自然资源资产离任审计浅议

□文/倪贵平 王英权

（1.福州市审计局；2.闽江学院 福建·福州）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年11月9日，中办、国办更出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着审计试点工作正式在全国范围展开。

一、自然资源资产离任审计概述

（一）特点。“自然资源资产离任审计”是为贯彻落实生态文明建设目标，有效推进自然资源资产保护，对领导干部自然资源资产管理及环境保护责任落实情况的审计。是自然资源资产审计的重要组成部分，也是领导干部经济责任审计的重要组成部分，是一种特殊的自然资源资产审计；是直接针对领导干部自然资源资产和生态环境保护责任的一种审计；是领导干部考核方式在审计上的一种创新，其审计方式呈现多样化，既以财政财务审计为基础，又以绩效审计为主导的，多种审计类别交叉的审计类型。

（二）必要性。自然资源资产离任审计是促进自然资源资产审计与经济责任审计融合发展的有益方式；是揭示自然资源管理和生态保护问题的重要途径；是明确领导干部对自然资源资产和环境保护责任的现实需要；是完善产权制度的有效措施；是促进生态文明体系建设的重要手段；是实现经济社会可持续发展的重要保障措施。

二、自然资源资产离任审计主要内容

（一）自然资源资产政策制定及执行情况审计。（1）政策制定情况。由于各地政府的地方保护主义和绩效考核制度因素，加之地区经济社会发展的极不平衡，部分地区存在已颁布的法律法规不能得到全面有效执行的情况，因此自然资源资产离任审计可以将对地方政府出台的各项政策法规与国家所确定的整体发展目标是否一致，是否结合本地区的特点制定符合自身自然资源资产和环境保护相适应的制度和措施作为审计的重点；（2）政策执行情况。主要检查自然资源资产使用管理、生态环境保护等目标责任的完成和有关法律法规政策的执行情况。

（二）自然资源资产使用情况审计。（1）可持续开发利用和保护情况。包括检查自然资源资产开发是否合法、利用是否有效和保护是否得当，并检查有无在储存性资源的可持续利用方面；（2）有偿使用情况。包括自然资源资产开发利用资金的筹集、使用和管理情况，自然资源资产的配置情况和政府在自然资源资产配置中发挥作用的情况；（3）节约使用情况。包括地方政府是否有力地推进自然资源的节约集约利用，积极调整自然资源资产消费方式和结构分布，自然资源资产开发利用中的资金投入和产出成效等情况；（4）实物量和价值量变化情况。包括自然资源资产数量、分布及变化情况和质量现状及变化情况等。

（三）自然资源资产管理情况审计。（1）公益性自然资源资产管理的有效性。包括公益性资产增长是否适应城市发展的需要，资产管理维护是否到位，资产的形成、退出机制是否完善，资产的核算体系是否健全等；（2）无形资产动态变化情况。包括自然资源无形资产的现状及变化情况，收支管理是否落实到位，资产转让程序的合法合规性等；（3）管理体制建立健全情况。包括自然资源破坏预警机制建立、执行情况，重大自然资源资产破坏、生态环境污染事件处理情况；（4）产权界定情况。包括在对土地、水域、森林、海洋等自然资源资产进行统一确权登记时，是否形成数量明确、产权清晰、监管有效的自然资源资产产权制度等；（5）生态补偿情况。包括自然资源资产补偿机制的建立情况，是否建立地区间自然资源资产的横向生态补偿机制等。

三、自然资源资产离任审计重点

自然资源资产离任审计重点需要关注审计区域内的土地、水、森林、海洋、生物等自然资源资产，检查是否节约集约利用自然资源资产，是否存在重大生态破坏和环境污染等问题。

（一）土地资源审计。检查领导干部任职前后区域内耕地、园林、林地、草地等实物量变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成的数量严重减少、质量退化、土地沙化、土壤污染、草原破坏、草原综合植被覆盖度和面积不合理减少等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（二）水资源审计。检查领导干部任职前后区域内地表水（主要指水库、河流、湖泊）、地下水水资源量及水质等级分布变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对因为人为因素而造成的水资源流量严重减少、水域面积严重缩小、水体质量严重下降等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（三）森林资源审计。检查领导干部任职前后区域内林地面积、森林覆盖率的变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成的林木损毁和森林面积的不合理减少、质量下降等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（四）矿山生态环境治理审计。检查领导干部任职前后区域内矿山生态环境变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成矿山生态环境未得到改善、危害程度未得到减缓、污染继续加重等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

