经过20多年的努力，内华达州政府终于在20世纪80年代肃清了黑帮在博彩业的势力。内华达控制有组织犯罪的成功极大地促进了其他州博彩合法化的进程。美国博彩业在最近三四十年的加速发展，得益于有组织犯罪问题在博彩业的成功解决，而博彩资格审查制度显然对此贡献良多。自内华达州开资格审查制度之先河，美国后来所有宣布博彩合法化的州都采用了这一规管模式。资格审查制度同样被其他国家和地区所效仿，对于全世界博彩业的快速发展起到极为重要的作用。⑩

澳门同样引进了博彩业资格审查制度。但澳门的资格审查制度尚处于初级发展阶段，与美国相关制度相比，存在较多的漏洞，需要采取措施进一步加强。

首先，澳门博彩业资格审查制度涵盖面过窄，需要接受资格审查的人员只涵盖公司顶层的极少数人员或职位，即持有一定股份的股东、董事和担任要职的主要雇员。具体是：持有博彩公司5%或5%以上公司资本的股东、每一名董事和在娱乐场担任要职的主要雇员；博彩中介人及拥有有关公司5%或5%以上公司资本之持有人、以及其行政管理机关成员及主要雇员；⑪博彩机制造商的董事及5%或5%以上公司资本的持有人。⑫而博彩公司中众多的管理职位，与钱有密切关系的关键岗位，博彩中介人公司的众多管理职位、借贷人、合作人，均无须进行资格审查。换言之，政府对于什么样的人在这些职位上工作，基本上缺乏掌握，造成了监管的极大漏洞。

在美国内华达州，所有进入博彩业的人员都要接受某种形式的资格审查。按人员职位的不同，审查分为四个层次，其中第一、二层次是注册，第三、四层次是以实质性调查为主要特征的资格审查。⑬第一层次针对从事博彩业的一般雇员，他们必须向博彩监管机构注册。注册过程比较简单，申请人只需要填写较简单的表格，并提交指纹卡。对这一层次的人员，监管机构审查的重点是其犯罪历史。第二层次针对从事博彩业的某些特定雇员以及与博彩业有联系的人员，如为内华达赌场介绍豪赌客的独立经纪人。对于这一层次的人员，监管机构要求他们注册并对其进行一定程度的实质性的调查。第三层次针对限制性执照持有人 （holders of Restricted license，限制性博彩执照的持有人被允许在其主营业地点，如餐馆、俱乐部等，安放15台或以下的博彩机）。限制性博彩执照的申请人需要填写详尽的个人历史背景资料和一定程度的财务信息资料，监管机构通常对其犯罪背景进行完全彻底的调查。第四层次针对非限制性博彩执照的持有人及其高级管理人员。如果执照申请人是封闭公司 （private company），则基本上每一个股东均需要经过资格审查。如果执照申请人是公开公司 （public company），则持股10%以上的股东 （机构投资者除外）需要进行资格审查。需要进行资格审查的高级管理人员包括公司董事、行政总裁、首席运营官、首席财务官或其他财务主管以及公司秘书。这一层次的人员需要提供极尽详细的个人资料，接受严苛的调查，其程度比之美国联邦调查局的雇员有过之而无不及。⑭

其次，即便是范围有限的资格审查，澳门也采取了区别对待的方式。澳门法律对于股东、董事要求提供的资料非常详细，其所填写的 “公司股东及董事个人资料披露表”的内容主要包括：姓名、地址、出生、电话等个人资料，过去15年期间或自18岁起的居住资料，婚姻状况，子女、父母、兄弟姐妹的姓名、出生日期、住址、职业等家庭成员数据，服兵役的数据，学历数据，职位，个人及配偶的受雇工作及许可的详细资料，家庭成员与博彩业与酒精饮料业的联系，被政府调查及民事、刑事诉讼程序数据以及财务数据。⑮而 “主要雇员个人资料披露表”则非常简略，只是要求填报一般的身份信息、电话、住址、家庭成员的姓名、雇佣合同的开始、生效日期以及有无刑事犯罪前科。事实上，主要雇员占据的职位非常重要，对于公司的经营实际负责，所以应当与股东、董事一视同仁。

