复合行政视角下国内飞地管理研究*

陈帅飞 曾 伟

(中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)



复合行政视角下国内飞地管理研究*

陈帅飞 曾 伟

(中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

飞地是一种特殊的人文地理现象，其形成有着复杂的历史、经济、行政等方面的原因。文章分析国内飞地的特征和管理现状，指出在转变政府职能的定位并完善飞地管理相关法律的前提下，运用复合行政理念创新飞地管理方式，同时适当调整小规模飞地行政区的区划，是改进我国国内飞地管理的有效途径。

飞地；复合行政；飞地管理

一、飞地的定义及国内飞地概况

飞地是一种特殊的人文地理现象，是指位于其它国家境内而与本国不相毗邻的领土，或同一国家内位于某一行政区域包围之中而为另一行政区域所管辖的土地[1]。“飞地”概念有两层含义：一是指一国主要本土之外存在的、与本土之间隔着它国领土的国际飞地，如美国的阿拉斯加州、德国的布辛根等；二是指一国国内存在的、行政上隶属于甲行政区而地理上却与甲行政区之间隔着乙行政区所辖土地的国内飞地，如河北省廊坊市位于京津之间的“北三县”、江苏省无锡市下辖的宜兴市等。通常形象地称飞地的行政所属地为飞出地，称飞地的地理所在地为飞入地。

(一)传统型飞地

国内传统型飞地数量众多，从村组到县市涵盖多个行政层级，地理区位分布广泛，其形成有着复杂的历史、行政等方面的原因。根据主要形成原因的不同[2-4]，可以将其分为以下五种类型。

1)区划型。区划型飞地大多本是与飞出地直接相连的，后因与飞出地之间连接地域的行政区划发生了调整，进而导致飞地的形成。比如，河北省廊坊市的香河县、大厂回族自治县、三河市原本与廊坊市主区相连，后因河北省的大兴县、武清县等地先后划归北京市、天津市管辖，进而导致“北三县”飞地的形成。

2)资源型。资源型飞地大多是为了便于某种资源开发的统筹管理而形成的，因而这类飞地大多数位于矿区、林区等地。比如，黑龙江省大兴安岭地区的加格达奇区、松岭区虽地处内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂伦春自治旗境内，但为了便于林业资源整体管理而将两地归由大兴安岭地区管辖。

3)专职型。专职型飞地大多形成于计划经济年代，通常是根据政治、经济等领域发展的特殊需要而异地设立的某种专职单位或机构。比如，上海市位于江苏省盐城市境内的大丰农场，北京市位于黑龙江省齐齐哈尔市境内的双河农场，天津市位于河北省邯郸市境内的天津铁厂，等。

4)聚居型。聚居型飞地大多是乡镇、村组等行政层级较低的单位，这类飞地一般呈现村族或民族聚居的特点，土改遗留、户籍传统、村族渊源等都可能导致此类飞地的形成。比如，四川省内江市、遂宁市、广安市、资阳市等多地境内散布的大量飞地村组就是典型的聚居型飞地。

5)地理型。地理型飞地是由于地理环境因素的阻隔导致行政区土地连接分离而形成的，湖泊、江河等地形都可能造成这类飞地的产生。比如，江苏省无锡市下辖的宜兴市就因太湖阻隔而与无锡市主区土地连接分离形成飞地。

(二)新兴的飞地经济产业园区

飞地经济产业园区一般是在“飞地经济发展模式”理论的基础上建立起来的。“飞地经济发展模式”是指两个互相独立的、经济有一定落差的行政地区打破原有行政区划的限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式[5]。其具体表现形式通常为：经济相对发达的城市整批输出项目，而另一些偏远的不发达的城市提供土地交由前者管理，利税则两者共享[6]。

目前，除了河北省芦台经济技术开发区等极少数飞地经济产业园区是从旧有的飞地转型而来之外，绝大部分飞地经济产业园区都是近十几年来主动寻求建立的新飞地，比如，厦门泉州经济合作区思明园、江苏启东滨海工业园、兰州新区飞地经济产业园等，其地理分布范围十分广泛。

二、国内飞地管理概况

(一)国内飞地管理的主要法律依据

与国内飞地管理相关的法律条文主要参照以下几条：

中华人民共和国宪法》第107条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”