（五）大气污染防治审计。检查领导干部任职前后区域内空气质量变化情况，客观地分析分别受人为因素和自然因素的影响程度，对人为因素造成空气质量严重下降、大气污染防治任务未完成等问题，应该被界定为党政领导干部应当承担的责任。

四、目前自然资源资产离任审计的局限性

（一）忽视自然资源资产离任审计的作用。很多地方政府都是把经济发展作为头等任务，忽视了自然资源资产价值和生态环境保护职责，没有真正形成可持续发展的理念，形成了一味追求GDP的考核模式，导致自然资源资产在政绩考核体系中权重低。

（二）自然资源资产离任审计内容还相对单一。目前自然资源资产审计的方式主要还是以财政财务收支审计为主，而对地方政府自然资源资产开发利用政策的制订与执行，以及生态环境保护等方面的审计还相对滞后。

（三）审计人员专业素质的局限性。自然资源资产审计是一项多学科、多专业交叉融合的审计工作，除了对审计人员的会计、财务知识有高需求之外，还对审计人员的政策性、专业性水平要求极高。

（四）法律法规和规章制度不健全。由于自然资源资产法律制度不够完善，法律法规覆盖面仍不足，而且对自然资源资产保护立法水平较低，缺乏高位的综合性法规法规、相应的规范准则和约束机制，生态修复、损害赔偿及责任追究等制度需要建立、修改与调整，对领导干部资源环境责任过于宽泛和“软约束”。

（五）开展审计的客观条件欠缺。目前，我国尚未编制自然资源资产负债表，审计人员难以了解某一地域、某一时点上自然资源资产的现状和变化情况，开展审计客观的条件欠缺。

（六）相关理论研究和方法运用层次低。由于自然资源资产离任审计还刚刚起步，审计方法仍停留在理论层面，没有形成系统的测算与评估、依据与标准、产出与效用等理论框架，自然资源资产的理论研究相对滞后。

五、我国有效开展自然资源资产离任审计的对策

（一）加强审计方法和理论的研究。应借鉴国外开展自然资源资产审计的经验，完善我国自然资源资产审计理论研究。同时，注重理论研究，强化技术运用，各地审计机关也可开展相关课题研究，组织或联合高校等相关科研机构，联合开展审计课题研究，为领导干部自然资源资产离任审计提供理论支撑。

（二）提高相关专业人员比例。由于自然资源资产审计的专业性较强、审计内容的范围也更广，仅仅拥有财务会计知识的审计人员已经不能满足当前审计工作的需要，因此各级审计机关应加强对现有审计人员专业知识的学习提高，同时适当考录具有土地、环保、水利、海洋等专业知识背景的工作人员，以适应未来更加繁重和困难的自然资源资产审计工作。

（三）完善相关法律制度。建立高位的综合性自然资源资产法律法规，完善相应的监督、管控和问责等规章制度，为自然资源资产离任审计提供法律依据、制度保障和行业标准。

（四）构建自然资源资产负债表。我国尚未编制自然资源资产负债表，也未形成一套成熟的制度方法。但编制自然资源资产负债表却能够揭示特定地域、特定时点的自然资源资产数量、分布、质量及其变化情况，可以更合理地判定地方领导干部在自然资源资产使用和保护方面的职责，促进树立可持续发展观。

（五）稳步推进审计试点。通过开展自然资源资产审计试点，为探索实行经常性领导干部自然资源离任审计制度提供重要的经验和保障，进一步提高地方各级领导干部对任职区域的自然资源资产的保护、管理、使用和增值的责任意识，保障自然资源资产管理和生态环境保护重大决策部署的贯彻落实，推动相关领域改革和制度建设。

（六）建立协作工作机制。世界银行认为环境会计报告中除了财务审计的内容可以由审计机构完成之外，其他专业性的审计更需要环境监管机构的辅助才能完成审计工作。各级审计机关在自然资源资产审计中应会同有关部门建立工作协调配合机制，完善工作制度，做到信息资源共享，为审计工作提供专业性支持和制度保障。

［1］本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］王平波.我国领导干部自然资源资产离任审计概念探析［EB/OL］.http：//www.audit.gov.cn，2015.11.23.

［3］陈波，卜璠琦.论自然资源资产离任审计的目标与内容［J］.会计之友，2014.36.

［4］耿建新.我国自然资源资产负债表的编制与运用探讨［J］.中国内部审计，2014.9.

［5］弗里曼.战略管理：一种利益相关者的方法.第三版［M］.北京：上海译文出版社，2006.