最后，澳门的资格审查属于书面审查，基本上不进行实质性的调查，致使这一制度流于形式，无法起到应有的作用。资格审查制度的力量在于调查。在美国，博彩监管机构对申请人进行严格的调查。例如，为了了解申请人是否 “正直诚实”，审查人员可能会与申请人面谈，并观察申请人的表现；还会调查申请人与什么样的人交朋友；到申请人学习和工作过的地方进行调查；对于申请人曾经发生的治安、诉讼事件，审查人员会对事件的来龙去脉进行追踪，了解申请人在其中实际的角色及表现；等等。为了调查申请人的财务状况，审查员不依赖于申请人的税表等官方文档，而是直接检查、分析其现金流，了解资金的来源及流向是否合法。为了进行全面调查，行政机关需要组织一个具有专业技能的队伍，如从事财务审查的官员需要有财务方面的专长，从事背景调查的官员需要具有法律及调查方面的专长。根据案件的复杂情况，这个队伍少则数人，多则十数人。⑯而澳门博彩监察机关的资格审查，基本上局限于核对所要求的表格是否填妥，是否已经提交相关的书面材料。未提交或提交不规范的，要求补缴，仅此而已。这相当于内华达州对一般博彩业雇员所采取的注册方式，与对股东、董事及高级管理人员的资格审查有天壤之别。用这种方法进行的资格审查，其效果显然难以达到法律所设定的目标。

博彩资格审查制度对于澳门博彩业赢得周边地区，尤其是内地居民与政府的信赖，以及为澳门博彩业的长期健康发展创造一个比较宽松的外部环境，具有极其重要的作用，所以政府应当对该制度予以足够的重视，总结经验与教训，把这项制度设计、执行好。诚然，澳门地域狭小，执行严格的调查制度需要取得周边地区政府的支持，不是一件容易做到的事情。正因为此，需要进行检讨，明确其重点、难点与策略，一步一步推进。

三、如何规管第三方贵宾厅

第三方贵宾厅，在澳门被称为私人贵宾厅，是与公司贵宾厅相对应的概念。公司贵宾厅是指博彩公司自己拥有并营运的专为贵宾客提供的博彩场所，而第三方贵宾厅是博彩公司将本属于自己的贵宾厅外包给第三方投资人承包营运。通常，赌厅承包人并不承包赌厅的全部经营，而只是承担赌厅中的市场营销部分，赌厅中的赌台与赌博，仍然由博彩公司主持。其运行机制是，博彩公司与第三方投资人签订合约，要求赌厅承包人在一定期间内 （如一个月）完成一定数量的泥码转码额，⑰转码额越大，意味着赌客的投注额越大。完成的转码额超过合约规定的数额，赌厅承包人按合同规定的数额得到佣金；完不成定额者，则会被视为违约而丧失承包权。⑱这种赌厅的承包模式被称为 “佣金厅”或 “洗码厅”。近年来，除了传统的 “佣金厅”外，澳门的第三方贵宾厅还发展出所谓 “成数厅”，即博彩公司与赌厅承包人按比例分享利润及承担风险。

第三方贵宾厅为澳门博彩业的收入立下汗马功劳，从2002年到2014年上半年，第三方贵宾厅为澳门博彩业带来了60%～70%的收入，有的年份甚至超过70%。只是在2014年下半年之后，伴随着澳门博彩收入总体上大幅度下降，第三方贵宾厅博彩收入的比例才下降到60%以下。⑲

但是，贵宾厅的运作亦有不少不合法律规范之处，政府对贵宾厅的监管也存在一些空白或漏洞。

首先，第三方贵宾厅的法律基础比较薄弱。由于博彩经营权必须由政府授予，所以不允许博彩公司把部分博彩场所承包给他人经营。换言之，以承包经营为特点的第三方贵宾厅，实际上缺乏充分的法律支持。但在实践中，第三方贵宾厅 “经营”博彩的特征是明显的。第一，多数贵宾厅属于 “成数厅”，与博彩公司共享利润，共担风险。即使属于 “佣金厅”，承包人也有经营风险，如果完不成定额，要支付违约金。而纯粹的博彩中介功能没有经营风险，如果博彩中介人不能带来客人，最多是不赚钱。第二，贵宾厅承包人有一个经营团队。贵宾厅内除了承包人外，还有承包人的合作伙伴、“沓马仔”（即真正为赌厅带来客人、并为客人提供交通、餐饮、娱乐服务的人，澳门法律称之为 “博彩中介人的合作人”），还有账房、公关等辅助人员以及其他服务人员。第三，法律允许贵宾厅承包人从事博彩信贷⑳，这让贵宾厅承包人的经营风险更加显著。

