城乡残疾人公共服务均等化比较研究——以黄石市为例

黄荣华，南顺侠

(武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063)

城乡残疾人公共服务均等化比较研究
——以黄石市为例

黄荣华，南顺侠

(武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063)

文章以湖北省黄石市2013年残疾人基本状况与需求调查的普查数据为基础，从生存型公共服务、发展型公共服务和环境型公共服务三个维度分析了黄石市城乡残疾人公共服务分布的现状及特点。研究发现：黄石残疾人公共服务呈现重生存、轻发展的特点，城乡分布不均衡。文章认为，打破残疾与贫困的链条，优化公共服务供给机制是实现城乡残疾人公共服务均等化的重点。

城乡；残疾人；公共服务；均等化

一、问题的提出

学术界对残疾人公共服务的研究主要涉及以下问题：一是残疾人公共服务及服务体系的问题与完善，二是残疾人尤其是农村残疾人的社会保障制度、社会保障的现状与问题，三是农村残疾人公共服务的某一具体领域，如康复服务的困境、就业保障、社会福利权益支持、医疗服务的现状、问题及对策。[1-11]综上分析发现，既有研究成果比较集中地讨论了农村残疾人公共服务的某些具体领域，没有全面、系统地进行城乡比较研究；既有实证研究中的数据均为抽样调查，未见用普查数据作为经验材料。鉴于此，本文拟以2013年湖北省残疾人基本状况与需求调查中的黄石市为例，对城乡残疾人公共服务均等化进行比较研究。

二、数据来源及样本特征

本文数据来源于2013年湖北省残疾人基本状况与需求调查。该项调查是在湖北省残工委领导下，湖北省残联的组织协调下，各市(州)、县(市、区)残工委和调查队负责调查工作的组织实施的一项具有普查性质的残疾人生存与发展状况调查。该项调查的调查对象为湖北省17个地、市、州残疾人，共收集有效样本1 286 963份，调查内容包括生存状况、发展状况、环境状况与需求状况等四个方面。按照位序结构生存至上的原则，结合马斯洛的需求层次理论，本文将残疾人公共服务划分为生存型公共服务、发展型公共服务及环境型公共服务，分别对应此次调查中残疾人的生存状况、发展状况和环境状况。

调查的直接性、数据的时效性、普查的系统性与全面性是本文所引用数据的特点。通过运用ArcGIS地理信息系统软件对数据进行空间绘制发现，黄石市残疾人公共服务在湖北省处于中位水平，有较强的代表性，因此本文选用湖北省黄石市残疾人样本进行经验性分析。

为保证统计结果的客观性，本次调查的样本主要是黄石市34 027名持证残疾人，其中，农业户口26 810人，占80.52%；非农业户口6 486人，占19.48%。调查显示，黄石城乡残疾人具有如下典型特征。

其一，从残疾类型上看，肢体残疾、视力残疾、智力残疾和肢体残疾、精神残疾、视力残疾分别是农村和城镇的前三种主要残疾类型。其中，无论城乡，肢体残疾所占比例均超过50%，是主要的残疾类型。

其二，从残疾等级上看，农村的重度残疾人(一、二级残疾)比例较高，占41.61%，比城镇残疾人多5.67%。

其三，从致残原因上看，无论城乡，疾病是主要的致残原因，其次为先天残疾、意外伤害所致。

其四，从文化水平来看，农村的小学和未上过学的残疾人比例高达68.00%，而城镇的初、高中及以上残疾人比例较高，城镇残疾人的教育结构及水平均优于农村残疾人。

三、黄石市城乡残疾人公共服务均等化分布

城乡公共服务均等化具有数量均等与质量均等的双重内涵，[12]因此除公共服务现状外，本文论证城乡残疾人公共服务均等化时将穿插对公共服务满意度的统计对比，以全面呈现城乡残疾人公共服务均等化的差异。按照对残疾人公共服务的概念界定，依次从生存型公共服务、发展型公共服务及环境型公共服务进行比较研究。

(一)生存型公共服务

生存型公共服务旨在通过第三方的扶持对残疾人的基本需要提供制度性的保障，有补偿性的功能，[13]包括社会救济和福利、社会保险等，在残疾人事业发展中起兜底保障作用。

从具体类别上看，农村残疾人享受的最低生活保障金、临时生活救助、贫困残疾人生活补助、五保或集中供养的比例高于城镇残疾人；农村残疾人中没有享受任何救助和福利的比例较城镇残疾人低。

