依法治国进程中民主党派民主监督的意义、实践困境及实效策略

焦秀萍

（山西大学，山西太原030001）

依法治国进程中民主党派民主监督的意义、实践困境及实效策略

焦秀萍

（山西大学，山西太原030001）

在依法治国进程中，民主党派的民主监督不仅是提升党的执政能力的有力保证，还是推进政治文明建设的重要内容，也是促进司法公正、实现和谐社会的有效途径。目前，民主党派民主监督存在监督法规缺乏系统标准和制度化保障、监督和被监督主体缺乏监督与被监督意识、知情渠道和反馈信息不畅、监督形式和方法有待改进等困境。在依法治国背景下，应进一步健全民主监督制度，强化监督意识，完善知情和反馈渠道，丰富民主监督方式，不断增强民主党派民主监督的实效。

民主监督；依法治国；实践困境；实效策略

民主党派民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，是民主党派基本职能之一，是我国特有的政治优势。多年以来，我国各民主党派与中国共产党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，参与管理国家事务，协商大政方针政策，对党和国家机关工作进行民主监督，在中国现代化建设中担当了重要使命，发挥着重要作用。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），依法治国掀开新篇章。在新时期全面推进依法治国的进程中，客观分析民主党派履行民主监督职能的实践困境，提出加强民主监督实效性的对策建议，对于提升民主党派成员民主监督的质量和水平，推进全面依法治国步伐，协调推进“四个全面”战略布局都具有重要理论意义和现实价值。

一、依法治国进程中民主党派民主监督的重要意义

民主党派民主监督是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的框架下，民主党派对国家宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况进行的监督。我国《宪法》规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[1]。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中指出，“各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。充分发挥和加强民主党派参政和监督作用，对于加强和改善党的领导，推进社会主义民主政治建设，保持国家长治久安，促进改革开放和现代化建设事业的发展，具有重要意义”[2]。当前，民主党派作为中国特色社会主义参政党，充分发挥民主党派民主监督在依法治国进程中的功能作用十分必要而且具有重要意义。

（一）民主党派的民主监督是提升党的执政能力的有力保证

加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设，全面提高党的建设科学化水平，是党执政兴国的必要条件。党的执政能力建设除了党自身从严治党，全面贯彻为民、务实和清廉的要求之外，离不开民主党派和人民群众的有效监督。首先，从关系定位来看，与西方政党之间相互倾轧、对抗竞争、谋取政权的对立关系完全不同，我国各民主党派不是在野党或反对党，各民主党派与中国共产党之间不是竞争性党际关系，而是参政党与执政党之间的协商合作关系，民主党派与中国共产党是风雨同舟、荣辱与共的亲密友党。民主党派与共产党之间互相监督，是在坚持中国共产党领导、坚持四项基本原则的基础上，在共同致力于中国特色社会主义事业的前提下，通过提出善意性批评、友好性意见、建设性建议等方式进行的良性监督。其次，从利益角度来看，我国民主党派与中国共产党在根本利益和政治目标上是完全一致的，中国共产党代表中国最广大人民群众的根本利益，各民主党派也代表和反映各自所联系的人民群众的具体利益和要求，都坚定不移地走中国特色社会主义道路。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[3]共同的利益需求使得民主党派与中国共产党同心同德同力，共同致力于协调推进“四个全面”战略布局。因此，民主党派对中国共产党的监督，是为了执政党能更好地代表人民群众的利益。再次，从历史发展来看，民主党派的民主监督是在探索中国政党制度适应中国特色社会主义制度建设以及改革开放过程中产生的必然结果。新民主主义革命时期，民主党派与中国共产党共同推翻了压在中国人民身上的三座大山，建立了新中国，民主党派的民主监督功能得到初步显现；新中国成立后，民主党派与中国共产党以《中国人民政治协商会议共同纲领》为共同政治基础，彻底完成民主革命并过渡到社会主义革命，民主监督功能稳步提升；党的十一届三中全会后，确认了民主党派民主监督是多党合作制度的重要内容，民主监督功能得以加强；改革开放和现代化建设新时期，民主党派与中国共产党共同致力于建设有中国特色社会主义伟大事业，民主监督功能得以进一步发挥。因此，民主监督功能的充分发挥，提升了党的执政能力。最后，从现实需要来看，民主党派的民主监督有利于防止执政党效率低下、腐败堕落、不作为等现象，有效纠正形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等不良作风。因此，无论是从关系定位、利益角度、历史的发展还是从现实的需要来看，民主党派的民主监督都是中国共产党长期执政的有力保证。