澳门目前的法律从博彩中介人角度管理贵宾厅，要求贵宾厅承包人取得博彩中介人执照，而对于贵宾厅的经营资格，未作特殊要求。贵宾厅承包人只要具备 《商法典》所称的 “商业组织”特征，即可开设贵宾厅，这意味着属自然人的商业企业主、无限公司、两合公司、有限公司 （包括一人有限公司）、股份有限公司都有资格开设贵宾厅。澳门对这些商业组织的资本要求都很低，自然人商业企业主、无限公司、两合公司没有注册资本要求，有限公司的最低资本仅为2.5万澳门币，股份有限公司的最低资本为100万澳门币。这些资本要求不足以使贵宾厅承担经营风险，从而不利于经济稳定及社会安定。

对于贵宾厅的经营团队，澳门法律只是对贵宾厅承包人提出了资格要求。如果贵宾厅承包人属自然人，则该人应当具备适当资格；如果贵宾厅承包人属公司，则持有5%及5%以上公司资本的股东、公司董事及主要雇员应当具备适当资格。㉑对于 “沓马仔”，澳门法律只是要求贵宾厅承包人向政府递交一个与之合作的沓马仔的名单，及其无犯罪记录 （俗称 “行为纸”）。对于贵宾厅中的其他人，例如承包人的合作伙伴、主管财务的经理人员等，政府则没有任何资格要求。

其次，第三方贵宾厅的操作存在不少不规范之处，主要表现在：

1.贵宾厅存在普遍的吸收存款现象。贵宾客到澳门参与博彩活动，通常不带大量现金，而是向贵宾厅借贷，因此，贵宾厅营运需要大量的、充足的资金。有些贵宾厅自有资金不足，于是向赌客、亲朋甚至公众吸收存款。贵宾厅如果像金融机构那样运作，则属于非经许可接受存款，属于刑事犯罪。㉒尽管贵宾厅存款的性质尚有争议㉓，但大规模地吸收存款无疑容易造成社会不稳定。2014年和2015年，澳门发生了著名的 “黄山事件”与 “多金事件”，两者都涉及贵宾厅人员卷款潜逃的问题，引起澳门社会不少波动。

2.沓马仔非法借贷。按照澳门 《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》的规定，只有承批公司、转承批公司或其管理公司和博彩中介人有资格向顾客提供博彩信贷。但在现实生活中，博彩中介人为了规避风险，许多情况下并不直接借贷给赌客，而是首先借贷给博彩中介人的合作人 （沓马仔），然后由合作人向赌客提供博彩信贷。而由合作人向赌客提供博彩信贷，并不符合法律的规定，相应地也不会受到司法的保护。

3.电话投注。电话投注属于澳门博彩法律规定的互动博彩之一种。澳门博彩法律明确规定，赌场不得经营任何形式的互动博彩。㉔但是，因为2003年非典型性肺炎 （SARS）的暴发，游客大幅度减少，澳门赌场开始接受电话投注，政府予以默许，后来电话投注延续下来，成为澳门赌场普遍存在的现象。电话投注对于有效监管博彩业造成不小的困难。

4.赌底面。赌底面是指赌客在法律许可的地方赌博的时候，利用赌博的结果，同时与场外的非法庄家对赌。例如，如果赌客与场外庄家约定 “一拖三”，则意味着赌客在场内赢一百万，场外庄家还要再付给赌客二百万；赌客在场内输一百万，还要输给场外庄家二百万。由于赌底面属于非法赌博，所以很难估计其规模，但澳门业界认为赌底面在贵宾厅是普遍的事情。之所以出现赌底面现象，其中一个重要的原因是沓马仔可以通过赌底面从场外庄家拿到更多的佣金。㉕赌底面的直接结果，是造成正规赌场的博彩收入减少，从而拖累政府的博彩税收减少。

最后，第三方贵宾厅的存在是造成过度借贷、澳门博彩虚假繁荣的重要因素之一。众所周知，贵宾客在澳门博彩通常向贵宾厅借贷之后才上赌桌。如果赢钱，贵宾厅需要即刻将其所赢的钱存到其账户上；如果输钱，则一般是推后一段时间到赌客的原住地结账。但是，赌客赌输之后，贵宾厅先要自己拿出钱来将赌客输的钱交到赌场，赌场把其中接近40%作为博彩特别税缴给政府。所以，贵宾厅交给赌场的以及贷给赌客的，都是真金白银，而赢的钱至少在一段时间内只是一个数字，因为收账需要时间。如果账不能按期收回，则变成坏账呆账。这种运作模式，吹起了澳门博彩收入的泡沫，当资金链断接的时候，造成博彩收入锐减，给博彩市场造成了不稳定，给政府决策造成了虚假信息。