从社会救济和社会福利的覆盖面来看，农村优于城镇，实际原因则在于：农村残疾人与城镇残疾人人均收入差距较大，2013年，黄石市农村残疾人人均收入2 308元，而城镇则为6 058元，城镇残疾人人均收入约为农村的2.6倍，因此，具有兜底保障作用的社会救济和社会福利对农村残疾人而言更为迫切。

在社会保险方面，城乡差距较大，农村残疾人社会保险种类单一，以新型农村合作医疗保险为主，覆盖率为97.17%；而城镇残疾人社会保险体系较为完善。由于福利企业多位于城镇，城镇残疾人就业较为充分，既增加了人均收入，又丰富了其社会保险内容。

(二)发展型公共服务

发展型公共服务以改善残疾人生活质量，提高残疾人生活水平为目的，包括职业培训、康复服务、社区公共服务、阳光家园(托养服务)等。其中，城镇残疾人接受过社区服务、阳光家园的托养服务和康复服务的比例分别比农村残疾人高出8.49%、17.78%、13.10%，城镇优势非常明显。而城乡残疾人职业培训覆盖率普遍偏低，农村比城镇高2.48%。

与城镇残疾人享有较多发展型公共服务一致，城镇残疾人对康复服务的满意度亦较高，其中很满意和比较满意的占74.17%，而农村残疾人对康复服务满意度相对较低，很满意和比较满意的占61.90%。

(三)环境型公共服务

环境型公共服务是政府为营造尊重、关爱残疾人的社会氛围而采取的一系列措施，包括设置公共无障碍设施，保障残疾人权益免受侵害和消除残疾人社会歧视等。

黄石市城乡公共无障碍设施覆盖率悬殊，城镇为49.84%，而农村仅为10.93%。公共产品的供给结构是一个围绕政权中心层层向外扩散的差序格局，公共产品作为资源在分配中存在差序性特点，[14]具有硬件性质的公共无障碍设施城乡覆盖的差异体现了公共产品供给的差序格局。另外，由于乡土社会固有的特征，农村残疾人居住相对分散，公共无障碍设施覆盖难度大。

农村残疾人对权益受损的主观感受程度和法律服务需求超过城镇残疾人。城乡绝大部分残疾人(农村为97.81%，城镇为96.40%)认为自己的权益受到过侵害，这说明各项残疾人政策在实行过程中还存在一定问题，只有25.50%的农村残疾人和14.36%的城镇残疾人表示“个人或家庭需要法律服务”，反映了残疾人整体对于用法律手段维护自身正当权益方面的意识还有所欠缺。

此外，55%以上的城乡残疾人表示近五年得到过政府和社团到家慰问，农村社会环境对残疾人更包容，6.25%的农村残疾人认为社会歧视很严重或较严重，19.47%的城镇残疾人认为社会歧视很严重或较严重。

四、结语与讨论

上文从生存型公共服务、发展型公共服务及环境型公共服务三个维度对比了黄石市城乡残疾人公共服务的分布情况，我们发现：

首先，在生存型公共服务方面，由于城乡收入差距较大，农村残疾人收入低，农村残疾人的社会救济和社会福利总体覆盖面优于城镇，农村残疾人社会保险种类单一，而城镇残疾人社会保险种类较多，体系较为完善；在发展型公共服务方面，城镇残疾人接受社区服务、阳光家园的托养服务和康复服务明显多于农村残疾人，且满意度较高，而接受过职业培训的农村残疾人比例略多于城镇残疾人；在环境型公共服务方面，城市公共无障碍设施覆盖率远高于农村，农村社会环境对残疾人更包容，歧视更少，城乡残疾人对权益受损的主观感受程度都很强，具有一定的法律服务需求。