（二）民主党派的民主监督是推进政治文明建设的重要内容

民主是政治文明建设的核心议题之一。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国政治制度中的一个优点和一大特色，是经过了时代考验的、与我国人民民主专政的国体相适应的基本政治制度。民主是社会发展和政治文明建设的一大趋势。民主党派的民主监督能够直接反映社会的民主与文明程度。首先，民主党派以不同的政治资源和主体界别参与国家大政方针的协商，充分发挥专业优势参政议政，对推进民主政治建设发挥了重要作用。其次，民主党派反映基层意见建议比较客观，体现着集体智慧的监督特点，在推动政治文明建设中有着独特优势。民主党派通过长期的、大量的、深入细致的调查研究，最大程度地将基层的意见建议和要求收集起来，较为客观地反映人民群众的呼声和利益诉求。因此，民主党派提出的意见建议具有较强的客观性和科学性，主要通过协商会、谈心会、座谈会、书面建议、提案和政协专题发言等形式表达。在全面依法治国新阶段，民主党派履行民主监督的职能，是进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求，是真正实现人民当家作主的必备条件，是建设社会主义政治文明的重大任务之一。

（三）民主党派的民主监督是促进司法公正、实现和谐社会的有效途径

司法公正是全人类永恒的追求。在全面推进依法治国的进程中，民主党派的民主监督是促进司法公正的有效途径。目前，我国的司法状况不容乐观。随着全面深化改革的推进，各种社会矛盾增加，有法不依、执法不严、违法不究等现象增多，执法司法不严格、不规范、不透明等现象也时有发生，不断涌现出各类关系案、冤错案、人情案及腐败案。公职人员素质有待提升，衙门作风、霸道作风、野蛮执法也时有发现，存在个别司法人员对案件处理不当、不予受理、应付拖沓等现象。司法不公正不仅会严重损害法律权威和公民合法权利，也会影响人民群众对法治甚至对党和政府的信心，对构建和谐社会带来隐患。民主党派的民主监督是解决这一问题的有效途径之一。党的十八大报告中指出的要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制”[4]，《决定》中强调“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”[5]，都把民主监督放在非常重要的位置。全面依法治国关键时期，民主党派充分发挥民主监督职能，防止权力腐败蜕变，不仅有利于群众合法表达利益诉求，增强司法的公信力和威信力，还有利于加强法治建设。民主监督是促进司法公正、实现和谐社会的一条有效途径。

二、依法治国进程中民主党派民主监督的实践困境

从法治构成要件上看，实现全面依法治国不仅要依靠国家公共权力，还需要包括执政党、参政党、社会组织、居民自治组织和公民等各方力量的广泛参与和积极探索。党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度”，即通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的现实问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力[4]。民主监督是社会主义协商民主的重要内容。《决定》进一步拓宽了民主党派服务法治中国建设的空间，对民主党派履行参政议政、民主监督等职能提出了更高要求。当前，我国民主党派民主监督工作，还面临一些实践困境。

（一）监督法规缺乏系统标准和制度化保障

我国保障包括民主党派在内的党外代表人士的民主监督权利的法规尚未出台，现有的文件对民主党派民主监督运行机制的规定不够具体，可操作性不强。民主监督制度运行机制，如知情、沟通、反馈和宣传等各环节还不够完善，对被监督者的监督在制度上缺乏保障，民主监督的主体、客体没有建立专门接受和进行监督的机构，缺乏接受和进行民主监督的评估部门。民主监督工作离规范化、制度化要求较远，导致实践中民主党派民主监督往往出现事后监督多、提前介入监督少，参政议政多、民主监督少，监督条件少、监督难度大，知情渠道不通畅，监督容易走形式、走过场的现象。民主监督的实体性制度、程序性制度、保障性制度等各项规章制度需要进一步强化、优化和细化。只有通过严格的制度制约，民主监督方可体现出优势和效果。