第三方贵宾厅是澳门博彩业的一项独特制度，为澳门带来巨额博彩收入。但是，其造成的问题也不容忽视。怎样才能把贵宾厅的各色人等纳入政府管理的视野？怎样约束贵宾厅信贷，使其不至于过度以致产生泡沫？如何在发挥贵宾厅效能的基础上，把贵宾厅打造成一个透明度较高的、健康的经营实体？澳门以管理中介人的手段管理贵宾厅，对于具有相当程度的经营性质的贵宾厅而言，是否足够？对于这些问题，澳门应当进行深刻地检讨，并采取有效的措施。

对第三方贵宾厅的监管，确实是比较大的难题。它们只是租借博彩场所，不必大量投入资本兴建赌场，即使因为违法被取消经营资格，损失也不大。换言之，它们的违法成本很低。而公司贵宾厅则不然，如果违法，整个公司的经营权将受到影响，违法成本很高。因此，如果将来不再限制博彩公司的数量，建议澳门特区政府采取釜底抽薪之策，完全禁止第三方贵宾厅，只允许公司贵宾厅存在，让目前有实力的第三方贵宾厅去经营赌场。否则，如果长期放任目前贵宾厅的不规范行为，有可能对澳门博彩业造成毁灭性的打击。

四、澳门的博彩税率是否应当调整

澳门博彩企业现今承受的税与费，包括博彩特别税，为博彩毛收入的35%；支付给澳门基金会的费用，为博彩毛收入的1.6%；支付给城市建设基金的费用，为博彩毛收入的2.4%；以及溢价金，固定部分为每年3000万澳门币，浮动部分根据赌桌和博彩机数量的多少计算，在贵宾厅的博彩桌为每年30万澳门币，中场博彩桌为每年15万澳门币，博彩机为每年1000澳门币。四项相加，为博彩毛收入的39%。除了上述税项外，澳门博彩企业缴纳的其他税项都非常轻微，可以忽略不计。㉖

与其他国家和地区相比，澳门博彩企业目前承担的税与费属于中等偏上水平。但是，如果与拉斯维加斯、大西洋城等赌城相比，澳门博彩税率明显偏高。例如，2009年，拉斯维加斯博彩企业的“实效税率”（effective tax rates）㉗为6.8%，大西洋城博彩企业的实效税率为8.8%。㉘澳门周边已经建成营业的现代化赌场，均比澳门的博彩税率低。例如，韩国的赌场不必缴纳博彩特别税，只需缴纳企业所得税，年所得在2亿韩元以下的部分，征收10%的所得税，年所得在2亿韩元以上、200亿韩元以下的部分，征收20%的所得税，年所得超过200亿韩元的部分，征收22%的所得税。在新加坡，对于贵宾客 （在赌场存款超过一定数量的，被视为贵宾客），博彩特别税是每月博彩毛收入的5%，对于中场客，则是15%。㉙在中国台湾，至少就目前的设想来看，将来的博彩税率大概保持在与新加坡相若或略高的水平。

与澳门存在竞争的赌城以及澳门周边地区采用低税率，对澳门至少产生两方面的重要影响，即在吸引博彩资本投资以及吸引贵宾赌客方面，比澳门更有吸引力。以往的经验表明，贵宾赌客市场是一个国际性的市场。当一个地方税率过高的时候，博彩公司或博彩中介人有可能把贵宾赌客送到税率较低的地方，以规避高税率，获得更高的利润。

博彩业是一个资本密集的行业，不仅赌场的兴建需要大量的投资，而且赌场的维修、翻新等均需要持续的、大量的投资。在博彩行业，赌客有喜新厌旧的特点，博彩经营者必须采取措施保持赌场的新鲜状态，这就是20世纪90年代以来全世界的赌场越来越豪华的原因所在。㉚近年来，澳门博彩业正面临周边地区开赌的挑战，逼迫澳门发展更多的酒店、会展、餐饮、娱乐等设施。澳门周边地区博彩设施的兴起为当地以及周边地区的赌客提供了方便，赌客不必千里迢迢来到澳门，就可享受现代化的博彩服务。澳门将来如欲立于不败之地，必须能够为访客提供除博彩以外的其他体验，这就凸显了酒店、会展、餐饮与娱乐的重要性。因此，澳门必须努力实现从赌城到休闲娱乐城市的转型，为此必须鼓励博彩企业增加资本投资。