《中华人民共和国宪法》第110条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”

就法理而言，我国地方政府一般服从于其上级政府并对其负责，飞地的管理工作通常也由其上级的飞出地政府负责。虽然也有法律条文提到了飞入地政府应协助飞地进行工作，但由于“协助”“监督”等概念的具体定义及权限尺度的界定不够清晰，通常难以有效地指导飞入地政府开展对于飞地的相关管理工作。

(二)国内飞地管理的主要模式

1.传统型飞地管理的主要模式

1)默认管理模式

在我国现行的政府组织结构和法律制度背景下，国内传统型飞地大多仍旧默认接受飞出地政府的管理。这种管理模式下，飞地的管理工作主要由飞出地政府单方面负责，飞入地政府几乎不参与飞地的管理事务。虽然这种管理模式无需采取行政授权或行政委托，其法律和行政变动成本相对较低，但由于缺少了飞入地政府的参与，飞地的管理工作难免会遇到诸多问题。

2)行政委托模式

我国一些飞出地政府会将飞地的部分管理职能通过行政委托的方式交由飞入地政府负责，行政委托既回避了行政授权相对较为繁琐的法律程序，又能让飞入地政府参与飞地的管理工作，以提高飞地管理的质量和效率。越来越多的飞地都开始尝试使用这种管理模式。飞出地政府与飞入地政府之间，能否就双方的权责利益分配达成共识是行政委托模式能否有效实施的关键。

3)管理空白现象

部分飞地由于自身条件的限制，其经济产业价值、建设发展空间等都十分有限，因而难以引起飞出地政府和飞入地政府的重视，进而可能陷入到一种双方均不管不问的管理空白状态。这类现象多见于规模较小的飞地，特别是一些在经济欠发达地区零星散落的插花地村组。

2.飞地经济产业园区管理的主要模式

1)行政托管模式

由于绝大部分飞地经济产业园区是飞出地政府与飞入地政府主动开展合作寻求建立的，通常在园区建立前期就在管理制度方面进行了充分的准备，因而相较于传统型飞地倾向于采取行政委托模式不同，飞地经济产业园区大多倾向于采取制度更为健全也更为复杂的行政托管模式。行政托管模式，一般既包含行政委托也包含行政授权，其在充分调动飞入地政府积极性的同时，也有利于飞地管理工作多方位顺利地开展。

2)管理移植模式

飞出地政府带有经济帮扶性质、借地发展性质或产业转移性质建立的飞地经济产业园区，通常会沿用飞出地政府相对更为先进的管理体系，由飞出地政府派出一套完整的管理机构对飞地经济产业园区进行管理。这种管理移植模式，既可以对飞入地政府管理工作的改善起到示范作用，又可以通过优质的管理促进飞地经济产业园区以及飞入地经济社会的发展。

3)第三方管理模式

第三方管理模式一般只适用于飞地经济产业园区，是指飞出地政府与飞入地政府经过协商，聘请第三方专业管理机构负责飞地经济产业园区的经营管理和运营维护工作，两地政府则根据协商方案向管理机构支付佣金后分配园区应上缴的公共收入。特别是对于规模较小的飞地经济产业园区或园区内大部分企业都隶属于同一个经济组织时，这种管理模式的效率较高且成本低廉。

(三)国内飞地管理的突出特点和难点

1.国内飞地管理的突出特点

1)飞出地政府“单一中心”管理

我国实行层级制政府组织结构，各级地方政府一般服从于其上级政府并对其负责，因而在飞地管理的实践过程中，由飞出地政府“单一中心”管理的默认管理模式仍旧占据主流地位。但是，在地理边界与行政边界存在冲突的飞地，其管理事务需要多地、多部门协作完成，如果只是飞出地政府“单一中心”管理，难以调动相关各方开展工作，不利于飞地管理事务的进行。

2)地方政府之间合作不足

不同于主动寻求建立的飞地经济产业园区，在传统型飞地管理的过程中，飞出地政府与飞入地政府之间常常缺少良好的沟通和合作。飞地管理直接涉及到飞出地政府和飞入地政府双方，两地政府间的合作有利于飞地管理事务的开展。但我国传统型飞地的管理通常只是飞出地政府单方面负责，得不到飞入地政府的积极配合，使得飞地的部分管理事务面临着不小的困难。