（二）监督和被监督主体缺乏监督和被监督意识

监督权利的实现，不仅需要制度作为保障，同时，监督主体和被监督主体的监督意识也至关重要。在目前民主监督实践过程中，监督主体自身往往存在监督自觉性不足的问题，主要表现在：重视参政议政而忽视了民主监督，个别民主党派成员存有民主党派政治地位可有可无的错误认识，有的还存在从众心理、依赖意识以及不敢监督、患得患失现象。这些自觉性不足的问题将直接导致对监督对象缺乏了解，造成履行职能不积极、不主动，不利于民主监督效能发挥。被监督主体也由于多种因素，接受监督的意识较为淡薄，甚至有相当一部分基层领导干部认为民主监督是摆设，可有可无，或认为监督是找麻烦，因而对民主党派的民主监督工作或有意拖延，或不积极配合，造成监督效果大打折扣。

（三）知情渠道和反馈信息不畅影响监督实效

民主党派民主监督取得实效不仅依靠完整的制度体系和主客体的监督意识，还依赖在具体监督过程中的知情权和反馈权的实现，因为后者在某种程度上直接影响监督的实效性。民主监督的效果与知情的广度、深度是成正相关关系，知情权行使的好坏将直接影响民主监督的最后结果。我国目前民主监督的知情渠道领域还不够宽畅，渠道有限、方法单一，主要以通报或汇报为主，缺乏前期信息交流，再加上民主党派成员在政府部门中任实职的干部比例偏低，对立法、政策制定的前期调研、制定过程及执行程序的具体信息了解不够充分，导致事前监督开展较为困难。一些单位的特约人员的民主监督职能发挥因此受到局限。在反馈环节上，监督需要反馈，二者是前后相辅、互为促进的关系。目前，民主党派民主监督实践中，民主党派提出民主监督意见建议也存在一定程度的反馈问题，如反馈不及时，或不予反馈，或只注重反馈形式而忽视反馈内容等，都容易造成“有议无果”的民主监督困境。

（四）监督形式和监督方法有待改进

目前，我国民主党派的民主监督在形式和方法方面还存在一些问题。比如个别党外人士没有正确地认识执政党和参政党的关系，对民主监督的理解存在偏差，认为干预决策才是有效的民主监督方式，存在着“监督力度越大、干预决策程度越高、党派威信才越高”的错误认识。因此，对民主党派的民主监督职能要有正确的认识和定位。还有个别民主党派成员只把民主监督重点放在个别党员干部的腐败堕落、个别社会现象的倒退、个别群众的道德素质败坏，常常因极少数的党内腐败分子或一时的工作失误而否定我国改革开放以来取得的巨大进步和我们党自执政以来所取得的伟大成就，得出“社会的发展是滑坡的”结论，这是不尊重客观实际和事物发展规律的错误认识。此外，一些民主党派成员在民主监督中不得要领，抓不住重点，缺乏大局意识，没有考虑到全国、省、市、县近期工作的重点，将一些较少社会影响力、与人民群众切身利益关系不大紧密的事件作为监督重点，这种做法往往不能达到监督效果。

三、依法治国进程中提高民主党派民主监督实效的对策

（一）健全民主监督制度，推进民主监督制度化、规范化和程序化

健全的制度是民主监督的可靠保障。没有制度的保障，监督就会流于形式。完善民主监督体系，健全民主监督制度，落实民主监督法规是民主党派民主监督工作的当务之急。一是完善法律保障机制。国家立法机关制定有关民主监督法规或实施条例，为民主党派的监督工作提供法律依据和保障。二是健全组织保障机制。扩大民主党派成员在政府部门担任实职和担任特约监督员的比例。定期安排民主党派代表人士到各级政府及其部门中，参与实际的监督工作。加大对民主党派的经费支持，使其有充足的调研资金和活动经费，定期对民主党派的干部进行专门培训。三是建立民主监督评估和激励机制。将民主监督纳入考核内容和评奖范围，对监督效果好的要给予奖励，同时，对被监督主体的监督意见执行、反馈情况好的要进行奖励，对执行、反馈情况不好也应有一定的完善措施。