其次，黄石残疾人公共服务呈现重生存、轻发展的特点，城乡分布不均衡。造成城乡残疾人公共服务均等化失衡的原因是多方面的，首要原因是长期的城乡二元分割体制，造成了城乡残疾人经济水平上的差距，在普遍贫困的背景下农村残疾人面临教育水平低，就业难，社会资源匮乏的困境，且因无力承担医疗康复、教育等发展型公共服务的费用而放弃获得发展的机会，使特殊性公共服务形同虚设。其次，残疾人公共服务的供给仍然受到差序格局的影响，且农村地区远离政治权力中心，现有的公共服务无法精准地贯彻实施。同时，作为双重弱势群体的农村残疾人缺乏包括财富、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等[15]在内的政治资源，难以影响他人行为。[16](P4)另外，农村残疾人虽然人数众多，但组织化程度差，缺乏内聚力，难以准确表达其需求并付之于诉求。

最后，城乡对比说明了残疾与贫困之间的链条关系。农村残疾人具有肢体残疾、重度残疾比例高，文盲率高，人均收入低的人口特征。农村残疾人比城镇残疾人对多维贫困指数的贡献更大，其中医疗保险和卫生设施是贡献最大的两个指标。[17]由于有残疾人口的家庭因残疾者丧失或部分丧失劳动能力，以及需要劳动力的照顾，往往带来收入减少的直接后果。但相对于城镇残疾人家庭，农村残疾人家庭收入结构单一，财产性收入和转移性收入不足，贫困状况更加严重，很多农村残疾人因贫困而无力承担部分治疗费用，最终放弃治疗，针对残疾人的特殊性社会保障形同虚设。由此造成了农村残疾人受教育程度偏低，重度残疾比例高，医疗、护理成本增加等后果。而家庭经济对于儿童营养、医疗等健康需求的支付能力占有优势，家庭经济收入越低，子女发生残疾的风险越高，[18-19]形成了残疾与贫困的恶性循环。

为了破解残疾人公共服务的城乡非均衡分布，可从以下方面寻求突破：

1.通过对农村残疾人侧重提供医疗、教育及就业公共服务来弥合城乡残疾人基本状况的差距。针对农村残疾人肢体残疾、重度残疾、文盲率高、收入低的人口特征，从医疗、托养、教育、就业等方面着手对公共服务的提供进行重点突破：优化医疗救助程序以缩短医疗费用报销时间；对农村残疾儿童的抢救性康复和基础教育给予政策倾斜；多种方式进行就业帮扶，将残疾人就业增收与兜底保障相结合，促进残疾人及家庭脱贫与增收，以打破残疾与贫困之间的链条关系。

2.注重需求表达，打破残疾人公共服务供给中的城乡差序格局。借鉴西方自由主义在基本公共服务均等化方面的理论视角，为残疾人公共服务制度设计提供更多思路。[20]根据农村残疾人缺乏政治资源及群体内聚力等问题，需要结合其人口特征，公共服务覆盖情况，公共服务满意度及公共服务需求来综合考察其需求，以期获得准确的需求表达。提高农村公共无障碍设施覆盖率，通过监督确保相关公共服务政策措施能够不打折扣的落到实处。

3.为城乡残疾人权益保护提供舆论和法律支持。大力营造扶持助残的社会环境，在全社会大力弘扬人道主义思想和中华民族传统美德，倡导“平等、参与、共享”的现代文明社会残疾人观，消除对残疾人的歧视和偏见，形成人人理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚。保障残疾人权益免受侵害，积极为权益受到侵害的残疾人或家庭提供法律服务。

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责任编辑：李新红

A Comparative Study on the Equalization of Public Services for the Disabled in Rural and Urban Areas——A Case Study of Huangshi City

HUANG Rong-hua，NAN Shun-xia

(Wuhan University of Technology，Wuhan 430063，China)

Based on the basic data of 2013 survey on the disabled people’s basic situation and need in Huangshi of Hubei Province，the distribution of the public services for the disabled people is analyzed from the dimension of survival pattern of the public service，development pattern of the public service，and environment public service. The research findings are that the main characters are weighing survival rather than development and unbalance in rural and urban areas. It is believed that the chain of disability and poverty should be broken and the key is to optimize the provision system of public services. This is the key to realize the equalization of public services for the disabled in rural and urban areas.

the rural and urban areas；the disabled；public services；equalization

2016-05-19

黄荣华(1975-)，女，武汉人，副教授，博士，主要从事20世纪中国农村社会变迁和农村社会治理研究；南顺侠(1989-)，女，山东潍坊人，硕士研究生，主要从事残疾人及公共服务研究。

1004—5856(2016)12—0032—04

D669.69

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.12.008