3)飞地自主管理能力有限

国内不少飞地本身就是乡镇级及以上级别的行政单位，拥有一套相对完整的管理组织机构和人员队伍，具备进行自主管理的条件。但我国大部分飞地当地政府的自主管理意识和能力都较为有限，除少数使用“第三方管理模式”的飞地经济产业园区外，大多数飞地仍习惯于接受上级政府的领导开展管理工作，几乎没有发动当地非政府组织、民众参与飞地管理事务的意识。

2.国内飞地管理的主要难点

1)利益权责分配的矛盾

飞地相关利益权责的分配是飞地管理中突出的难点。一方面，飞地通常具有土地、矿产等发展资源，加之税费等公共收入来源，飞地相关利益的分配常常是飞出地政府与飞入地政府争夺的焦点；另一方面，虽然飞地的管理工作一般主要由飞出地政府承担，但飞入地政府很多时候也承担了部分飞地的管理事务和公共服务职能，因而希望能得到一定的回报。飞出地政府与飞入地政府都希望实现自身利益的最大化，通过协商达成一致通常有不小的难度。

2)区域发展统筹的困难

改革开放以来，我国地方政府颇多采用地方企业化经营管理模式，因而地方经济发展政策和行政制度通常因行政区划的不同而有所差异。飞地经济产业园区在建立之初，通常飞出地政府与飞入地政府之间已经协调了两地的经济发展政策，区域发展统筹情况相对较好。但传统型飞地的经济发展政策和行政制度一般单方面承袭自飞出地，其与飞入地相关发展要素的冲突会对所在区域的发展统筹造成诸多的困难。

3)公共服务供给的不便

我国实行层级制政府组织结构，因而教育、治安、水电、气暖等公共服务的供给通常是逐层逐级委派负责的。由于飞地所处的地理位置与行政属地不相连接，导致难以从飞出地直接分享公共服务，而飞入地政府通常又不负责飞地公共服务的提供，飞地当地公共服务的供给受到地理因素的限制而存在着许多不便。比如，飞地当地水电、气暖等公共设施高昂的建设和运营成本；飞地当地居民入学、就医等的不便都是十分突出的问题。

4)地域文化偏见的冲突

飞地地域文化偏见的冲突一般有两种情况：一是飞地当地居民的生活文化习惯与飞入地同化，导致对飞出地政府的管理产生不认同感；二是飞地当地居民仍保持飞出地的生活文化习惯，与飞入地当地居民的文化习惯产生冲突。前者常会导致飞地管理的低效甚至混乱，影响飞地管理工作的开展；后者容易导致飞地与飞入地当地居民之间的矛盾，进而影响当地社会治安的稳定。

(四)国内飞地管理存在难点的原因

1.直接原因

我国政府实行层级组织结构，各级地方政府在服从于上级政府并对其负责的同时，没有行政隶属关系的地方政府之间一般不受对方约束且不需对彼此负责。加之我国地方政府大多习惯于运用企业化经营管理模式管理地方经济，导致各行政区之间的经济、行政等领域的壁垒十分明显。正是在上述因素叠加的基础上，行政边界与地理边界之间的冲突是造成国内飞地管理存在难点的直接原因。

2.深层原因

根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律中的相关规定，我国飞地管理主要的法律指导思想仍然是服从于上级飞出地政府并对其负责，虽然提及了飞入地政府要协助飞地进行工作，但由于对“协助”“监督”等概念的具体定义及权限尺度的界定不够清晰，终究难以有效引导飞入地政府履行相应的职责。飞地管理相关法律条文的模糊，导致飞地管理的许多具体事务得不到法律的充分解释和有力指导，这是造成国内飞地管理存在难点的深层原因。