（二）强化监督意识，将监督意识和被监督意识纳入法治范围，积极营造良好的法治监督环境

完善的制度是依法治国的外在条件，监督和被监督主体的法治精神是依法治国实施好坏的关键。民主党派要进一步树立法治理念，培养法治精神，将一切监督事务纳入法治体系环节之中，着重培养法治监督意识，积极拓宽法治监督渠道，引导民主党派成员和群众自觉将法治精神贯彻实施，将学法、知法、守法和用法相结合，一切行为都在法律法规的轨道中进行。被监督主体也要将法治监督意识落实到具体的行动和日常工作中。一是各级党政领导干部要高度树立法治监督意识。民主监督是我国民主党派的基本职能之一，是参政党的一项政治权利，也是民主党派广泛参与、影响国家政治生活的主要方式。要营造广开言路、广纳群言的民主氛围，鼓励民主党派人士说真话，提意见，讲看法。只有将民主监督意识法治化，才能有效杜绝行政干预和推拖敷衍，在全面推进依法治国进程中更加体现民主党派的价值。二是加强理论学习，自觉接受民主党派的民主监督。被监督主体要通过不断的理论学习以增强接受监督意识，在工作中自觉接受民主党派的监督，积极营造民主监督的良好氛围。

（三）完善知情和反馈渠道，提高民主监督科学化水平

针对现有民主监督还存在的不合理问题，尤其是民主党派民主监督的知情渠道受限、知情范围狭小和反馈信息不明朗、敷衍塞责等问题，应不断完善民主监督机制，畅通上情下达和下情上达的渠道，以此来加大民主党派的监督力度。一是各级党委和政府要进一步做好党务和政务公开工作，切实增强信息的透明度和公开性。要以法律条文的形式给民主党派民主监督的知情、沟通和反馈各个环节以相应完善的制度安排。二是邀请民主党派人士参加社会重大问题的调研、考察及论证，充分考虑民主党派人士提出的合理建议。三是完善特约人员制度。要对特约人员进行科学管理和培训，保障特约人员对监督对象和监督事务的知情权。四是建立健全反馈机制。对于反馈了的问题，要及时沟通、协商，及时将结果反馈民主党派监督人士或机构，确保跟踪反馈和连续反馈。

（四）突出民主监督重点，丰富民主监督方式，把握好民主监督的方向

我国民主党派与中国共产党是肝胆相照、荣辱与共的患难友党和亲密友党。民主党派的民主监督是在坚持中国共产党领导下，从帮助和改善党的领导的角度出发提出的意见建议，是为了巩固执政党的领导地位。因此，在履行监督职能的过程中，应始终保持清醒的政治头脑，把握好民主监督的方向。一是透过现象看本质。开展民主监督，既要敢于直面社会现实，大胆“挑刺”，更要坚持客观公正原则，依靠事实说话。要通过调查、举证、分析、论证，从复杂的社会信息中去伪存真，准确真实地反映群众的意见建议，而不能不负责任地随意乱说，更不能以偏概全、想当然。二是讲究策略沟通配合。在监督方式上要讲究策略，充分认识民主监督的目的和意义，民主监督要遵循“尽职而不越位，帮忙而不添乱，切实而不表面”的原则。三是突出重点力求实效。民主监督要想取得良好效果，其意见建议被有关部门采纳，必须站在国家发展和社会进步的高度，从党和政府着重要解决的问题入手，注重宏观与微观、重点与一般、中央与地方相结合，选择人民群众反映强烈的带有共性的热点难点问题实施监督，从而引起党和政府的高度关注，最终将问题的解决落到实处。四是树立大局意识。民主监督一定要牢牢把住政治方向，顾全大局。有些意见或建议的确是反映了一些社会问题，也应给予妥善解决，但国家发展是有整体规划和发展次序的考虑的，所以往往可能会出现“是问题，但目前条件有限难以解决”的情况。民主监督要从改革、发展、稳定的大局着眼，维护和谐稳定的政治局面。

[1]中华人民共和国宪法[EB/OL].（2013-09-04）[2016-07-03].http//Legal.China.com.cn/2013-09/04/ content_29923357.htm.

[2]中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见[EB/OL].（1989-12-30）[2016-07-05].http//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI13153045/7625/43.shtml.

[3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：187.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（2012年11月8日）[EB/OL].（2012-11-19）[2016-07-15].http://www. xinhua.net.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

责任编辑：杨绪强

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.011

D665

A

1009-0339（2016）05－050-05

2016-09-19

2015年山西省统战理论政策研究课题（2015058016）。

焦秀萍，女，山西大学哲学社会学学院讲师、哲学博士、硕士生导师，民盟山西省委妇女委员会副主任，民盟山西大学委员会委员、办公室主任，研究方向为政治哲学、伦理学。