多个研究证明，博彩税率的高低与资本投资、就业人数以及酒店设施等成反比例关系。例如，尤金·克里斯琴森 （Eugene Christiansen）发现，从1989年到2005年，美国赌场的投资超过530亿美元，其中267亿美元投资于实效博彩税率最低的内华达，87亿美元投资于实效博彩税率次低的新泽西。两地相加，两个博彩税率最低的州吸引了美国所有博彩资本投资的67%。㉛尽管资本投资受多方面因素影响，但税率低毋庸置疑是吸引资本流入的决定性因素之一。税率越低，留给博彩企业的自有资金越多，它们就越有可能进行更多的投资，这些资金不仅投在赌场，而且投在酒店、餐厅、会展以及娱乐设施上。

威廉·汤普森 （William Thompson）将美国的11个州分为博彩高税率州与低税率州，他发现：（1）在低税率州，每39万美元的博彩收入可以产生一个酒店房间，而在高税率州，47万美元的博彩收入才产生一个酒店房间；（2）在低税率州，每1.4万美元博彩收入产生一平方英尺的会展空间，而在高税率州，每9.5万美元博彩收入才产生一平方英尺的会展空间；（3）在低税率州，每1800万美元的博彩收入可以产生一个赌场餐馆，而在高税率州，每4100万美元的博彩收入才产生一个赌场餐馆；（4）在低税率州，每5100万美元的博彩收入可以产生一个赌场娱乐设施，而在高税率州，每1.2亿美元才产生一个赌场娱乐设施。㉜

近年来在澳门甚嚣尘上的 “赌底面”现象，足以让我们产生澳门博彩税率是否已经过高的疑问。之所以产生 “赌底面”现象，重要诱因之一是地下庄家不用缴博彩税，能够为沓马仔提供更优惠的条件。消灭 “赌底面”现象，除了严格监管及采取有效措施查处违法犯罪外，降低博彩税率，从而降低沓马仔与地下庄家 “赌底面”的诱因，也是值得考虑的措施。

综上所述，从国际竞争以及与地下市场竞争的角度看，澳门有调降博彩税率的需要。至少，就贵宾博彩市场而言，或者可以考虑采取新加坡的做法，对中场赌客与贵宾客实行 “双轨制”，维持中场博彩收入的税率，降低贵宾厅的博彩税率。

结语

迄今为止，澳门博彩业中期检讨更侧重于对博彩公司的评估。而对博彩法律制度及公共政策的检讨未能引起足够重视。事实上，澳门博彩业管理制度目前正面临着方向性选择。与本世纪初相比，澳门的博彩业发展环境已经发生了较大的变化，面对周边地区与日俱增的竞争，澳门的博彩业管理体制已经难以适应发展要求。缺乏灵活性的批给制度，妨碍了澳门的自我创新；资格审查制度亦未发挥出应有的作用；第三方贵宾厅的法律基础薄弱，且经营存在诸多不规范现象；博彩企业税负过高，影响其竞争能力及资本投资。博彩业批给制度、资格审查制度、第三方贵宾厅制度以及税收制度，均属澳门博彩业的核心制度，理应成为澳门博彩中期检讨的核心目标，值得澳门政府及社会认真讨论，以期为澳门的长期稳定发展打下一个坚实的制度基础。如果此时不充分重视，仍沉溺于旧日的辉煌，不敢从过去的旧框框中跳脱出来，等到周边地区博彩业羽翼丰满，可能悔之晚矣。澳门实现从赌城到世界旅游休闲娱乐中心的转型，需要有新思维和创新精神，不宜故步自封。

①澳门的博彩形式有幸运博彩、赛马、赛狗、体育博彩及中式彩票，幸运博彩即娱乐场或称赌场博彩。目前，在澳门有6家公司经营幸运博彩，而其他博彩形式由其他独立的公司专营。

②按照澳门 《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）第13条的规定，幸运博彩的批给期限不超过20年，但行政长官可以根据需要将批给期限一次或多次延长，但总数不超过5年。按照各公司批给合同或转批给合同的规定，“澳博”与 “美高梅”的幸运博彩经营期限于2020年到期，其他公司的幸运博彩经营期限于2022年到期。关于批给合同的内容，见澳门博彩监察协调局网站：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/ history/index.html，最后访问时间：2015年12月3日。