3.根本原因

飞地管理过程中纠纷的焦点，通常在于飞出地政府与飞入地政府之间对飞地相关利益权责具体分配方式的争议，双方都希望在合作的同时实现自身利益的最大化。但作为公职部门的各级地方政府，其工作的核心应该是积极履行好各项公共职能并努力维护公共利益，而非对各种与本组织相关的利益进行争夺。地方政府应视公共利益高于本组织的利益，飞出地政府与飞入地政府在协商时应更多地考虑如何实现飞地管理的优化，这样的思路也有利于促使飞地管理方案达成一致。因此，我国各级地方政府未能根据经济社会发展的需要及时调整自身职能的定位，视公共利益高于本组织利益并实现由管治型政府向服务型政府的转变，这是造成国内飞地管理存在难点的根本原因。

三、“复合行政”理念对飞地管理的适用

(一)“复合行政”理念的提出

“复合行政”这一概念是由王健、鲍静、刘小康、王佃利四位学者提出的，是指在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[7]。四位学者认为：阻碍我国区域经济一体化的原因虽看似在于行政区划问题以及伴随产生的“行政区经济”现象，但其根本原因在于我国政府未能根据市场经济发展的需要及时调整自身的职能定位。“复合行政”理念作为一种政府转变治理职能、实现管理创新的可行方法，将能够为解决我国区域经济一体化与行政区划之间的冲突提供一种思路。

(二)“复合行政”理念对飞地管理的适用

1.“复合行政”的目标对飞地管理的适用

其一，飞地管理与跨行政区区域经济协调管理所面临的直接难点都是行政边界与地理边界之间存在的冲突；其二，飞地管理与跨行政区区域经济协调管理领域存在相关法律条文模糊，导致许多具体事务得不到法律的充分解释和有力指导；其三，飞地管理与跨行政区区域经济协调管理难的根本原因都在于我国大部分地方政府未能根据发展的需要及时调整自身职能的定位，视公共利益高于本组织的利益并实现由管治型政府向服务型政府的转变。因此，“复合行政”在帮助解决我国跨行政区区域经济协调管理问题的同时，其所追求的许多目标恰好也是我国飞地管理所追求的，这也使得“复合行政”理念对于我国飞地管理存在适用的可能。

2.“复合行政”的实践对飞地管理的适用

飞地管理问题的实质是飞出地政府与飞入地政府之间寻求利益最大化并达成一致的过程。就传统型飞地而言，是飞出地政府与飞入地政府结合实际，或维持既有的飞地管理局面，或开展合作优化双方管理资源的配置，其终究是为了寻求改进飞地管理与实现利益最大化的理想平衡点；而建立飞地经济产业园区的目的，通常是飞出地借地发展、飞入地利用闲置土地、区域产业结构梯度转移，其实质就是飞出地政府与飞入地政府开展合作，通过优化当地资源配置主动寻求双方进一步的发展。

“复合行政”理念在帮助跨行政区区域协调发展达成一致的同时，一方面有效回避了修改相关法律法规的繁琐流程；另一方面也灵活地适应了我国现有的政府行政规则。“复合行政”相关理念在飞地管理领域的应用，同样能够通过对繁琐法律流程的回避和现行行政规则的适应，进而促使飞地管理方案更容易达成。不仅如此，我国飞地管理中存在的飞出地政府“单一中心”管理、地方政府之间合作不足、飞地自主管理能力有限等现象，也在“复合行政”理念中找到了具备可行性的解决方案。从实践的角度而言，“复合行政”理念对于国内飞地管理是适用的。

四、“复合行政”视角下国内飞地管理的改进途径

(一)政府职能定位的转变

我国各级地方政府要积极调整自身的职能定位，在工作中优先重视公共利益的争取和维护，视辖区的公共利益高于本组织的利益，实现由管治型政府向服务型政府的转变。当飞出地政府与飞入地政府都能够优先考虑当地公共利益时，飞地管理的优化方案将更容易在双方之间达成共识，进而促进我国飞地管理工作的改进。

(二)飞地管理法律的完善

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第67条虽然对飞地的管理问题有所涉及，但因其对于“协助”“监督”等概念的具体定义及权限尺度的界定不够清晰，难以起到有力的指导作用。应对与飞地管理相关的法律条款进行必要的完善，出台专门性的飞地管理争议解决司法机制和权责归属的法律框架，某些飞地可以直接出台地方性的管理法规，让飞地管理中的各项事务拥有更为充分的法理依据。

(三)多中心化分散管理职能

国内大部分飞地仍旧延续着飞出地政府“单一中心”管理。“复合行政”理念中提出的“多中心”思想认为，地方的管理事务应由多个中心分别承担，这一思路同样适用于飞地的管理。可考虑将飞地的治安、教育、医疗、财税等管理、服务职能，依据实际情况适当拆分后分别交由飞出地政府、飞入地政府、当地政府和当地自治团体等多个主体负责，这不仅有利于飞地的管理工作更为合理的分工，也有利于调动相关各方的积极性，以此提高飞地管理的质量和效率。

(四)因地制宜开展政府合作

飞地应根据飞出地和飞入地所拥有的不同资源禀赋和区位特点，结合飞地当地发展的实际情况开展合作，“复合行政”理念中提出的“交叠与嵌套”思想正好为这种合作提供了一种思路。飞地管理过程中应充分调动飞出地、飞入地乃至更高层级政府的优势因素，运用“交叠”“嵌套”等多种组合形式，灵活地开展多地政府间的合作，促进当地经济社会的发展。如河北省廊坊市的“北三县”飞地在面临京津冀一体化的发展机遇时，多地政府就根据当地实际密切合作，着力将“北三县”打造成京津产业结构调整的中心承接地带。

(五)自主管理机制的构建

“复合行政”理念中提出的“自主治理”思想认为，要发挥地方政府的自主性以及非政府组织参与的积极性，从而形成当地的自主管理体系。我国地方政府自乡镇级起，通常就拥有一套相对完整的管理体系和队伍，应当充分利用这一既有的政府组织优势，引导飞地当地政府在法律允许的范围内自主管理当地公共事务，并引导当地非政府组织合法地参与其中，通过丰富和完善参与主体进而提高飞地管理的质量，有效减少飞出地政府与飞入地政府之间的纠纷。

(六)行政区划的适当调整

我国省级政府拥有对于乡镇级别及以下的行政区区划变动的决定权，更高级别行政区区划的调整才需报国务院批准。因此，一方面对于村组等较小单位的飞地，可根据实际情况，在不影响当地社会安定、民族团结的前提下，通过适当的经济补偿、土地置换等方式进行区划调整。另一方面，由于村组等较小单位的行政区不具备相对完整的政府组织体系，其通常难以实践“复合行政”的相关理念，进行行政区划的调整也是相对可行且成本较低的一种改进管理的途径。

[1] 冯云廷.飞地经济模式及其互利共赢机制研究[J].财经问题研究,2013(7):94-102.

[2] 田穗生,罗辉,曾伟.中国行政区划概论[M].北京:北京大学出版社,2005.

[3] 郭声波.飞地行政区的历史回顾与现实实践的探讨[J].江汉论坛,2006(1):88-91.

[4] 姚尚建.制度嵌入与价值冲突——“飞地”治理中的利益与正义[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2012(6):61-67.

[5] 安增军,林昌辉.可持续“飞地经济”的基本共赢条件与战略思路——基于地方政府视角[J].华东经济管理,2008(12):42-46.

[6] 李骏阳,夏惠芳.开发区“飞地经济”发展模式研究[J].商业经济与管理,2006(2):55-60.

[7] 王健,鲍静,刘小康,王佃利.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3):44-48.

(责任编辑 尹春霞)

Study on Domestic Enclave Management fromthe Perspective of Compound Administration

CHENShuaifeiZENGWei

(School of Public Administration,China University of Geosciences,Wuhan Hubei 430074)

The enclave is a special geography phenomenon which emerged under complex historical,economic and administrative conditions.Based on the analysis of the characteristics and current situation of our domestic enclave management,on the premise of transforming government function and perfecting enclave management laws,this paper puts forward that we can improve the enclave management in China through innovating enclave management mode by adopting compound administration concept and adjusting the division of small size enclave administrative region.

enclave;compound administration;enclave management

2016-08-30

中国地质大学(武汉)科研项目“飞地发展模式的管理机制创新研究”，项目编号：2013176101。

陈帅飞，硕士生；研究方向：地方政府管理。 曾伟，教授，博士；研究方向：地方政府管理。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.06.008

F207

A

2095-4662(2016)06-0045-05