③博彩业中期检讨的重点，包括八个方面的内容，即博彩业发展对本地经济的影响、对中小企业的影响、对本地社会民生的影响、博彩与非博彩元素的联动效应、博彩承批公司和转批公司履行承诺和合约的状况、经营状况、遵守法律法规的情况以及履行社会责任的情况。参见 《崔：赌牌检讨年底出台》，澳门：《澳门日报》，2015年8月13日，第A01版。

④⑪《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）第7条、13条、14条、23条。

⑤参见王长斌：《澳门博彩法律制度》，北京：人民出版社，2013年，第38～67页。

⑥参见澳门博彩监察协调局：“澳门博彩业历史”：http://www.dicj.gov.mo/web/cn/history/index.html，最后访问时间：2015年12月3日；张树安：《揭秘赌牌三变六内幕》，澳门：《九鼎》，2010年第12期。

⑦澳门特区政府与 “澳博”“永利”“银河”签订的《博彩批给合同》第75条。

⑧陈志亮：《澳门卫星赌场现况及发展》，澳门：《澳门月刊》，2013年8月。

⑨ 《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）第14条。

⑩㉖王长斌：《澳门博彩法律制度》，北京：人民出版社，2013年，第68～70、102～104页。

⑫《博彩机、博彩设备及博彩系统的供应制度及要件》（第26/2012号行政法规）第5条。

⑬⑯Anthony Cabot，Obtaining a Non-Restricted Gaming License in Nevada，http://www.lrrlaw.com/nonrestrictedguide/，最后访问时间：2015年12月3日。

⑭Anthony N.Cabot& Richard J.Schuetz，An Economic View ofThe Nevada Gaming Licensing Process，Gambling And Public Policy：International Perspective，Edited by William R.Eadington&Judy A.Cornelius.

⑮《规范娱乐场幸运博彩经营批给的公开竞投、批给合同，以及参与竞投公司和承批公司的适当资格及财力要件》 （第26/2001号行政法规）附件Ⅱ。

⑰泥码，又称死码，是指贵宾厅使用的一种独特的筹码，该筹码只能用来下注，不能兑换现金。赌客用泥码下注，赢回来的是现金码，这种把泥码输掉的过程，称为转码或洗码。

⑱王五一： 《赌权开放的制度反思》，澳门：澳门理工学院，2005年，第41页。

⑲澳门博彩监察协调局统计资料，见澳门博彩监察协调 局 网 站 ： http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/ index.html，最后访问时间：2015年12月5日。

⑳参见 《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》 （第5/ 2004号法律）。

㉑《订定从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》（第6/2002号行政法规）第8条、第9条。

㉒《金融体系法律制度》（法令第32/93/M号）第121条。

㉓王长斌： 《贵宾厅存款引发的法律与监管问题》，澳门： 《澳门日报》，2015年9月30日，第D08版。

㉔《娱乐场幸运博彩法律制度》第2条、第4条。

㉕鲍勃： 《解析沓马仔的灰色收入——沓马仔的述说（4）》，澳门： 《九鼎》，2010年第11期。

㉗由于各州税制不同，例如有的地方采用均一税制，有的地方采用累进税制，有的地方对博彩毛收入征税，有的地方对博彩净收入征税，所以很难通过简单的数字比较判断税率的高低。但是，经济学家引入 “实效税率” （effective tax rates）概念，使得博彩企业的税率大致可以进行比较。实效税率的计算方法是：一个地区征收的博彩特别税的总和 （包括澳门所称的博彩特别税、溢价金、所承担的市政建设费用等由博彩企业专门承担的费用），除以博彩毛收入的总和，所得出的百分比。

㉘Michael Pollock，Casino tax policy：identifying the Issues that will determine the optimal rate，Presented to：National Tax Association，103rd Annual Conference on Taxation，November 18-20，2010.

㉙Julian Harris&Harris Hagan，Gaming Law：Jurisdictional Comparisons （second edition），Thomson Reuters，2014，p.498.

㉚参见王五一： 《为什么赌场越建越豪华》，澳门：《澳门博彩》，2007年第5期。

㉛Eugene Christiansen，The impacts of gaming taxation in the United States，AGA 10th anniversary white paper series，2005.

㉜William N.Thompson， “Gambling taxes:the philosophy，the constitution and horizontal equity” ，Villanova Sports&Ent.Law Journal，vol.17，2010.

［责任编辑孟书强］

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1000-7687（2016）01-0052-10

王长斌，澳门理工学院博彩教学暨研究中心研究员。